周雪光，1959年生，山東淄博人。1991年史丹福大學社會學博士畢業，現任美國史丹福大學社會學系教授，長期從事組織社會學和社會分層領域的研究工作，近年來主要進行中國官僚體制與政府行為的相關研究，代表作《國家與生活機遇》《組織社會學十講》《中國國家治理的制度邏輯》等。[圖源：搜狐]更多學術作品詳見作者個人主頁：https://web.stanford.edu/~xgzhou/zhou_home_Chinese.html。往期推文可參見：
「有組織的無序」：封閉系統中組織決策的大困境
運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考
讀錢穆《中國歷代政治得失》
權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯
寒假特別專題：國家與社會組織
各位讀者朋友們，春節好！元宵佳節尚未到來，許多師友的寒假也還未結束，但我們對於社會的關懷和思考卻從未停止。在這個不尋常的春節假期裡，我們一同經歷良多。隨著大量匪夷所思的治理現象頻頻湧現，公眾對相關社科知識的興趣也愈加濃厚。作為社科學子，我們所積累的智識能否應對？孔子曰：「溫故而知新」。會社編輯部諸君們商討認為，諸多紛繁複雜的現象背後恰有其恆常的運行機制，才得以超越當下的特定事件而與更廣闊的文化、歷史與結構關聯在一起。對此，社會學已有的對國家治理邏輯（政府行政行為）、民間組織運作以及兩者之關係的研究，恰是我們觀照當下的理論憑藉。
由是，社會學會社特推出「寒假特別專題：國家與社會組織」，以饗讀者。該專題由10篇中文學術論文組成，1-2篇討論國家治理的整體邏輯，3-4篇討論地方政府的運作機制，5-7篇討論國家組織與社會組織之關係，8-10篇討論特定民間組織的運作實例。歡迎讀者朋友們在評論區留言，寫下你對近期事件的理論思考。最後，再次祝福讀者朋友們在新的一年裡平安康健！
——專題策劃人：翰墨、稜鏡
提要
當代中國的國家支配方式的一系列的制度安排，如官僚體制的擴張和壟斷，官僚體制內部的向上負責制和非正式關係盛行，以及群眾運動與官僚體制的緊張，使得走向法理權威的過程充滿了不確定性。在這個過程中，我以為以下兩個危險尤為突出：其一，在法理權威基礎缺失的情況下，國家權力官僚化，與歷史淵源深遠的官僚體制上下聯手融為一體，走向官僚專制的支配方式，而不是建立在（韋伯意義上）法理權威之上的官僚制支配方式。如此，官僚機制將窒息中國社會的內在發展動力，封閉停滯之虞難免；其二，國家權力式微與官僚權力膨脹互為促就，導致官僚體制與民眾大面積甚至大規模衝突，進而誘發卡理斯瑪權威重登歷史舞臺，挾民意而蕩滌官僚權勢，重回歷史之舊轍。這兩種趨向在當今中國社會均有著豐富土壤，而且近年來在中國大地上均見端倪，令人擔憂。
任何權力……一般都有為自己之正當性辯護的必要。
——韋伯
歷史悠久、高度成熟的官僚體制是中華文明的一個獨特現象，是國家治理在中國疆土上數千年延續至今的組織基礎和具體體現。對於今天的民眾來說，日常生活中無所不在的官僚制組織即是國家。然而，細察國家權力與官僚體制在實際運行中的關係，雖撲朔迷離交織重疊，但有著隱約可辨的邊界和各自穩定的運作機制和行為特點。國家治理的諸多機制大多是在「用」官僚機器以實施其意圖又不得不「治」官僚體制偏離其意圖這一矛盾中產生的（周雪光，2011）。正是在國家權力與官僚體制間緊密且緊張的關係中蘊藏著國家治理邏輯的深層密碼。從理論分析上將執掌最高權力的「國家」（皇權）與「政府」（官僚體制）區別開來，進而解讀官僚體制在國家制度中的位置角色，為我們認識中國國家治理制度邏輯提供了一個重要的切入點。官僚體制與國家權力之間關係是政府研究工作中尚未及深究的課題。宏觀上討論國家治理過程特別是以中央—地方、集權—放權為主題的研究工作時有出現（Oi，1995；Qianand Weingast，1997；馮仕政，2011；周雪光，2011；周黎安，2008；曹正漢，2011；渠敬東、周飛舟、應星，2009；王紹光、胡鞍鋼，1993；董輔礽等，1996）。這些研究大多將國家權力與官僚體制視為一體化組織，其討論也大多止於國家層面的大政方略、政策取向，其隱含的前提假設以官僚體制為國家權力的理性工具，故其實際運行過程可以忽略不計。微觀上有關基層政府行為的研究工作尤為豐富，呈現出中國政府特別是基層政府運作的方方面面，如任務環境壓力、工作節奏、執行政策過程中的各種應對策略（吳毅，2007；楊愛平、餘雁鴻，2012；狄金華，2010；王漢生、劉定、孫立平1997；王漢生、王一鴿，2009；榮敬本等，1998；趙樹凱，2010），以及不同領域中的行為表現，如維穩（張永宏、李靜君，2012；歐陽靜，2011；田先紅，2012）、完成任務（艾雲，2011；荀麗麗、包智明，2007；周雪光、練宏，2011），以及近年來凸現的項目制運作形式（周飛舟，2011；折曉葉、陳嬰嬰，2011）等等。這些研究工作大多以國家政策落實過程而觀之，以一事一地的場景或一政策一地方政府為關注點，點滴積累如涓涓細水匯集成川，為我們展現了具體實在且豐富多面的基層政府形象和運作過程。但這些工作也沒有跳出傳統的國家—官僚體制一體化的窠臼。這些宏觀或微觀層次的研究工作隱含的理論想像是，國家與官僚體制之間關係可視為一個大的官僚組織內部上下級、領導與被領導、決策者與執行者之間的關係，如同一個等級分明且龐大複雜的正式組織中的委託—代理關係。研究者大多是在國家權力（自上而下指令）給定的前提下，具體關注決策與執行過程的分離與問題，或決策者針對執行者的各種治理措施，等等。在這些具體場景和問題的討論中，如此分析層次和關注點並無可責備，但這一領域中林林總總的研究工作進一步提出了新的問題：這些散見各地、各領域乃至歷史不同時期但有著共性的政府行為與其所依託的國家權力之間是什麼關係？進而問之，作為一個獨特的歷史現象，中國官僚體制在國家治理邏輯中扮演怎樣的角色，又是如何延續和演變的？圖為周浩紀錄片《書記》的海報。中國被劃分為34個省級行政區域，它們又是由1500多個縣級基層政權組成。近年來，中國內陸的官員，大都面臨著兩大問題：一是怎麼吸引投資，促進地方經濟的發展；二是要想盡一切辦法去化解因社會發展而滋生出的各種社會矛盾。本片講述了一位即將離任的縣委書記，在離任前三個月內發生的故事。[圖源：豆瓣]本文是試圖回答以上問題的初步嘗試。我以韋伯的「權威類型—支配方式—合法性基礎」三位一體的理論思路和概念工具來思考、辨識官僚體制在中國國家制度中的角色定位。具體說來，我著眼於中國社會中的國家支配方式及其合法性基礎，官僚體制在其中的位置角色和相應的制度設施，以及由此產生的行為特點，並在一個寬闊又具體可辨的歷史背景中考察這些制度實施之間關係的延續和演變。我的研究出發點是，官僚體製作為一個特定的組織形態，其運作過程和行為方式有著其內在機制，因此是可以分析的。我關注官僚制度這一組織形態背後的制度機制，特別是其合法性基礎以及由此帶來的一系列組織運作特點。官僚體制因其特定組織形態而有著內在的機制、過程和行為方式，但它不是自成獨立體系的，而是宏大國家制度的一個組成部分，依從在國家支配方式這個大的制度框架之下，隨國家制度變化而扮演不同角色，經過了長期歷史演化過程。由此，認識中國官僚體制有三條線索可尋：一是其在國家制度中的結構位置，二是作為正式官僚組織的內在機制，三是大歷史背景下的演變過程。中國官僚體制正是在多重力量作用下、在多重關係的制約互動中形成、演化並發揮作用的。需要說明的是，我是在中性意義上使用官僚體制這一概念的，即指韋伯意義上有著正式的科層等級和規章制度的組織形式，其成員（如官員）受到專業訓練，在組織中有著職業生涯。官僚組織與傳統組織形式如家庭、氏族以至社團有著明顯不同，是現代社會中政治、經濟和社會活動的基本組織形式。「官僚」一詞在中文日常用語中有著繁文縟節、權勢凌人的貶義。這是這一組織形式所時常伴隨的弊病徵象，但不是本文關注的這一組織形態本身。在以下的討論中，我首先引入韋伯有關權威類型、支配方式、合法性基礎的分析概念和理論思路；然後，從歷史的角度來考察官僚體制在中華帝國國家支配方式中的位置角色。在這個大歷史背景下，我轉向本文的中心問題，即官僚體制在當代中國支配方式中的位置角色及相應的制度設施和行為特徵。文章的結語部分討論中國官僚體制在社會轉型過程中面臨的困難和挑戰。在以下的討論中，我首先引入韋伯有關權威類型、支配方式、合法性基礎的分析概念和理論思路；然後，從歷史的角度來考察官僚體制在中華帝國國家支配方式中的位置角色。在這個大歷史背景下，我轉向本文的中心問題，即官僚體制在當代中國支配方式中的位置角色及相應的制度設施和行為特徵。文章的結語部分討論中國官僚體制在社會轉型過程中面臨的困難和挑戰。德國社會學家韋伯（Weber，1978）在20世紀初首先注意到了官僚組織（bureaucra-cy，又譯為「科層制組織」）這一組織現象，並將其放在歷史比較分析的框架中，闡述了這一組織形式的特點和歷史意義。在當代社會科學文獻中，韋伯關於官僚組織的分析討論在政治學（如Downs，1967）、社會學（如Blau，1963；Merton，1952）、組織學（如Crozier，1964；Wilson，1989）以及近年來的組織經濟學（如AghionandTirole，1997）等領域都有著巨大影響，而官僚組織一詞也成為社會科學的重要分析概念。（會社君註：有關韋伯對官僚組織的論述，可參考會社往期推文 ：韋伯 | 官僚統治與政治領導權、韋伯 | 輔之以官僚行政班子的合法權威）
韋伯在兩個層次上提出有關官僚組織的理論。其一是在組織學意義上將官僚製作為一個特定的組織形態，著重討論了官僚組織等級有序、規章制度為本、即事主義等鮮明特點，以及組織成員即官員（bureaucrats）的教育、專業化訓練、在組織中的職業生涯，以及由此產生的循規行為和文牘主義現象。用當今的社會科學術語來說，在這一層次上韋伯關注的是官僚體制的內在組織機制和運行過程。其二是在歷史比較分析層次上，將官僚製作為一種特定的國家支配方式與歷史上的其他支配方式加以比較，用以闡述不同社會的組織方式、社會內部的權威關係及其合法性基礎。這兩個層次相互關聯：官僚組織中的權威關係建築在特定的合法性基礎之上，而官僚制組織形式及其合法性基礎構成了官僚制國家的基本元素，折射出了後者運行的歷史淵源和內在機制。如此，官僚體制體現為內部結構、權威類型和合法性基礎等要素相互關聯的一系列制度設施。但是，望文生義而將韋伯理論應用於分析中國官僚體制也極易引起誤讀。這是因為韋伯意義上的官僚體制與中國土壤生長起來的官僚體制迥然不同，有著質的區別。這一點韋伯在借用中國官僚制進行比較歷史分析時即已指出。按照韋伯的說法，中國的官僚體制是植根於古老的地基上延續下來的，而這一地基在西方早就因古代城邦的發展而崩潰了（韋伯，2004b：219）。這不是說韋伯理論對於分析中國官僚體制沒有益處；恰恰相反，這一歷史比較的視角對於理解中國官僚體制極具啟發意義。但我們需要澄清韋伯的組織形態學分類及其相應的國家支配方式，才能使其理論思路和分析概念在下述分析中具有意義和針對性。因此，我們的討論首先始於韋伯有關支配方式的理論思路。我將韋伯有關國家治理模式的思路概括為「權威類型—支配方式—合法性基礎」三位一體的分析框架。在韋伯看來，任何權力（power）都不能持久地建立在強制或暴力基礎之上，而必須具有合法性基礎（legitimacy）。也就是說，「任何權力……一般都有為自己之正當性辯護的必要。……究其實，任何支配……的持續運作，都有通過訴諸其正當性之原則的、最強烈的自我辯護的必要」（韋伯，2004a：19）。在這個意義上，權威（authority）即是建立在合法性基礎之上的權力。從這一思路出發，韋伯提出了權威的三個「理想類型」（ideal type）：傳統權威、卡理斯瑪權威和法理權威。所謂理想類型，是將某一現象的基本特徵在理論上加以抽象概括，以供作為分析概念之用。一個理想類型在現實生活中並不完整存在。也就是說，實際運行的權威可能具有某一理想類型的主要特徵，但同時兼有其他類型的成分。韋伯筆下有關「權威」的理想類型不僅具有分類學的意義，而且蘊含著其特有的內在運行機制。韋伯進而提出，不同的權威類型有著特定的合法性基礎和相應的制度安排。例如，傳統權威，顧名思義是在歷史傳承下來的習俗傳統上建立其合法性基礎，如傳統社會中的長老權威從沿襲已久的文化傳統中得以維繫和延續。卡理斯瑪權威則是以領袖的超凡稟賦來獲得追隨者的認同和擁戴，從而得到其合法性基礎，這在社會運動及農民起義中尤為突出。法理權威則是據以民眾所認可接受的公正程序而得到合法性基礎，例如經過選舉程序產生的領袖或代表。由此可見，不同類型的權威模式隱含了權威支配者與受權威支配的民眾之間的不同關係。韋伯在其歷史比較研究中，以上述三種權威類型為基礎，進一步提出了相應的三種支配方式的理想類型，即官僚制、家長（產）制和卡理斯瑪制。這裡所說的支配方式這一概念，依韋伯著作已有中文版本翻譯而從之，是指行使控制或統治權力的方式。在韋伯的討論中，「支配是指這樣一種情形：支配者所明示的意志（『命令』）旨在影響他人（被支配者）的行為，且確實對其行為產生了一定社會意義上的影響，即被支配者猶如把命令的內容當作自己行為的準則。從這一關係的被支配者一端來看，這一情形可稱為『順從』」（韋伯，2004a：8）。在宏觀層面上，韋伯所說的支配方式實際上是指一個社會中國家政權的基本組織形式。換言之，韋伯意義上的支配方式所體現的正是本文關注的國家治理的制度邏輯。韋伯的貢獻不僅僅是提出了這三個理想類型，而且他發展出一系列概念分析工具和特定的理論邏輯來討論權威類型—支配方式—合法性基礎之間的相互關係，以及這些支配方式賴以存在的制度基礎，特別是比較分析了這些支配方式在歷史上不同社會形態中的體現。從這一分析邏輯來看，不同的支配方式有著各自不同的合法性基礎。也就是說，任何政權都必須找到與其統治即支配方式相應的、持之有據的合法性辯護，並繁衍出與之匹配的制度設施。在家長（產）制支配方式中，傳統權威通過人們對家長或首領權力遵從的傳統習俗為其合法性提供了基礎。因此，弘揚傳統的禮節儀式等制度設施不斷強化了人們對傳統權威的認同，延續了傳統權威的合法性基礎。在官僚制中，法理權威與正式程序之間有著密切關係，故特別強調維護程序公正、法理面前人人平等的基本原則，以此作為其行使權力的合法性基礎。卡理斯瑪權威建立在領袖的超凡稟賦之上，因此，如何不斷創造「奇蹟」以顯示其超凡稟賦和如何保持「追隨者」對這一稟賦的認可和服從，成為其合法性基礎的關鍵所在，也誘發了相應的制度安排。在韋伯看來，某一支配方式有其特定的權威類型和合法性基礎，與其他合法性基礎有兼容的困難。例如，家長制支配方式依賴於傳統權威，一旦把傳統權威如長老權威放置在法理制度中（如一人一票的選舉），就會產生緊張，其傳統權威基礎隨之瓦解，家長制支配方式亦難以為繼。同樣地，法理權威也難以建立在前人如是的傳統基礎上或者領袖的超凡稟賦之上。然而，現實世界中的支配方式更可能是以某一理想類型為主，兼有其他類型的特點，即實際運行中的權威可能有著多重的合法性基礎，這是因為歷史上的合法性聲稱可能在演變過程中得以保存延續下來，與新的支配方式嫁接交融為一體。例如，法理權威基礎上的制度設施（如最高法院）或領袖（如民選首領）也可能兼有卡理斯瑪權威的色彩。多重合法性聲稱雖然淵源不同，在不同場景、不同時期可能各有側重而相安無事，甚至互為強化。但在另外情形下，這些不同合法性基礎的共生並存則可能有著不兼容的困難，引起國家運行過程的緊張、矛盾和不穩定。而這些張力和不穩定性恰恰折射出國家支配方式的各種要素成分及其關聯與特點。簡言之，支配方式與其特定的權威類型、合法性基礎之間有著緊密關聯，通過一系列穩定的制度設施和持續一貫的實踐來延續。正因為此，我們可以從「權威類型—支配方式—合法性基礎」的關係背後解讀國家治理邏輯的深層密碼。在具體分析中國國家支配方式和官僚體制之前，我們首先在這個大的理論背景下簡要概括一下韋伯意義上的官僚制支配方式。與傳統的組織如家庭、作坊、村落、宗族相比，官僚制組織的突出特點是其等級分明的正式結構，上下級間命令、指示以文件傳遞，官員的行事所為有著正式規章制度約束，官員有著職業生涯，其錄用、晉升都有著正式程序規則（參見Weber，1946：196-239）。韋伯提出，官僚組織是建立在法理權威基礎之上的，即其合法性以其規章制度和程序為依據。這表現在官僚組織的「即事性」和以等級地位而不是以個人稟賦作為行使權力的基礎。正因為此，官僚制度有著高度穩定性、高效率的特點，適應了現代（資本主義）市場經濟的需要，成為現代社會的基本組織形式。韋伯（2004a：20）提出，在宏觀層面，官僚制也可能成為社會中的一種特有支配方式，其合法性基於「一個（經由協定或指令）特意制定的理性規則體系。在這一制度中，當根據規則所『委任』的支配者要求被支配者服從時，這一要求具有通常的約束性規範的力量……只要符合規則運作，那麼支配者的權力即是正當的」。如此，官僚制支配方式與其特有的權威類型及其合法性基礎有著一致的制度邏輯。官僚制的一個突出特點是具有即事化的傾向，即以規章制度為本，按部就班，循規蹈矩。正是在這個意義上，韋伯（2004a：58）認為官僚制可以成為民主憲政的基礎：與小規模同質性組織中的民主自治形式不同，官僚制不可避免地伴隨著近代出現的大眾民主制度。這一情形源於官僚制特有的原則，即基於抽象規則來行使權威。而抽象的規則來自「法律面前人人平等」的要求，對「特權」的憎惡以及反對「因事而異」方式行事的基本原則。此一（遵守抽象規則的）原則同樣也來自官僚制之得以成立的社會前提條件。這段話原文（英文）與翻譯都有些佶屈聱牙，但扼要來說，其意思即民主制度與官僚制在其注重規則、法律面前人人平等的合法性基礎上是一致的。相比之下，傳統權威著意維護傳統使然的等級秩序，卡理斯瑪權威注重領袖魅力和追隨者的服從，均與「基於抽象規則」的合法性基礎難以兼容。但韋伯（2004a：69）同時指出，官僚製作為一個高效率的治理工具，也可能與其他的支配方式相結合，為統治者所用，「因此，官僚制與民主化的攜手並行，儘管這一情形通常存在，但不能太過誇大。在一些情況下，封建支配階層也利用了官僚制為其服務」。也就是說，官僚製作為一個組織形式可能存在於不同的支配方式之中，正如官吏角色在各種社會形態中均可觀見，但其運作和特點不可避免地為這些支配方式所重新塑造。我們不妨將官僚體制放在官僚制與家產制這兩種支配方式中做一對比。如上所述，在官僚制支配方式中，官僚權力來自正當的程序規則；而在家產制支配裡，官吏權力基於的合法性基礎乃是傳統權威，官吏「『可以』任意行事，只要他不違反傳統的力量以及支配者的利益……官僚制行政之具有明確拘束力的規範與規則，在此付之闕如」（韋伯，2004a：131）。因此，「與官僚制中的官僚不同，家產制官吏的地位來自於他對支配者的臣屬關係……家產制官員的職務忠誠並非針對即事化任務的即事化忠誠，而是基於一種婢僕對於主人的忠誠，基於對支配者有著無限義務的人身依附關係之上」（韋伯，2004a：132）。正是在這裡，我們看到了中國歷史上官僚體制的影子。韋伯理論提供了一個特定的理論視角來審視國家治理的制度邏輯，以及官僚體制在國家制度層面的位置角色。可以將韋伯理論視角與王亞南的階級分析加以對比，以明兩者之別。王亞南（1981）的《中國官僚政治研究》初版於1948年，是迄今為止對中國歷史上官僚體制最為深入解剖的中文著作，在今天仍然不失其深刻性和現實性。王亞南運用馬克思主義階級分析的理論視角闡述了中國官僚作為一個階級整體的歷史演變過程，特別是從政治經濟學角度分析了官僚制與中國專制政體的制度淵源。例如，王亞南指出了官僚體制的經濟基礎和階級利益等等，這些都是韋伯所未及關注的。與王亞南的研究相比，韋伯理論思路則提出了一系列不同的研究問題。首先，我們不僅要關心權力本身或其運行的政治制度，而且要關注權力運作的依據，即合法性基礎，為我們認識各種權力，如皇權與官僚權之間關係，以及由此衍生的相應的制度設施提供了一個新的視角。其次，韋伯有關官僚制的討論指出了正式組織本身的一系列特點，有助於我們認識官僚體制的內在機制，以及由此產生的組織行為。最後，韋伯理論蘊含了不同支配方式、合法性基礎之間在一定條件下的融合和轉化，如卡理斯瑪權威經過常規化可以融入法理權威，但這些轉化過程可能因權威類型、支配方式和合法性基礎之間錯位而產生緊張和衝突。韋伯的分析概念和邏輯思路提供了一種洞見，幫助我們透視那些紛繁交錯的權力運作現象背後的穩定製度機制及其內在張力。王亞南的《中國官僚政治研究》是我國第一部用馬克思主義科學方法系統地剖析傳統官僚政治的著作。圖為該書1981年版書影。討論至此，我們需要分析的問題也明晰浮現出來：中國社會長期存在的官僚體制是不是韋伯意義上的官僚制支配方式？如果不是，它與更大的國家支配方式之間是什麼關係？它的合法性基礎是什麼？中國官僚體制與國家支配方式之間的關係如何影響了相應的制度安排和運作特點？以上提及，中國官僚制度的歷史存在之長、成熟程度之高，是中華文明的一個獨特現象。它為中華帝國的數千年延續提供了穩定的組織基礎，這一歷史遺產在當代中國仍然隨處可見。韋伯的比較歷史分析也以中國官僚體製作為一個特有現象，來闡述討論不同的支配方式。欲認識當代中國國家治理的制度邏輯，特別是官僚體制在其中的位置，歷史的視角為我們提供了一個極好的切入點。從韋伯理論角度來看，在長期中國歷史上，國家治理以皇權為中心，表現為家產制支配方式。如韋伯（2004a：103）所說，「當君侯以一種人身的強制，而非領主式的支配，擴展其政治權力於其家產制之外的地域與人民，然而其權力的行使仍依循家權力的行使方式時，我們即稱之為家產制國家」。韋伯（2004a：159-164）針對中國歷史上皇權與官僚權力共存並用的特點，將其支配方式稱為「家產官僚制」並詳加討論。當代學術界認同這一思路，將之具體表述為「君主官僚制」（孔飛力，1999［1990］）。在這一支配方式中，皇權與官僚權力雙重權力並存治國，其中皇權或君權是最高權力；而官僚體制為皇權提供了組織基礎和治理工具。然而，官僚體制並不僅僅是為皇權隨心所欲而用的治理技術，而是有著內在運作機制的有機體。這一點從明朝皇帝幾十年不理朝而國家依舊運轉如常這一令人瞠目的現象可見一斑（錢穆，2001；黃仁宇，2006）。韋伯的理論視角幫助我們透視君主官僚制的內在邏輯：與韋伯式官僚體制不同，中國官僚體制不是建立在法理權威基礎上的，而是依附於君主專斷權力之下，是這一特定國家支配方式的一個組成部分。因此，對中國官僚體制的認識始於對國家支配方式的分析，只有明了這一支配方式和官僚體制在其中的位置，才能解讀由此而來的一系列制度安排和組織特徵。首先，在這一支配方式中，皇權與官僚權力有著各自的合法性基礎。皇權以其專斷權力為特徵，「皇帝權力的範圍，是涉及全領域的，它不容許有跟自己相同權力之存在。即：天下無二君，此乃皇權之特性」（西嵨定生，2004：43）；換言之，「君主專制制度，從一建立起，其基本點便是君主享有至高無上，超越一切制度、法律的權力」（祝總斌，2006：38）。皇權建立在傳統權威與卡理斯瑪權威兼而有之的合法性基礎之上，即一方面來自傳統權威的祖宗之法，另一方面來自君權天授的卡理斯瑪權威，體現在德治天下。在這個基礎上，皇位的繼承，雖然操作細節不同，但皇家子孫傳承脈絡是天經地義的。這些合法性體現在滲透於日常生活中的各種制度設施上：儒學經典、科舉制度、官僚體制、君臣關係、禮儀程序等；對於廣大民眾來說，皇權成為自然秩序（尾形勇，2010［1991］；金觀濤、劉青峰，1992，1993）。與皇權的合法性基礎不同，中國官僚體制的合法性來自於自上而下的「授權」，集中表現在「向上負責制」。這一合法性基礎與韋伯意義上的官僚制支配方式有著本質上的區別。表面上，中國歷史上官僚體制的許多特點如擇優錄取、等級結構、繁文縟節等，都與韋伯式官僚體制甚是相似；但在君主官僚制中，官僚體制不是獨立的，而是依附於皇權統治基礎之上的；皇權與官僚權力兩者有著等次分明的主從關係。而且，如韋伯所描述的家產制官員一樣，中國官僚制中的官僚對於皇權有著人身依附的臣屬關係。我們從一系列的制度安排可以看到這一關係（吳宗國，2004；樓勁、劉光華，2009；瞿同祖，2003）：第一，官員的錄用、拔擢、流動、罷免等生殺予奪大權最終握於君主之手；第二，各級官員在各地、各位置上所作所為來自皇帝的授權，其職能為代皇帝行使權力；第三，官僚體制發展出了一整套的規章制度用以傳遞指令、下達任務、考核評定等等，但皇帝在各個環節都有著最終的決定權和任意幹預的專斷權力。也就是說，皇權是這一支配方式中的最高權力，凌駕於官僚權力之上。其次，在君主官僚制支配方式中，皇權與官僚權力在合法性基礎上既交融又緊張。一方面，如上所述，皇權與官僚權力在等級地位上有著明確的主從關係，但另一方面，如列文森（2000［1958］：156）所言，「從一開始，傳統的中國官僚制度和君主制度就存在著一種既相互依存、又彼此排斥的關係」，「直到傳統時代的結束，代表中央權力的君主，都一直在從事著反對官僚擴張其私人利益的鬥爭；而同時，抵制君主這些壓力的儒家官僚則把這些壓力說成是君主使天下為私產，並因此而喪失了對公共福利事業的道德關心的行為」（列文森，2000［1958］：213）。這一關係淵源於中國儒教的政治文化：儒教試圖以道德治國，將天子作為道德的化身，同時又用道德禮教來約束天子和臣民。在這一政治文化中，一方面，君受天命的卡理斯瑪權威和傳統權威的混合型基礎使得皇位高尊，官僚權力的合法性基礎來自君主授權和相應的制度安排，如錄用的科舉制度、拔擢的考核制度等等；另一方面，君主需要依賴官僚權力實施統治，汲取資源，昭示德政，正是各地流動的官員體現了皇權所在。體現傳統權威的聖人經典成為制約君主行為的束縛；身兼儒教文人的官僚扮演著兩種身份，既在權勢上依附君權，又在道德上約束君權。例如，「言官」或其他官員可以引用「祖宗之法」，借用「天道」顯現的災難來規諫皇帝，從道德規範上約束皇帝的行為，如此事例史上屢見不鮮。可以說充棟汗牛的史書所展示的正是如此精心編撰修訂而成的皇權與官僚權力相輔相成又緊張對峙的歷史。因此，兩者間的交融和緊張滲透於其合法性基礎之中，以或微妙或激烈的形式表現出來。正是在君主與官僚互為依賴又互為鉗制的矛盾中，君主專制體制產生了活力。列文森所著的《儒教中國及其現代命運》（Confucian China and Its Modern Fate）一書是美國中國學研究的代表作。作者從哲學思想、官僚制度、政治文化、社會心理和理想人格等層面，分析了儒家文化的精神特質以及儒家社會與政治的本質特徵，重點論述了儒家文化在中國走向現代化過程中的角色與命運。圖為該書1965年首印版。再次，皇權與官僚權力還存在著組織制度上的緊張。王亞南（1981）從階級分析角度討論了官僚階級的利益集團與皇權的矛盾衝突。這些矛盾也有其組織學淵源。由於國家治理的規模，皇權的統轄權只能以官僚體制代為行使；因此，君主官僚制在實際運行中實行的是官僚制基礎上的「分權制」。從韋伯意義上來考察，一方面，官僚制的合法性基礎來自自上而下的授權，但另一方面，官僚體製作為一個等級有序、穩定運行的組織，發展起其內在機制和規則制度來處理日常事務、應對危機和安身立命。皇帝不理朝，而官僚體制可以自行運轉，維持王朝延續，正說明了這一體制強大的內在運作機制。這些官僚組織機制常常與皇權利益分離，從而激化皇權與官僚權力之間的矛盾（孔飛力，1999［1990］；黃仁宇，2001）。祝總斌的研究指出，歷代官僚制度中發展出各種制度規則對皇權的獨斷專行加以節制，例如，「在明代，表面上廢去宰相，君主獨斷專行更加厲害，實際上發展的結果是，君主行使權力時在制度上受到的限制比過去更大，想要獨斷專行的困難更大了」（祝總斌，2006：36）。在這個意義上，皇權面對著整個官僚體制的束縛與抵制。組織基礎上的緊張還體現在官僚體制中非正式制度對皇權的潛在威脅。非正式制度是指在組織正式權威結構之外產生的人際關係和行為模式，在官僚組織中普遍存在。它們削弱了正式制度，但可能有利於組織內在靈活性，是對剛性正式制度的一種補充和修正（Blau，1963；Crozier，1964）。中國官僚體制的一個鮮明特點是：一方面，在錄用、委派、流動、晉升、考察諸方面有著成熟完整的規章制度（吳宗國，2004；瞿同祖，2003；閻步克，2010）；另一方面，以同門、故裡、同事所構建的人情關係網絡繁衍交織，派別林立，延綿不衰。我們可以從正式制度和官員應對行為這兩個方面來究其淵源。從正式制度上來看，這一矛盾現象是君主官僚制的必然產物。君主的專制權力凌駕於官僚權力之上，不受官僚體制規則的羈絆，這意味著君主的意志可以隨時打斷、叫停官僚體制按部就班的運轉（周雪光，2012）。可見官僚體制斷不可真正制度化，將其行為建立在程序規則即法理權威基礎上，因為如此做法將極大削弱甚至否定君主的專斷權力。這一努力既不會為君主所接受，也無法在這一支配方式下找到合法性基礎。欲確保君主專斷權力的有效行使，各級官員也需要對其下屬擁有類似的權力以執行、實施自上而下的專斷指令。換言之，如果各級官員沒有類似的專斷權力，他們就無法實施君主的意圖，無法打斷官僚體制的運行或改變其軌跡。所以，專斷權力在官僚體制逐級複製是這一支配方式的邏輯結果。一旦權力不能建立在程序規則基礎上，則為非正式制度瀰漫盛行敞開了大門。對於生活其中的官僚來說，向上負責製造成了極大的不確定性。在人事管理上，儘管君主試圖用道德約束輔以嚴刑峻法來一統官員行為，但面對龐大的官僚體制，即使評判標準得當也只能通過各級官員來具體實施，導致了形式上的集權制而實質性的分權制，即官吏生涯掌握在上司的專斷權力手中，結果是「上之於下，愛則援破格之詞，惡之則以成法相詰」（劉師培1999［1907］：203）。面對皇權或代表皇權的權威，官僚組織中的上下級間有著相依為命的關係：上級依靠得力可靠的下屬來完成任務或掩蓋問題；而下級依靠上級的賞識和關照以求進取，或在出現問題時得以庇護。建立在各種關係網絡的庇護關係、山頭、宗派於是滋長叢生，形成所謂的封建土圍子。針對中國歷史上地方胥吏因封閉而獨掌實權的情形，顧炎武（1959：16）曾借言之，「今天下官無封建而吏有封建」。如此，官僚體制的實際運行常常對一統的皇權構成了巨大威脅。以上，我們從韋伯的歷史比較視角及其有關權威類型、支配方式、合法性基礎這三位一體的理論思路討論了中國歷史上的君主官僚制、官僚體制在這一支配方式中的位置角色以及皇權與官僚權力之間的緊張。這一支配方式中的制度性矛盾意味著，皇權與官僚權力之間關係微妙複雜且意義重大，即君權強，則官僚體制為用；君權弱，則官僚體制自行其是。官僚體制的內在機制使其與君權保持著若即若離的關係：庸君臨朝，官僚體制可以自身機制維持之；暴君當道，官僚體制或推波助瀾、助紂為虐，但也可能成為緩衝器來減緩其危害；強君欲振興政綱，則必重新規整與官僚體制的關係，為己所用。兩者在長期歷史演變過程中相互鉗制、相互適應、修訂增補，有著明顯的途徑依賴。當代中國官僚體制正是在這樣一個大的歷史背景下演化發展而來的，與之有著千絲萬縷的傳承關聯。當我們穿越晚清危機、維新變法、辛亥革命、軍閥割據、民國共和，來到1949年以後的人民共和國，隨著帝國形式消失而皇權不再，歷史上的皇權與官僚權力之分似乎不再合乎時宜。但我以為，在理論分析上，仍然有必要將居於最高權力地位的執政黨及其領袖與其下的官僚組織區分開來。為了表述的方便，我將這兩種權力簡稱為國家權力與官僚權力。這一區分不僅有著理論分析上的意義，也體現在人民共和國實際執政過程之中。在各類施政文件中，前者常常以「黨和國家」的形象出現，而後者則以「各級幹部」和「基層幹部」概而言之（參見中共中央文獻研究室，1996）。毛澤東對官僚體制的反覆批評指責、黨內外頻繁的整黨整風運動都表明，體現最高意志的「國家」和具體操作的官僚體制之間的確存在著經常性緊張。欲分析人民共和國時期的中國官僚體制，我們不妨沿著韋伯的視角嘗試回答這樣兩個問題：當代中國的國家支配方式是什麼？官僚體制在這個支配方式中是怎樣的位置？執政時期的中國共產黨與其他權力執掌者一樣，有著為其行使權力的合法性加以辯護的必要，而這一合法性基礎可以折射出其支配方式和相應的制度建設，以及官僚體制在其中的位置。依韋伯的三個權威類型而察之，我以為，當代中國國家的合法性建立在以法理權威為表，但更多地表現出卡理斯瑪權威為實的混合型基礎之上。法理權威與卡理斯瑪權威混合兼容的合法性基礎在當代社會時常可見（Eisenstadt，1968；Shils，1975）。但在當代中國，這一混合型基礎中的兩種權威未及交融熨合，法理權威根基膚淺而卡理斯瑪權威強勢以行，後者的意志幾欲衝破前者的羈絆。這些緊張在人民共和國時期一直存在，暗流湧動，並時常以極端形式爆發而出。下面從「權威類型—支配方式—合法性基礎」這一視角討論人民共和國中支配方式的基本特徵，及其近年來的危機與轉型努力。在中國共產黨執政肇始的20世紀中葉，中國大地經過辛亥革命、新文化運動、五四運動、共產主義革命運動的滌蕩，中華帝國的雙重合法性即傳統權威和卡理斯瑪權威都受到質疑和深刻撼動，特別是皇權繼承的傳統合法性不復存在。雖儒教文化仍浸潤人們日常生活之中，但儒教基礎上的傳統權威已經不能成為國家權力的合法性聲稱。民主憲政的法理權威已經成為20世紀現代國家不爭的合法性基礎。新中國成立伊始，人民共和國的合法性幾無爭議地建立在這一形式之上，體現在人民代表大會和黨內外的選舉任命等一系列制度安排之上。但在一個經歷了數千年君主官僚制、浸濡於儒教文化中的傳統中國社會，法理權威並沒有真正植根，中國共產黨以革命運動、軍事鬥爭奪取政權，與其歷史淵源亦相去甚遠。所以，在國家運行的實際過程中，執政黨並不是將其執政合法性基礎建立在法理權威之上。而中國歷史上皇權的另一個合法性基礎——卡理斯瑪權威——以新的形式成為執政黨的實質性權力依據，執政黨在人民共和國的種種做法的確是在傾注精力來塑造卡理斯瑪權威。這是歷史的選擇。如韋伯所言，卡理斯瑪權威的核心是，領袖以其超凡稟賦而得到追隨者的擁戴和服從；而領袖則通過不斷地創造「奇蹟」來顯示這一超凡稟賦，以延續和強化這一合法性基礎。中國共產黨在早期經歷中命運多舛，領導更替頻繁，後經過長徵後的延安時期，逐步壯大，形成了以毛澤東為中心的穩定領導核心，毛澤東的卡理斯瑪權威已經嶄露頭角（韓金鈴，2007）；隨後經過艱苦卓絕的軍事鬥爭，從小到大，在出乎意料的短時間裡奪取政權，在新中國成立前後以摧枯拉朽的氣勢奪取政權、平定時局。臺灣史學家陳永發（1998：468）注意到，共產黨在新中國成立初期清除各地土匪武裝，僅僅「經過頭一年的清剿，地方『軍事割據』的掃平已在中共掌握之中。專就這一點來說，中共之『平天下』，比傳統朝代順利多了，更比國民政府有效多了」。這一切都為超凡稟賦的卡理斯瑪權威提供了有力的映證。卡理斯瑪權威需要用政績（即韋伯意義上的「奇蹟」）來證明它的超凡稟賦，這也體現在毛澤東在新中國成立後通過「國家運動」在經濟上激進發展的一系列做法（馮仕政，2011）。新中國成立初期的抗美援朝戰爭、國內經濟的迅速恢復和發展、社會主義公有制體制的建立，這些做法的功過是非世人仍爭論不休，但有一點可以肯定，即這一切擺脫了近代史上中國積弱貧困、列強魚肉的經歷，的確是中國共產黨的輝煌成就。在經過了戰爭動蕩、民生凋敝、喪權辱國的民族危機之後，中國大地有著期冀奇蹟、崇尚偉人的卡理斯瑪權威的肥沃土壤。新中國成立前後執政黨的一系列政績都強化了執政黨特別是毛澤東的卡理斯瑪權威。因此，我同意馮仕政（2011）的判斷：「用韋伯的觀點來看，中國1949～1976年間的國家當屬原初意義上的卡理斯瑪權威。」1966年10月1日，幾十萬紅衛兵在天安門廣場上揮舞手中的紅寶書，向他們的偶像致意。[圖源：cri.cn]卡理斯瑪權威的一個重要淵源是「追隨者」的認可和服從，這也是中國共產黨的鮮明特點。中國共產黨在奪取政權的歷史過程中就與民眾發生了密切的關係，新中國成立以後，「群眾路線」成為其執政方針之一。如馮仕政（2011）的研究顯示，新中國成立以來的各類群眾運動可以從毛澤東卡理斯瑪權威的角度加以解讀：一方面，卡理斯瑪權威可以有效地動員民眾來投入政治、經濟和社會諸方面的建設過程中，另一方面，群眾運動又延續、強化了民眾與領袖間的關係。這一卡理斯瑪權威在「文化大革命」中達到了登峰造極的地步。王紹光（2009［2005］：253）的研究特別強調「文革」參與者按照自己的理性判斷和利益捲入「文革」，但他也明確指出毛澤東的卡理斯瑪權威所在：「我們或許應該將文化大革命運動的參加者稱為『理性的真正信徒』，原因是他們確實將毛澤東視為『具有超自然能力的天生奇人，或者至少是天賦稟異的人』，他們願意全身心投入到毛的事業中，而不管這個事業是什麼樣的事業。」韋伯指出，卡理斯瑪權威有著內在的不穩定性和延續的困難，因此可能會經歷一個「常規化」（routinization）的過程，即將超凡稟賦領袖的個人魅力轉而移植到穩定的組織設施上，使得這些組織設施具有卡理斯瑪權威的稟賦，塗上「神聖化」的色彩。新中國成立以來，作為執政黨的中國共產黨正是經歷了這樣一個卡理斯瑪化過程。中國共產黨「偉大光榮正確」的稟賦，先進階級之領導者的稱謂，都放射出這種超凡稟賦的光芒，而其領袖毛澤東則更是體現這一權威的化身。執政黨卡理斯瑪權威的常規化體現在一系列的制度安排上，如黨政的主從關係、紅專的人事制度、常規與運動的雙重過程等等（周雪光，2012）。如韋伯（2004a：280）所言，在經過常規化過程後，「卡裡斯瑪支配事實上已與其他結構原則密不可分地結合在一起，而變成只是經驗的歷史圖像裡的一個成分，這種往往已面貌模糊、難以辨識的變形，也唯有在理論的觀察下才能解析得出來」。如是，實質上的卡理斯瑪權威與形式上的法理權威融為一體，成為人民共和國的國家支配方式。中國官僚體制在這一國家支配方式中扮演什麼樣的角色呢？在這裡，我們看到了中華帝國歷史上「君主官僚制」長長的影子。在人民共和國，作為最高權力中心的執政黨與官僚體制之間仍然是主從依附關係。換言之，在人民共和國時期，雖然國家支配方式更替，但其官僚體制的結構位置如同中國歷史上的官僚體制，其合法性仍然來自於自上而下的授權，仍然體現在「向上負責制」的一系列制度安排之上。但隨著國家支配方式及其合法性基礎在人民共和國時代的更替，國家與官僚體制間的主從關係有了新的意義深遠的演變。首先，國家凌駕官僚體制的權威關係更為強化。如前節所述，在傳統君主官僚制中，文人官員有著行使官僚權力和實踐儒學禮教的雙重角色，因此受到官僚等級制度和道德禮儀準則的雙重約束。而後者同樣也是皇權的約束機制，體現在言官、廷議、「罪己詔」等各種儀式之上（錢穆，2001）。在人民共和國時代，新的國家支配方式擯棄了傳統權威及其與之俱來的政治文化，這些制度性約束也隨著傳統權威合法性一併消失了。在正式制度上，最高領袖借用列寧式政黨的組織形式，行使卡理斯瑪權威和嚴密的組織紀律，於官僚體制有著更多的約束和動員能力，並體現在一系列的制度安排之上。以人事制度為例，與帝國的文人官員進可「學而優則仕」退則「採菊東籬下」不同，在當代中國官僚體制中，官員身處職業生涯階梯之上，陟罰臧否，全面覆蓋，而且只能在政府內部封閉的人事「市場」中流動，幾無「退出」渠道。因此，國家與官僚間的主從依附關係較之歷史上君主與官僚間特為尤甚。其次，隨著執政黨經過卡理斯瑪權威的制度化過程，官僚體制有了歷史上前所未有的擴展，延伸於社會各個領域與角落。卡理斯瑪權威不能是空中樓閣，需要建立在社會中心價值制度之上，得到追隨者的認同和擁戴。如艾森斯塔德（Eisenstadt，1968：26）指出：「人們追求意義、一致性和秩序，並不總是在那些超乎尋常的情形中、那些只存在於極端斷裂的情形中或者病態的人格中尋找，也可能在那些穩定的社會情景中尋找，而這種尋求不得不關注在社會結構中或者生活空間的某些具體方面。」因此，當代社會的新合法性基礎需要不斷通過各種活動來加強國家與民眾的紐帶，以便強化人們認可、服從卡理斯瑪權威的意識。這一點與歷史上的帝國相比有了重要變化。雖然帝國有著成熟的官僚體制，但因其「簡約國家」執政理念有意控制政府規模，其向基層社會的延伸很是有限（Kuhn，2002；Skinner，1977；黃仁宇，2001）。國家與民眾間關係更多是通過傳統權威的「道德治國」維繫，即儒教傳統中強調等級次序，寓教化於日常生活的言傳身教和文化實踐，皇權的卡理斯瑪權威也更多地體現在繁文縟節的禮儀形式之中。而在人民共和國時期的國家支配方式中，國家與民眾的密切關聯是卡理斯瑪權威、執政黨行使權力的合法性訴求基礎。官僚體制對這一合法性訴求，從兩個方面提供了有力的支持。其一是組織上實現意識形態一統化和話語壟斷權。卡理斯瑪權威建立在追隨者對其超凡稟賦的信仰之上；不難理解，任何挑戰卡理斯瑪權威的話語都會弱化甚至瓦解其合法性基礎，因此話語壟斷權是維繫卡理斯瑪權威的關鍵所在。新中國成立以來，國家逐步通過官僚體制介入、控制以至壟斷教育、媒介、宣傳、出版等一系列與意識形態相關的領域，有效地杜絕了質疑或挑戰卡理斯瑪權威的潛在可能性，如此制度安排可以說是這一支配方式的邏輯結果。其二是通過官僚體制將民眾組織起來，以穩定的組織形式來保證民眾與卡理斯瑪領袖的密切關係。在這裡，組織紀律成為卡理斯瑪權威的重要手段，如韋伯（2004a：333）所說，「惟有以其內部非常嚴格的紀律為手段，方能維持其對被支配者確實有效的強勢；同樣地，也只有通過訓練被支配者毫無保留地接受紀律規定，方能確保他們的盲目順從」。在人民共和國，這一組織形式達到了歷史上前所未有的程度，從城市到農村的社會各個領域和角落都被高度組織起來了。革命教化的向下滲透與組織起來的社會相得益彰，成為執政黨的日常工作環節。各級黨務部門和管理機構有著特設的宣傳部門、政治工作部門，其職責即是通過一系列的組織起來的政治活動，如動員、講用、交流、政治教育、整黨整風等等，將一般民眾通過工作單位、居住組織捲入到政治教化的運動過程中。換言之，政治教化不再如帝國時代那樣寓於日常生活中的儀式象徵和道德約束，而是建立在一個嚴密組織的官僚體制基礎之上。此外，卡理斯瑪權威需要不斷創造政績來證實和延續其超凡稟賦。卡理斯瑪權威與民眾的密切關係也反映在一系列提高人民群眾生活水平和社會地位的努力之中（Zhao，2001）。在這裡，通過官僚體制將民眾組織起來，可以更為有力地實現領袖的意圖。我們從新中國成立早期的一系列經濟發展舉措不難看到如此這般的種種實踐。馮仕政（2011）對此有很好的討論，特別強調了卡理斯瑪權威與「國家運動」之間的關係。在這裡，穩定的官僚體制也起到了重要的組織作用。城市中的國有化、資本主義工商改造和經濟建設、農村的農業合作化、人民公社，以及全國範圍的「大躍進」等等，欲實現這些抱負宏大的理想目標，若沒有一個強有力的官僚體制來推動實施則幾無可能，甚至無從想像。可以說，正是列寧式政黨的官僚體制為人民共和國的卡理斯瑪權威提供了一個堅實的組織基礎。以上我討論了中國官僚體制在當代中國支配方式中的位置和意義，特別是它與執政黨及其領袖之間的關係。這並不是說，執政黨及其領袖的所作所為總是在理性地、有意識地構建其卡理斯瑪權威。這只是我們對國家支配方式及其內在機制在理論上的抽象和解讀。在實際運行中，這些做法更可能反映了執政黨及其領袖在推行其政策、實現其抱負時經過嘗試不同策略而後存優去劣的試錯過程。有心種花也罷，無意插柳也罷，隨著國家治理深度和廣度的延伸，中國官僚組織的規模和複雜性在人民共和國時期都有了史無前例的擴展，其特定的內在機制、行為方式以前所未有的程度充斥於社會各個角落。卡理斯瑪權威及其合法性基礎規定了執政黨與官僚體制的主從關係，但是它無力改變官僚體製作為一種特定組織形態的內在機制。官僚體制的等級機構、文牘制度、職業生涯、正式和非正式權威都不可避免地塑造著活動其中的官員的思維方式、行為方式。隨著組織規模擴大和複雜化，其治理方式、激勵設計、權力分布和組織結構的種種特點也隨之放大彰顯了（Crozier，1964；Merton，1952；Wilson，1989）。當代中國官僚體制與歷史上的官僚體制有著諸多類似的特點，而且在新的支配方式下表現出了新的組織方式和行為特點，擇其主要方面歸納討論如下：卡理斯瑪權威需要通過各級官僚組織次第向下實施，其中一個重要後果是，在國家意圖的貫徹實施過程中，專斷權威也不得不隨之授權於各級政府官員。這一取向一如上述君主官僚制中專斷權力逐級複製的邏輯，即非如此則最高專斷權力無法實施之。也就是說，當最高領袖需要行使專斷權力來打斷官僚體制的常規過程時，其下屬各級官員也必須擁有這一打斷常規過程的專斷權力方能有效地實現領袖意圖。高度組織性是通過具體的制度安排實現的，特別體現在各級官僚體制在所轄區域或領域的壟斷權力。因此，在卡理斯瑪權威為實的支配方式下，向上負責制的官僚體制有著強大的組織能力。由此產生的向上負責制的特點是：自上而下的動員能力強且有效，但自下而上的傳達反饋有限。組織的效率即執行指令的動員能力來自其組織結構、資源配置、思維理念、行為方式間的配套相宜。一個「向上負責」的組織結構，其核心任務是高效率地完成自上而下的任務，為此構建的組織形式和過程則有悖於自下而上傳達民意的職能。也就是說，若這一組織同時兼有傳遞自下而上信息的任務，那麼必然在執行過程中網開一面，其任務執行的強度大打折扣。因此，組織運行機制與理想中的「上傳下達」職責之間有著內在悖論。向上負責制為自上而下的權力實施提供了有力工具，但隨之而來的自下而上的信息傳達不暢則難以避免。這一狀況與卡理斯瑪支配方式的邏輯是一致的：卡理斯瑪權威不是來自自下而上的授權；民眾只是追隨者，聽從卡理斯瑪權威。如此，法理權威基礎只能徒為形式。在卡理斯瑪權威支配方式下，自上而下授權是官員對於國家權力負責的制度安排，一如帝國歷史上的官員向上對皇權負責。但由於國家治理規模和廣度，歷史上皇權不得不委託各地官員代理行使，這一制度在當代中國並未真正改變：實際權力的行使只能下放到各級政府及其主事官員。隨著國家治理規模的擴大，這一授權更是不得不廣而為之。執政黨延續了歷史上帝國一統整合的諸多方略，如道德教化、人事流動、權限分割、相互制約等等。近年來，中央政府更是致力於發展各種當代治理技術來約束官員，從整黨整風到激勵設置、考核指標等等，各種嘗試紛紛出臺，欲使之統一步調，聽從指揮。但是，隨著行政鏈條的延伸和組織關係的複雜化，信息不對稱、地方多樣性、指標可靠性等困難都放大加劇，這些軟性或剛性制度約束的可行性實在有限，在實際過程中只能更多地依賴各級政府對其下級部門、屬員的監管評判。對於基層官員的職業生涯來說，直接上級有著至為重要的影響。例如，即使直接上級（如鎮書記之於鎮一般幹部）沒有決定其晉升的權力，日常工作中的職責安排可以對其地位、實際權力有著直接的決定性的影響。因此，官僚體制對卡理斯瑪權威的「向上負責制」在實際運行中只能體現為「向直接上級負責制」。結果是，官員對官僚體制的依附更多地體現在對直接上級的依附，導致了各個部門、區域的高度封閉性。這一情形的歷史淵源由來已久，而在當代社會因官僚壟斷權力逐級複製而愈演愈烈。我們已討論了規章制度在君主官僚制中的困難，這些困難在卡理斯瑪權威中尤為突出。卡理斯瑪權威建築在領袖超凡稟賦和追隨者擁戴信仰之上，因此是超越常規、超越世俗規範的。卡理斯瑪權威有著創造力和革命精神，而官僚體制因其等級結構和文牘形式，恰恰以按部就班、墨守成規為特點，成為卡理斯瑪權威的束縛，而且官僚行為也常常與卡理斯瑪權威的意圖相悖。明文規則可以說是正式組織與之俱來的特徵（March，Schulz，and Zhou，2000），惟此方能按部就班、協調有序，方能成為有紀律、有效率的治理工具。然而，規則又是卡理斯瑪權威的大敵：首先，一個按照規則行事的官僚體制在很大程度上捆縛了卡理斯瑪權威的手腳，將權力從領袖轉到了官僚手中。歷史上的皇權也面臨這一困境，對於需要不斷有所作為的卡理斯瑪權威來說，這一挑戰尤為嚴峻；其次，官吏因規章制度所縛而謹小慎微，惰性日重，「忽大體，謹小法」，以至「法令日繁，治具日密，禁防束縛，至不可動，而人之智慮自不能出於繩約之內。故人材亦以不振」（顧炎武，1990：399）。可以說，上述矛盾與緊張正是官僚權力與昔之皇權、今之國家間關係的核心所在。顧炎武（1613—1682），本名絳，字忠清、寧人。南都敗後，因仰慕文天祥學生王炎午的為人，改名為炎武。因故居旁有亭林湖，學者尊為亭林先生。明末清初的傑出的思想家、經學家、史地學家和音韻學家，與黃宗羲、王夫之並稱為明末清初「三大儒」。[圖源：Wikipedia]因這一支配方式的上述內在矛盾，卡理斯瑪權威不能容忍官僚體制的束縛，需要時常打斷官僚體制內部機制的慣性來實現其意圖。對這一體制中的官僚主義、宗派主義、山頭主義等問題的批評指責反覆見於毛澤東著作中。毛澤東（1977：20）在新中國成立伊始即指示，「進行一次大規模的整風運動，用閱讀若干指定文件，總結工作，分析情況，展開批評與自我批評等項方法，提高幹部和一般黨員的思想水平和政治水平，克服工作中所犯的錯誤，克服以功臣自居的驕傲自滿情緒，克服官僚主義和命令主義，改善黨和人民的關係」；在以後的年月裡更是不時發動各類整黨整風運動以圖糾正。如此，組織規則制度只能被反覆打破、弱化。正式制度不穩定，非正式制度則得以盛行。非正式制度在正式組織中普遍存在，並非固有弊端。但在中國官僚體制中，社會網絡關係等非正式制度因卡理斯瑪支配方式的內在矛盾而尤為盛行凸現。一方面，官員的依附性、環境的不確定性使得他們不得不花大氣力來經營非正式關係，或以圖進取，或以求保護，這一點與歷史上的官僚體制有著類似的淵源。另一方面，這些非正式關係成為落實和應對自上而下的高壓政策的必要手段，因為政策實施和任務落實時常需要通過非正式制度來動員資源、解決問題。這是人民共和國時期官僚組織規模擴大和負荷日益加重所帶來的新特點。於是，政策執行過程中的變通成為常規（王漢生、劉世定、孫立平，1997；田毅、趙旭，2008）；而這些變通與正式制度相悖，需要官員間的共謀而化之（周雪光，2008）。正式組織過程與人際關係、利益派別、政治活動相互作用，使得非正式關係靡迤於官僚體制內外。這些看似與正式制度相悖的行為現象實際上有著穩定的制度化根源。在卡理斯瑪支配方式中，國家權力、官僚權力、民眾之間關係及其摩擦緊張有著特定的制度淵源，可以從韋伯的「權威類型—支配方式—合法性基礎」理論視角進一步探究。傳統文化中的基層社會，是由非官方的宗法組織和民間信仰組織起來，具有地方性、局部性特點（周振鶴，1997；譚其驤，1986）。在卡理斯瑪權威支配方式中，領袖與追隨者之間關係意義重大。如上所述，民眾的擁戴和服從是卡理斯瑪權威的合法性基礎，這一密切關係是通過領袖不斷顯示「奇蹟」的超凡稟賦與民眾認可響應的互動過程實現的。國家直接面對民眾，承擔起直接組織社會、教化社會的重任，並以紀律約束之。官僚體制在領袖與民眾間的組織聯繫成為一把雙刃劍：一方面，它建立了領袖與民眾的穩定的組織聯繫；另一方面，官僚體制的內在機制導致了與國家權力若即若離的關係，有著將追隨者與領袖分離開來、以等級制度替代卡理斯瑪權威與民眾間紐帶的趨勢。在人民共和國的國家建設過程中，執政黨領袖試圖有針對性地消除這些矛盾之間的緊張。其中一個做法是試圖將執政黨與實際運行中的官僚體制加以區分，將執政黨抽象化、卡理斯瑪化，因此與後者出現的諸多問題區別開來。毛澤東在批評官僚體制問題的許多場合，時常首先強調執政黨的偉大光榮正確，然後提出這些官僚體制問題違背了黨的路線方針，需要通過整黨整風乃至各種政治運動來解決（參見毛澤東，1977：36、401）。這些做法雖然可能奏效一時，但無法真正消除這一制度上的緊張。隨著官僚體制在社會各個領域的延伸和在民眾日常生活中幾近無所不在、無時不在，其弊病也為人們切身感受。既然卡理斯瑪權威建立在其追隨者的信念之上，官僚體製作為國家執政工具，其組織失敗不可避免地引起人們對其懸在這一體制之上的最高權威的質疑，動搖了卡理斯瑪支配方式的合法性基礎。毛澤東的另一個嘗試是試圖以官僚體制與群眾運動雙重並用，互為鉗制。一方面，官僚體制的各級組織發展出一整套的治理技術，用以組織群眾、發動群眾捲入黨和政府布置的各項工作和運動中（張靜，2001；賈文娟，2012；魏沂，2001）。另一方面，通過發動群眾來制約和整頓官僚組織。在大多數情形下，群眾運動發生在嚴密組織過程中。以工作單位為組織基礎上的群眾運動，兼有教化群眾與動員群眾參與黨內整風的雙重特點。於是，群眾運動在當代中國進入了國家治理邏輯，如邀請群眾參與黨內整風、「大鳴大放」、以至「文化大革命」的激烈形式，實為中國歷史上前所未有的嘗試。但這一策略有著制度性困難：官僚體制與群眾運動兩個機制難以兼容，無法構建一個穩定相濟的制度基礎。在實際過程中，或運動衝擊常規秩序，或官僚體制窒息群眾聲音，常常失之偏頗而又矯枉過正，導致政治動蕩。官僚常規基礎上的群眾運動難以解決官僚問題；而群眾運動一旦與官僚體制分離，即使毛澤東的卡理斯瑪權威亦難以駕馭（王紹光，2009［2005］），最後以「文化大革命」的形式而走向極端。可以說，人民共和國以延綿不斷的政治運動和「文革」大動蕩的巨大代價驗證了這一嘗試因其內在矛盾而無法避免的失敗結局。我們可以將新中國成立以來特別是毛澤東時期的支配方式簡要總結如下：第一，從歷史上的君主官僚制轉變到人民共和國，其支配方式及其權威類型有了重要變化，但是，官僚體制在支配方式中的從屬地位和合法性基礎沒有根本變化，其基本特徵如向上負責制、授權代理等方面有著明顯的歷史繼承性。因此，歷史上官僚制的許多特點如官員的依附關係、組織內部非正式關係等淵源依舊；第二，隨著官僚體制的擴大、延伸及其壟斷性，其內在機制和弊病加劇放大，官僚體制與領袖、民眾等關係的緊張也隨之積累加深；第三，毛澤東試圖通過政治運動來解決卡理斯瑪權威與官僚權力之間的緊張，但由此產生的政治和經濟領域的動蕩反而加劇了合法性危機。簡言之，卡理斯瑪權威、官僚權力與民眾三者間的緊張在這一支配方式下難以找到一個長期穩定的平衡點。久而久之，卡理斯瑪權威因民眾擁戴熱情的降低而衰落，官僚體制因其常規過程不斷受到衝擊而弱化，民眾熱情在卡理斯瑪權威靈驗不再中逐漸消磨殆盡。三者互為促就，漸行漸遠，合法性危機浮出水面且日益深化。在毛澤東時代的後期，國家治理的支配方式正是處於這樣一個危機狀態中。在後毛澤東時代，卡理斯瑪權威受到多方挑戰，陷入了深刻的困境和危機。在中國融入世界社會的開放時代，執政黨及其領袖的政績也在不同社會比較之下經受著經常性的競爭壓力，卡理斯瑪權威難以維繫。更為重要的是，隨著中國社會本身的多元化發展，卡理斯瑪權威的兩個制度設施即高度一統的觀念制度和嚴密的組織制度在改革開放時代都被極大削弱，卡理斯瑪權威所依賴的領袖與追隨者之間的認同、服從的紐帶已經難以為繼。執政黨也在努力尋找新的合法性基礎，從黨和國家領導人的任期制，到強調法治、建立健全規章制度等一系列舉措來看，這是一個從卡理斯瑪權威轉向法理權威的過程。但是，歷史的途徑依賴力量是強大的。已有的組織的、利益的、觀念的制度力量仍然試圖補苴罅漏，修復舊的框架，因此許多做法表現出重新加強卡理斯瑪權威的努力，例如強化在意識形態領域中的管控、政治教化方面的一系列努力等。改革開放時期執政黨的撥亂反正得到民眾支持，經濟起飛的政績表現、民眾生活水平的極大提高，這一切似乎仍然驗證著執政黨偉大光榮正確的超凡稟賦，也誘惑著執政黨沿著卡理斯瑪權威的軌跡走下去，試圖通過經濟發展的「奇蹟」來重建其合法性基礎。在無法短時期內構建新的合法性基礎的困境中，維繫和強化卡理斯瑪權威的努力似乎成為不得已的抉擇，又是最為得心應手的應對策略。正是在這個大的背景下，官僚體制從規模到權力幾無節制地擴張膨脹起來。新的國家權力囿於卡理斯瑪權威的合法性基礎，面臨著巨大的政績壓力，更多地依賴官僚體制的組織動員能力來推動經濟發展，以此獲得合法性。多年來各地方政府一味追求GDP增長速度的行為表現，實在為最高層自上而下的政績壓力所促就。特別值得指出的是，在後毛澤東時代的經濟發展大潮中，官僚體制扮演了經濟發展實體和壟斷強制權力的雙重角色，較歷史上的官僚體制有了深刻變化。在中國帝國歷史上，官僚體制「代理」皇權汲取資源，治理社會，但除了在極個別領域（如鹽鐵官營）外，其本身沒有直接成為經濟活動的主體。在毛澤東時代，各級政府主持經濟活動，但其主要功能是在中央計劃經濟布局下的執行落實，其發展空間需要通過向上爭取資源而獲取，因此受制於自上而下的資源再分配機制。但是，後毛澤東時代的官僚體制，特別是屬地政府，在經濟活動中扮演了實質上的經濟主體的角色，以強大的官僚壟斷權力來「經營」其一屬地或一領域的經濟發展。這一政府角色演變為中國經濟發展提供了強大動力，是中國近三十年來經濟起飛的主要驅動力（張五常，2008）。與此同時，在政治危機感的壓力下，國家權力不得不更加依賴於官僚體制來強化意識形態和社會群體的管控，權力和資源向官僚體制集中的趨勢不斷強化。在今天的中國，國家卡理斯瑪權威式微與官僚體制權力擴張這兩個過程同時發生，此消彼長。以上的討論指出，中國的官僚體制從未建立在法理權威基礎之上，而是來自自上而下的授權，即官僚體制依附於皇權或最高領袖卡理斯瑪權威，其權力通過君主專斷權力以各種形式加以節制。在當代中國，執政黨最高領袖也是通過類似於君主權力的專斷權威對官僚體制加以約束，因此官僚權力的擴展是有限度的。但近年來，卡理斯瑪權威無可奈何地日漸式微，體現在一次次試圖整治官僚體制的努力與失敗中，以及針對官僚權力的整治約束機制力不從心的無奈境地。如此，近年來的國家建設出現了一個危險傾向，即官僚權力在其約束條件缺失的情況下急劇擴張。但是，中國畢竟進入了21世紀，社會不可抑制地向多元方向發展起來，與力圖統領、規制社會的官僚體制不可避免地發生了磕磕碰碰，甚至激烈衝突。在這個過程中，民眾再次凸現出來。但今天的民眾不再以卡理斯瑪權威的追隨者角色出現，而是在執政黨認可的公民權利、法律面前人人平等的法理權威基礎之上發出聲音，挑戰著卡理斯瑪權威及其官僚體制的合法性基礎，推動著執政黨由表及實走向法理權威。近年來，各種社會矛盾如社會不平等、維穩中民眾與官僚體制衝突隨著經濟發展而凸現出來，以國家政策和官僚體制為主體的資源分配機製成為人們關注的焦點，引發了對國家支配方式和官僚體制權力的種種質疑和抗爭（于建嶸，2010）。可以說，在今天卡理斯瑪權威已經不足以提供穩定的合法性辯護，國家治理的合法性基礎成為亟須回答的問題。本文依韋伯的「權威類型—支配方式—合法性基礎」的理論視角，在中國大歷史的背景下討論了國家支配方式的合法性基礎，特別是官僚體制在這一支配方式中的位置和特徵，嘗試解讀當代社會的國家權力與官僚體制之間的關係。我們看到，國家支配方式從歷史上的君主官僚制轉變為人民共和國的卡理斯瑪權威與法理權威的混合型基礎，但官僚體制在國家支配方式中的主從地位沒有發生質的變化，其合法性基礎來自自上而下的授權。雖然官僚體制從屬於國家專斷權力，但作為一個特有的組織形態有其內在的機制和行為特點，常常與國家權力產生緊張，這一狀況在中國數千年的歷史上延綿至今，未有間斷。正是國家與官僚體制之間互為依賴、互為鉗制的關係塑造了國家治理的軌跡。在這個意義上，歷史上官僚體制的種種特點至今依然存在，即向上負責制、非正式制度靡行、內在組織機制與最高專斷權間的矛盾與衝突，等等。這些矛盾在人民共和國時期因其支配方式與合法性基礎的演變而有了新的形式和表現。黃仁宇（2006）曾以「潛水艇三明治」的比喻形象地描述了傳統中國社會的組織特徵，即上下兩層大而無當，而兩者之間缺乏有力的組織聯繫。在當代中國，中國官僚體制實現了政治、經濟和社會的高度組織化，可以說在很大程度上解決了這一問題。近三十年來，國家支配方式在追求合法性的壓力下，資源向上集中，向官僚權力集中，刺激了官僚體制的急劇擴張，延伸於社會各個領域和角落。這一強大的組織能力在實現國家意志、迅速發展經濟和管制社會、提高人民生活水平等方面發揮了巨大作用。在這個過程中，不斷延長的官僚組織鏈條在日常生活中與民眾產生了無處不在的接觸，其固有的行為方式和詬病也彰顯於眾。社會的多元化發展和日益凸現的利益訴求與官僚體制發生了經常性緊張和衝突。如果說歷史上的「三明治」結構使得皇權對基層社會治理無力，但也因此緩和了國家與社會的直接衝突，那麼今天由於官僚體制強有力的中間連接，國家不得不直接面對充滿緊張的社會，其合法性基礎不斷受到質疑和挑戰。如此，官僚體製成為國家治理的一把雙刃劍。
改革開放時期，中國政府積極推動經濟發展，更多地將其合法性基礎建立在績效之上（趙鼎新，2012）。在這一過程中，各級政府及其官僚體制的角色極為凸現，但其意義遠遠超過了改革開放早期學術界注意到的「政府即廠商」（Walder，1995）的角色作用，在這裡值得重新審視：在很大意義上，今天的政府不再居於各經濟法人之上的統籌、協調和管制位置，也不是僅僅扮演保護、推動本地工商業活動的角色，而是趨於成為自為一體的經濟主體，成為與其他法人組織在資源和機會上的直接競爭者。換言之，其他經濟組織常常成為政府「經營利益最大化」的障礙或競爭對手。如此官僚權力為中心的經營體制，遍覽中國歷史而未見先例，其意義殊為深遠：這一官僚體制駕馭著壟斷、專斷權力，其行為體現了國家制度外的新動力（如官僚資本、新興利益共同體）的驅動，在相當程度上游離於原來國家支配方式中的制度性約束，與國家權力的關係隨之發生了微妙但重大的變化。在這一過程中，官僚體制的權力、意志、績效互為推動，官僚體制的運作機制隨之蔓延和滲入到經濟、社會的各個層面和角落。在這個大背景下，本文以上討論的官僚體制的種種特點和詬病也隨之加劇放大。可以說，官僚體制化是近年來中國社會演變的一個大趨勢。我們從「權威類型—支配方式—合法性基礎」的視角，可以看到官僚體制在當今中國的角色和問題，特別是國家、官僚體制與民眾三者的制度性關聯及其緊張。這三者之間的關係在不同的支配方式下大相逕庭。在傳統權威中，民眾被傳統制度組織起來，在很大程度上游離在官僚體制之外。在法理權威中，民眾是通過穩定程序與官僚體制發生聯繫，有著既授權又受制的關係。在卡理斯瑪權威支配方式中，國家卡理斯瑪權威與民眾的密切關聯以及其對官僚體制的依賴使得這三者間充滿了緊張，猶難穩定平衡，這在人民共和國六十餘年的經歷中充分顯露出來。在改革開放時期，卡理斯瑪權威與法理權威並存，在向後者過渡的過程中，隨著卡理斯瑪權威式微，官僚權力膨脹並大大強化，加劇了官僚體制與民眾的緊張，而基於法理權威的民眾呼聲和抗爭隨之加深了當今國家支配方式及其合法性基礎的危機。當代中國的國家支配方式的一系列的制度安排，如官僚體制的擴張和壟斷，官僚體制內部的向上負責制和非正式關係盛行，以及群眾運動與官僚體制的緊張，使得走向法理權威的過程充滿了不確定性。在這個過程中，我以為以下兩個危險尤為突出：其一，在法理權威基礎缺失的情況下，國家權力官僚化，與歷史淵源深遠的官僚體制上下聯手融為一體，走向官僚專制的支配方式，而不是建立在（韋伯意義上）法理權威之上的官僚制支配方式。如此，官僚機制將窒息中國社會的內在發展動力，封閉停滯之虞難免；其二，國家權力式微與官僚權力膨脹互為促就，導致官僚體制與民眾大面積甚至大規模衝突，進而誘發卡理斯瑪權威重登歷史舞臺，挾民意而蕩滌官僚權勢，重回歷史之舊轍。這兩種趨向在當今中國社會均有著豐富土壤，而且近年來在中國大地上均見端倪，令人擔憂。毫無疑問，人民共和國正處於一個尋求新的支配方式和新的合法性基礎的過程中。逐步穩妥地走向法理權威，建立法治國家，這是執政黨多年來提出的目標，也力圖在這個方向上進行制度建設。這是一個上下求索、艱難漫長又令人憧憬的過程，其中執政黨、官僚體制、民眾三者關係的構建成為關鍵所在。我希望，本文的討論能提供一個視角去思考三者的內在關係，以及如何在法理權威的合法性基礎上尋找和建立中國社會和民眾所接受、認同的支配方式，建立相應的制度設施，在這個基礎上重新構建國家、官僚體制、民眾之間的權威關係。本文的關注點是官僚體制在國家支配方式中的位置角色；在我看來，國家支配方式的演變趨勢正從國家權力與官僚權力之間關係這一主線轉變為國家與民眾之間關係這一主線。官僚體制必須隨著法理權威為基礎的國家支配方式的出現以及國家與民眾之間關係的演變而重新定位。行文至此，不妨進一步指出，即使在法理權威基礎上，本文討論的官僚體制的內在機制也仍舊存在，各種弊病亦無法杜絕。但是，新的支配方式和合法性基礎可以為尋找新的治理機制和制度約束條件提供更大的想像空間。
*本文為周雪光著《國家治理邏輯與中國官僚體制：一個韋伯理論視角》，載《開放時代》2013年第3期。為閱讀及排版便利起見，刪除了注釋，敬請需要的讀者參閱原文。**封面圖為電視劇《大明王朝1566》截圖。[來源：澎湃新聞]