在名作《菲利普二世時代的地中海和地中海世界》中，布羅代爾曾如此論及16世紀西班牙帝國的統治與帝國幅員之間的關係：「與距離作鬥爭，仍然是費神的問題，但也是僥倖和運氣的問題。在海上，如果順水，一連幾天好天氣，人們就可以在一兩個星期內做到別人6個月都做不到的事情。」但是，如果運氣不好，趕上無風或者逆風，則旅行者只能等待。即使在正常的情況下，「從君士坦丁堡渡海到亞歷山大(即埃及亞歷山大裡亞)，包括中途停留，需要15天左右，不算中途停留，要8天時間」。「對於一個國家來說，與空間作鬥爭的確不是一勞永逸的，必須為此作出不懈的努力。」①空間廣大和交通落後造成的一個直接特徵，即政令難以流暢。
布羅代爾所論為16世紀的情形。在公元前6世紀的波斯帝國，公元前後的羅馬和主要依靠陸上交通的秦漢帝國，距離是更大的敵人。這些古代帝國面積廣大，羅馬帝國「從安東尼邊牆和北部邊界達西亞到阿特拉斯山和北回歸線的寬度便超過2000英裡，而從西海洋到幼發拉底河的長度則更超過3000英裡」。②哪怕我們考慮到羅馬相對居中的位置，則從羅馬到帝國周邊地區的距離，絕大多數仍然超過1500千米，個別邊境地區可能是這個距離的一倍。羅馬時代的旅行，較16世紀的歐洲更加緩慢，「從陸路由義大利去西班牙可能要用一個月，去亞歷山大裡亞，很可能需要兩個月」。③
波斯帝國的邊疆不太確定，難以給出準確數據，但希羅多德提到的一個數字具有參考價值。從小亞細亞的以弗所到波斯帝國行政中心蘇撒的御道總長約2600千米。據稱這是波斯境內設施最為完備的道路，每隔一定距離都有帝國政府設置的驛館和旅舍。如果一個人正常走完全程，需要三個月零三天。④如果商人運輸貨物或大規模軍隊調動，則所需時間更長。公元前401年小居魯士出兵爭奪王位，其軍隊大約春天從薩狄斯出發，到達巴比倫附近時，可能已是仲夏時節。⑤居魯士陣亡後，這支軍隊中的希臘僱傭兵又經過4-5個月左右才撤回到黑海南部的希臘人城邦。⑥
秦漢帝國的疆域變化較大。秦朝最初統一時疆域有限，但南平百越、北逐匈奴之後，疆域大有擴張，其邊界大致北起河套到遼河下遊，南至今越南東北部和廣東，西起隴山和川西高原，東到今朝鮮半島北部。⑦西漢初年疆域一度萎縮，但到武帝時代，通過削平諸侯國，平南粵、通西南夷，漢朝中央政府直接統治的疆域較漢初有巨大擴展。據《漢書·地理志》，西漢末年，「地東西九千三百二裡，南北萬三千三百六十八裡」。⑧漢代一裡約當今413米，東西距離3800餘千米，南北距離約5480千米。秦漢定都關中，雖然有地形上的優勢，「帶河山之險，懸隔千裡，持戟百萬」，且「地執便利，其以下兵於諸侯，譬猶居高屋之上建瓴水也」。⑨但弊端在於長安地處偏遠，對遼東、越南北部等邊疆地區而言，尤其如此。
疆域和距離的廣大，在古代那種交通和通訊條件下，非常現實的問題是如何讓政令達到如此遙遠和廣大的地區，維護國家統一和有效實行統治。雖然三大帝國都不約而同地修建了大規模的道路網，建立了比較完善的郵驛系統，但距離造成的通訊和應對措施緩慢，仍然引人注目。居魯士舉兵與阿塔薛西斯爭奪王位，雖然達斯庫利翁總督早已猜到居魯士的目標不僅僅是攻打皮西狄亞人，但直到居魯士接近巴比倫時，才遭遇波斯大王軍隊的阻擊，此時距離居魯士離開小亞細亞或許已近半年。公元前500年小亞細亞希臘人暴動時，直到希臘人攻佔薩狄斯之後，波斯大王的援軍才陸續到達起義區域。⑩希羅多德提到，當馬拉松戰役的消息傳到大流士那裡時，他更加希望報復希臘人，因此大規模徵兵，為此「亞細亞忙亂了整整3年」。(11)可是，他剛剛完成徵兵工作，埃及就爆發了暴動。繼位的薛西斯在平定埃及暴動後才兵指希臘，此時距馬拉松戰役已10年之久。正是在波斯進攻埃及期間，雅典完成了擴建水師的工作，成為擁有200多條三列槳戰船的希臘第一海上強國，並且憑藉它在薩拉米斯打敗了波斯水師，讓波斯水陸並進的計劃破產。時間和空間距離對這場大戰的影響，顯而易見。
因距離造成的政治和軍事上的問題，在羅馬和秦漢帝國也同樣顯著。秦朝雖然徵服了東方六國，實行統一的郡縣制，並把組織深入社會基層的鄉裡，可謂徹底的中央集權，但東方畢竟距離秦都鹹陽甚遠。為了宣揚皇帝的聲威，壓服東方可能的反抗與離心勢力，秦始皇不能不頻繁出巡，且每到一處，必刻石昭示皇帝為天下一統之主的權威。(12)漢初利用宗室分封，皇帝無須經常出巡。武帝在消滅諸侯王勢力的同時，創造出13州刺史巡視的制度，意圖也是強化中央對地方的控制。
羅馬皇帝如秦始皇一般，大部分時間不在羅馬，而在帝國各地巡行，接受不同行省臣民的訴請，裁決他們之間的糾紛；處理總督和城市無法決斷的問題。(13)雖然如此，政令的通達仍然是一個嚴重問題。據普林尼，當時從西班牙的加的斯出發，如果取海路，則7天內能夠到達羅馬的港口城市奧斯提亞；從亞歷山大裡亞出發，9天可到義大利的普提奧利；從墨西拿出發，7天到達亞歷山大裡亞，可以算是奇蹟，(14)換句話說，絕大多數時間裡，達不到這樣的速度。陸地上的旅行更慢。4世紀時，泰奧法奈斯從埃及前往小亞細亞的拉奧狄凱亞，他與自己的隨員用4天時間才穿越了從埃及到巴勒斯坦之間的沙漠，每日所行最多只有41千米，最少一天只有26千米。(15)尼祿死後羅馬爆發的內戰延續一年多，敘利亞統帥韋伯薌取得最後勝利，如果與距離完全沒有關係，倒讓人奇怪了。(16)
距離和疆域廣大造成的另一問題，是這些古代帝國都面臨著如何整合國內不同地區風俗與文化，以使之適應中央王朝統治需要的問題。不管是秦漢帝國，還是波斯和羅馬，境內都存在眾多不同文化的地區。甚至同一行省內部，也存在地位不同的共同體，還有保留著自己部落首領的所謂藩屬國。幾大帝國都曾採取措施加強統一。秦漢帝國在車同軌、書同文、秦始皇焚書坑儒和漢武帝獨尊儒術的同時，還採取了銷毀民間兵器、遷移世家大族入關中以增強中央政府實力的政策。雖然如此，司馬遷和班固有關中國不同地區的敘述，仍清楚地昭示了秦漢帝國內存在的族群、物產、民風和生活習慣的顯著差異。(17)波斯帝國一方面放還曾被強制遷移到巴比倫達半個世紀的猶太人，另一方面則繼承亞述帝國的基本政策：對那些被徵服地區或曾經反叛的臣民實行整體遷移政策。羅馬帝國也實行過類似手段，不過方向相反，將羅馬公民或退役士兵安置在某些戰略要地建立城市，在傳播羅馬人生活方式和文化、力圖同化當地居民的同時，也監督被徵服地區。羅馬人修建的道路，在維護帝國統治中無疑也扮演著重要角色；公民權的相對開放，在爭取地方社會精英認同羅馬統治中也會發揮一定作用。雖然現在討論行省羅馬化不再時髦，但羅馬人通過殖民以輸出自己的制度和文化、自治市制度大多接近羅馬國家制度的事實，(18)以及羅馬帝國經歷數次內戰後，仍能保持帝國政治統一的能力，多少顯示了羅馬人努力的效果。
上述措施對強化中央政府的權威都能發揮一定作用，但無法代替對如此廣大的空間和如此眾多人口的日常管理。在這方面，我們注意到，三大帝國都不約而同地採取了簡政放權，讓地方自主處理自己事務的基本方針。
波斯的基本策略，是把國王的高度集權與地方自治結合起來。無論是希臘人的文獻，還是波斯人自己的銘文，都強調波斯大王的巨大權威和特權地位。從岡比西斯開始，波斯已確立了國王可以做他希望做的任何事情的傳統。(19)理論上，只要願意，國王可以幹預帝國從中央到地方的所有事務。總督加達塔斯因移栽果樹和對阿波羅聖地徵稅，遭到國王大流士警告，只要國王願意，隨時可以撤換臣屬共同體的統治者；普通臣民如皮提歐斯，可以因為國王的一句話而徹底改變命運。這些事實表明，波斯大王對他的臣民享有絕對的權威。(20)
然而另一方面，波斯國王的權威，在行省層面，主要體現為對官職的任命，總督對行省的日常管理，往往以寬容和自治為基本特徵。波斯帝國雖然建立了從中央到地方的官僚體系，但官僚體系大體到行省一級止，遠沒有深入更基層的城市和共同體。行省的首長是總督，他享有行政、軍事和財政等各項權力。只要得到國王許可，總督甚至可以代表國王自主談判並籤訂相關條約。只要按時向中央政府繳納租稅，在需要時提供軍隊，平時行省的內政，總督大體自主。有些如達斯庫利翁總督區，總督職位曾由阿塔巴佐斯家族世襲100多年。小居魯士和提薩弗奈斯兩位總督為爭奪對米利都的統治權，可以相互開戰。只要兩人正常上交稅賦，國王對此不以為意。(21)在總督之下，地方共同體享有更大的自主性。波斯統治時期，小亞細亞的希臘人城邦仍保持著他們內部的自治，米利都尤其顯著。當波斯大王統治時期，其內部因不同利益集團的糾紛爆發多次衝突，直至最終邀請帕羅斯人仲裁，建立溫和寡頭政體。(22)猶太人則在波斯人的許可下，完成了從神權自治到政治自治的歷程，不僅重建了耶路撒冷聖殿和城牆，而且自主確定稅收、債務等重要事務。(23)亞美尼亞村莊面對希臘僱傭軍時，哪怕波斯總督近在咫尺，仍能夠自主與僱傭軍打交道，給後者提供給養和嚮導。正是因為波斯大王牢固掌握著中央政權，同時授予地方總督和共同體相當程度的自治權，數量極其有限的波斯人才能控制東西數千千米的帝國，而且在西亞諸古代帝國中，獲得了被徵服者某種程度的認同。
與波斯帝國比較，奧古斯都以降的羅馬帝國保留了共和國的基本框架，官僚體系更不發達，面對的問題卻更加複雜。共和國時代羅馬的常設官職本就非常少，即使在愷撒增加官員人數後，主要官員也僅包括執政官兩名、副執政官8人、市政官4人、財務官40人，以及26名低級官吏。(24)元老院的元老雖然有600人甚至一度超過千人，也可以臨時擔任各類職務，但原則上他們主要是就國家事務提出各種意見，不能作為常任官員對待。奧古斯都掌握權力後，一面改造共和國的制度，以便把更多的權力集中在自己手中，另一面又小心翼翼地保持著共和國的外表。公元前27年他獲得「奧古斯都」的稱號之後，仍需要小心避免他的集權行為招致羅馬精英階級的反感。所幸奧古斯都足夠謹慎，而且相當長壽，能夠在有生之年為帝國創立一套基本的統治制度，並且讓羅馬人接受了帝制的現實。「屋大維……首先用慷慨的賞賜籠絡軍隊，用廉價的糧食討好民眾，用和平安樂的生活獵取世人對他的好感，然後再逐步地提高自己的地位，把元老院、高級長官乃至立法的職權都集中於一身。」但皇帝的集權很大程度上限於羅馬。在地方上，雖然自奧古斯都以降官僚體系不斷發展，但直到公元2世紀，帝國常設官員人數仍非常有限，中央和行省的高級官員不過150人左右，甚至到3世紀早期，羅馬城、義大利和行省的高級官員也僅350人左右，而當時羅馬帝國的總人口達到5000萬-6000萬。(25)數量如此少的官員，不可能將觸角深入城市和鄉村，對行省和地方的治理，只能仰賴於行省和地方的精英階層。
羅馬帝國統治的基本單位是行省和自治的城市。行省總督最初只有一名財務官協助，帝國時代輔助人員有所增加，但數量仍然不多。相對於中國的郡守和波斯總督，羅馬總督的自主權力似乎更大。他可以獨立發布相關命令，是該省最高的軍事、行政和司法長官，有權決定稅收等相關問題。共和國時代由於缺乏必要的監督，總督中出現了維列斯一類臭名昭著的官員。帝國時代皇帝對總督的控制有所加強，雖然總督們並未因此馬上變得更加守法，但總體情況大有改觀。(26)羅馬帝國的和平以及對總督監督的增強，創造了帝國最初200年的繁榮。
總督之下，是羅馬帝國的基本單位自治市。儘管不同地區的自治市權利大小千差萬別，但仍具有一些基本的共同特徵。每個城市都有自己的官員、議事會和公民大會，決定有關城市的一般事務，授予公民權、財政、稅收、司法、宗教崇拜、建築工程等一系列與城市直接相關的問題。(27)只有在城市覺得自己無力解決時，才會求之於總督。在司法問題上，只有涉及金額超過一定限度，或者事關公民的生命時，才會上訴到總督或者皇帝那裡。(28)有些時候，當總督或城市覺得沒有把握或無法決定時，會請求皇帝給予指示，由此造成了米拉所說的皇帝統治被動應對的特徵。(29)2世紀以後，自治城市中皇帝任命的官員有所增加，對城市內部事務的幹涉，也越來越深入和頻繁，(30)但總體上看，戴克里先之前，城市保持著基本的自治權利。通過把治理責任委託到地方，羅馬人有效地削減了行政成本，在兩百多年的時間裡，僅僅用數百名官員，就維持了龐大帝國的運轉。
與波斯和羅馬帝國大致相同的是，秦漢帝國也是一個以皇帝為中心的專制主義國家。皇帝是國家最高首腦。秦始皇自認為自己一統中國，功蓋三皇，德過五帝，故各取一字，創造「皇帝」的稱號。他可以根據自己的意願決定上至丞相，下到某個升鬥小民的命運，是一個名副其實的專制君主。然而與波斯及羅馬帝國不同的是，秦漢帝國形成了以三公九卿為核心的中央官僚體系，地方有從郡縣到鄉裡的完善地方組織。秦始皇三十六年將天下分為36郡，郡下設縣，縣下為鄉、邑、亭、裡等。漢初為藩屏皇室，曾將函谷關以東的大部分地區分封給諸侯王。當諸侯國勢力膨脹，有威脅中央政府的苗頭時，皇帝啟動了抑制措施。歷經景帝和武帝兩朝，諸侯國基本被剝奪了政治和行政權力，郡縣制再度普遍推廣開來。皇帝和中央政府的政令，可以從中央直達鄉裡。因此，在秦漢帝國，似乎沒有地方自治的空間存在。
但是，相對於中央政府而言，秦漢時代的郡縣尤其是郡守享有相當大的自主權。首先，雖然中央政府任命了丞、尉掌理郡的行政、司法和軍事事務，但郡守是一個郡最高的行政、軍事和司法長官，其在郡內的權力幾乎與皇帝無異，以致漢朝民間出現如此諺語：「州郡記，如霹靂，得詔書，但掛壁。」(31)在任內，他可以如倪寬那樣，「勸農桑，緩刑法，理獄訟，卑體下士，務在於得人心」。也可以如嚴延年那樣，「摧折豪強，扶助貧弱……眾人所謂當死者，一朝出之；所謂當生者，詭殺之」。還可以如文翁任職蜀郡時所為，選郡縣小吏接受儒家教育，在郡內興辦學校，「數年，(蜀人)爭欲為學官弟子，富人致出錢求之。由是大化，蜀地學於京師者比齊、魯焉」。(32)其次，郡守可以自闢部分隨員。除丞、尉等由中央任命外，其餘諸曹官員，基本由郡守自己任命。既然隨員由郡守任命，其升遷和待遇都取決於郡守，某種程度上猶如郡守封建性質的隨從。(33)再次，郡守對下屬縣以及更基層的官員有處置權。某些情況下，郡守可罷免縣令，或派人主理縣務。最後，中央政府對郡守的監督，在漢初一般只有一年一度的上計，內容包括戶口、刑獄、財政等，雖然有時嚴格，但很多時候流於形式。(34)漢初清靜無為，對郡縣具體事務幾乎不插手，「孝惠皇帝、高后之時，黎民得離戰國之苦，君臣俱欲休息乎無為，故惠帝垂拱，高后女主稱制，政不出房戶，天下晏然」。(35)在此情況下，只要郡守沒有因違法被罷免治罪，也沒有升遷，就可以一直任職，所以有些郡守任期達到20年-30年。(36)因此，雖然漢代名義上是中央集權，但在實際的政治運作中，至少在郡一級，地方享有相當大的自主權，在某種意義上執行著地方自治的原則，「以中央集權之形式宏地方自治之實效」。(37)宣帝所謂「庶民所以安其田裡而亡嘆息愁恨之心者，政平訟理也。與我共此者，其唯良二千石乎」，(38)也體現了郡守在漢朝統治體系中的重要地位。
波斯、羅馬和秦漢可謂上古世界最為成功的三大帝國。儘管三國都強調君主作為至高無上權力擁有者的地位，但在治理國家的具體實踐中，都不約而同地選擇了賦予地方一定自主權的基本方針。所謂的中央集權，在行省(郡)一級已經被消弭。比較而言，波斯和羅馬給予地方總督與基層共同體更大的空間，漢朝的政權組織雖深入鄉村，但對於地方的具體事務，皇帝更多地採取了放任政策，郡守很大程度上能夠自主施政，而郡守對於縣令的施政，除定期巡視外，一般也不予幹涉。其中的原因，除各自歷史發展的制約外，還在於面對龐大的疆域，它們為克服距離和不同地區文化差異造成的隔閡，節省行政成本，只能更多地依賴地方自治。所謂的中央集權，就波斯而言，在總督一級基本被消解。就秦漢帝國而言，很大程度上停留在中央政府對地方官員的任命以及必要時進行的幹預上。另外，古代國家任務相對簡單。(39)無論是波斯和羅馬帝國的總督，還是漢代的郡守，主要任務是維持地方秩序，保衛疆土和向中央政府輸送稅收。現代國家要求於地方政府的發展經濟、改善民生等眾多職能，在古代僅表現為勸農桑、興學校等最為基本的經濟和文化活動，即使這些任務，地方政府大多也限於倡導，而非通過政府投資系統開發和興辦。帝國面積的廣大和古代國家任務的相對簡單，造成了三大帝國地方大體自治的景象。誠如彭小瑜所說，真正的中央集權政府，要到現代民主國家中才能充分實現，是政治和國家治理現代化的產物。(40)傳統國家中，所謂的中央集權，很大程度上表現為國王的專制權力，對地方的控制效率相當低下，實際的政治運作中，更多地表現為地方自治。
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注釋：
①費爾南·布羅代爾：《菲利普二世時代的地中海和地中海世界》第一卷，唐家龍、曾培耿譯，商務印書館1996年版，第533-537、552頁。
②吉本：《羅馬帝國衰亡史》(D.M.洛節編本)上冊，黃宜思、黃雨石譯，商務印書館1997年版，第26頁。
③Lionel Casson,Travel in the Ancient World,The Johns Hopkins University Press,1994,p.149.
④希羅多德：《歷史》下冊，王以鑄譯，商務印書館2005年版，第368頁。
⑤色諾芬：《長徵記》，崔金戎譯，商務印書館1985年版，第3-25頁。
⑥伯裡：《希臘史》II，陳思偉譯，吉林出版集團有限責任公司2015年版，第637-645頁。
⑦林劍鳴：《秦漢史》上冊，上海人民出版社1989年版，第61-75頁；葛劍雄：《中國歷代疆域的變遷》，商務印書館1997年版，第37頁。
⑧班固：《漢書》，第6冊，中華書局1962年版，第1640頁。
⑨司馬遷：《史記》，第2冊，中華書局1959年版，第382頁。
⑩希羅多德：《歷史》下冊，第393頁。
(11)希羅多德：《歷史》下冊，第463頁。
(12)林劍鳴指出，秦始皇多次出巡，意在震懾東方新徵服的地區。見林劍鳴：《秦漢史》上冊，第169頁。
(13)Fergus Millar,The Emperor in the Roman World,Cornell University Press,1977,pp.6-7.
(14)Pliny,Natural History,19,1,3-4,The Loeb Classical Library,Harvard University Press,1950.
(15)Lionel Casson,Travel in the Ancient World,pp.190-191.
(16)直到公元69年7月初，即尼祿被殺已一年零一個月後，埃及和猶太駐軍才先後正式宣誓效忠於他；又過了一年，他才到達羅馬。見蘇埃託尼烏斯：《羅馬十二帝王傳》，張竹明、王乃興、蔣平等譯，商務印書館1996年版，第306-309頁。
(17)司馬遷：《史記》，第10冊，第3261-3282頁；班固：《漢書》，第6冊，第1523-1671頁。
(18)祝宏俊：《羅馬帝國初期的城市管理》，《歷史教學》2004年第10期，第60-61頁。
(19)希羅多德：《歷史》，上冊，第207-208頁。
(20)晏紹祥：《波斯帝國的「專制」與「集權」》，《古代文明》2014年第3期，第9-12頁。
(21)晏紹祥：《波斯帝國的「專制」與「集權」》，第16-18頁。
(22)晏紹祥：《米利都與波斯：專制帝國統治下地方共同體的地位》，《世界歷史》2015年第3期，第97-112頁。
(23)馮定雄：《論波斯帝國對猶太民族的統治政策》，《浙江海洋學院學報》2008年第1期，第56-60頁。
(24)林託特：《羅馬共和國政制》，晏紹祥譯，商務印書館2014年版，第119-176頁；徐國棟：《羅馬公法要論》，北京大學出版社2014年版，第133-135頁；陳可風：《羅馬共和憲政研究》，法律出版社2004年版，第63-89頁。
(25)宋立宏：《羅馬帝國的地方政府：以不列顛為例》，《古代文明》2009年第1期，第12頁。
(26)楊共樂：《論共和末葉至帝國初期羅馬對行省的治理》，《北京師範大學學報》2001年第2期，第77-83頁；W.T.Arnold,The Roman System of Provincial Administration to the Accession of Constantine the Great,Third Edition,Ares Publishers Inc.,1974,pp.46-167。
(27)Sviatoslav Demitriev,City Government in Hellenistic and Roman Asia Minor,Oxford University Press,2005,pp.189-245; David Magie,Roman Rule in Asia Minor,Princeton University Press,1950,pp.427 ff.
(28)Frank Frost Abbott and Allan Chester Johnson,Municipal Administration in the Roman Empire,Russell & Russell,1968,pp.56-83.
(29)Fergus Millar,The Emperor in the Roman World,pp.3-11.
(30)Sviatoslav Demetriev,City Government in Hellenistic and Roman Asia Minor,pp.189-230.
(31)嚴耕望：《中國地方行政制度史》甲部，《秦漢地方行政制度》第三版，「中央」研究院歷史語言研究所1989年版，第74-76頁。
(32)班固：《漢書》第9冊，第2630頁；第11冊，第3626、3639、3669、3672頁。
(33)嚴耕望：《中國地方行政制度史》甲部，第76-97頁。
(34)白壽彝總主編：《中國通史》第5卷，上海人民出版社1995年版，第876-878頁。
(35)司馬遷：《史記》第2冊，第412頁。
(36)白壽彝總主編：《中國通史》第5卷，第875-876頁。
(37)嚴耕望：《中國地方行政制度史》甲部，序言，第5頁。
(38)班固：《漢書》第11冊，第3624頁。
(39)宋立宏：《羅馬帝國的地方政府：以不列顛為例》，第3頁。
(40)彭小瑜：《中西歷史比較研究是否可行？——從刑法的寬免說到「專制主義中央集權」的可疑》，《史學月刊》2005年第1期，第104-106頁。
史學理論研究2016年06期
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