對於我國一些經濟發展落後的地區來說，如何打造有市場競爭力的特色產業，是一個值得地方官員和地方企業深思的問題。地方企業發展需要具備必要的基礎設施、人才培訓、產業集聚等一系列外部條件，這需要地方政府發揮「有形之手」，克服「市場失靈」；與此同時，為了讓地方政府發揮積極作用，又需要為地方官員提供合適的激勵，否則又會面臨「政府失靈」的問題，比如政府不作為、亂作為的問題。在這個意義上，決定一個地區經濟興衰的關鍵是如何同時克服「市場失靈」和「政府失靈」。
北京大學光華管理學院應用經濟學系教授周黎安及其合作者運用「官場+市場」理論的分析框架，以陝西洛川蘋果產業作為案例系統地解答了這一問題。洛川案例展示了在政績驅動下的官場競爭環境下，地方政府綜合利用各類優勢快速後發趕超，為我國地方政府科學制定產業政策與有效執行，提供了可資借鑑的成功經驗。
「官場＋市場」理論
「官場＋市場」理論認為，在以GDP和財稅增長為核心的晉升錦標賽下，中國地方競爭體現了「官場競爭」與「市場競爭」的「雙向嵌入」：地方官員政治晉升的願景和機會要嵌入到市場競爭中來實現，而地方企業參與市場競爭的各種條件（如產業政策、基礎設施、營商環境）又受到官場競爭的影響。
洛川案例中的「官場+市場」互動機制，從如下三個層面循環展開並發揮著作用：
第一層面，市場競爭對政府行為產生約束和激勵；
第二層面，地方政府引導各類政府資源為產業的市場競爭力賦能；
第三層面，地區特色產業的市場績效對官場競爭及政企合作的反饋作用。
「官場＋市場」的良性互動
洛川縣位於延安南部，所處的渭北黃土高原是完全符合蘋果生長7項氣象指標的最佳優生區。經過改革開放40年來的發展，洛川已從區域果業大縣躍升為陝西果業強縣。蘋果種植面積53萬畝，是我國人均蘋果種植面積最大的縣，2018年蘋果產業綜合產值72億元，是當地的特色支柱產業。
周黎安教授認為，洛川蘋果產業成功的核心因素是發展過程中「官場＋市場」的良性互動所釋放出的巨大經濟動能。蘋果作為一種同質性較強的農產品，其市場規模大、競爭激烈，地方政府主導下的縣域蘋果產業在全國市場上只能作為價格接受者，產業政策的績效受到整體市場競爭的約束和考驗。當地蘋果產業在面臨外部市場競爭的同時，當地政府的產業政策不斷經受市場檢驗，發展思路不斷試錯矯正，競爭策略不斷迭代升級。在產業發展的每一個階段，如何促使地方政府作為「援助之手」發揮契合市場要求的優勢互補作用，是地方產業政策成功與否的關鍵。
圖1 洛川蘋果產業崛起過程中地方政府與市場的互動機制
蘋果產業政策的確立與組織保障
地方特色產業的崛起要依靠政府、市場和社會主體的有效合作。其中，地方政府發揮著關鍵的引導作用。在地方政府職能邊界內，基於市場研判明確特色產業定位、聚焦市場薄弱環節注入政府資源、圍繞市場發育需求建立管理服務體系以及著眼市場長遠前景維持穩定的政策體系，是推動縣域經濟特色產業崛起中，政府主體發揮決定性作用的關鍵環節。
· 立足市場的產業發展戰略：政府資源向產業的首輪注入
洛川蘋果產業發展戰略獲得成功主要基於兩點：一是當地政府對外部市場信息的分析研判；二是當地政府在官場運行邏輯的框架下，積極爭取到了上級政府對發展規劃的關注、參與以及隨之帶來的資源傾斜。
立足市場的分析研判是保證產業政策可行性的基礎。不同於許多地區產業政策倉促上馬的做法，洛川蘋果產業戰略確定之前經過了較長時間的調查研究。2000年時任主要領導認識到洛川工業基礎薄弱、沒有礦產資源，發展經濟只能從農業抓起，隨即開始了三個月與農民同吃同住的調研，農民一句「蘋果價再低，都比種麥強」促使他下定決心發展蘋果產業。
在把蘋果產業確立為舉全縣之力發展好的工作重點之後，縣領導通過文件上報、會議發言等正式的，或單獨約見、口頭報告等非正式的溝通方式，積極匯報產業發展情況，不斷爭取上級政府對洛川蘋果的關注。2007年春季，陝西省政府召集各相關部門舉行了洛川蘋果產業發展規劃的專題會議並在會上提出了陝西蘋果要打好「洛川牌」的觀點，提出了全省上下要「傾斜洛川、聚焦洛川、膨脹洛川」的口號，洛川蘋果產業發展戰略從縣級上升到了省級規划水平。
在爭取省級政府資源傾斜的同時，洛川也通過各種方式來吸引中央政府的關注與支持。在對中央政府資源爭取的過程中，洛川採用了更加靈活的非正式交流方式，被當地的幹部群眾認為是推動蘋果產業發展規劃升級的精彩一幕。2007年，洛川獲得了一次向在延安幹部學院學習的一批知名農學專家作報告的機會，引起了在場專家們的熱烈討論與關注。在專家的呼籲和領導的順勢推動下，農業部開始由其下屬的規劃設計研究院領銜參與《洛川蘋果產業發展規劃》的制定。自此，洛川蘋果產業發展規劃提升到了國家級水平。
短短幾年時間內，洛川蘋果的發展規劃就由縣級提升到省級、國家級水平。通過對官場競爭中上下級政府主政官員之間政績激勵兼容性和與中央政府部門間非正式溝通機會的有效利用，洛川憑藉上級政府、科研機構和當地政府協同合作的規劃設計方式，既利用了基層政府在當地信息資源上的優勢，也藉助了上級政府在財政資源、知識資源、行政資源與視野廣度上的優勢，使科學的規劃設計成為產業發展紮實有力的戰略支撐。
·高規格的行政推動與協調：產業政策的組織載體
「指揮部－專項辦公室－鄉鎮果站」三級聯動的機構設置，是洛川蘋果產業成功發展重要的體制支撐。用當地幹部的話說，「如此規模的蘋果系統，洛川全國獨一家。這是咱的核心競爭力。」
圖2：洛川蘋果系統組織架構情況
從縣領導層的角度來看，指揮部辦公室直接對鄉鎮果站進行領導，增強了縣領導對一手信息的獲取能力，也促進了縣領導決策的有效實施。
從專項辦公室的角度來看：首先，職能整合實現了責任主體的明確，杜絕了「互相推諉」，消除了行政摩擦；實現了權力邊界的清晰，避免了「令出多門」，節約了行政資源。其次，建制高配使蘋果專項管理部門在與鄉鎮政府的溝通協調中有了更強的話語權。此外，直屬管理使得專項辦公室可以通過指揮部直接向縣委書記和縣長匯報工作，優化了信息傳導路徑，提高了行政運行效率。最後，編制擴充使得洛川吸引了大批專業人才，為蘋果產業的長期發展奠定了堅實的人力資源基礎。
從鄉鎮的角度來看，建制高配為副科級、編制規模達6到10人的蘋果產業管理工作服務站，不僅為鄉鎮蘋果產業發展工作提供了數量可觀的人員支持，更在工作人員的專業化程度、知識水平與技術能力上實現了很大提高。此外，鄉鎮果站行政上歸屬鄉鎮，業務上歸屬指揮部辦公室（蘋果產業管理局）的雙重領導模式，實際上也在一定程度上發揮著「欽差大臣」的指導與監督職能。
對蘋果市場軟環境建設的關注是洛川的又一大亮點。市場建設整治辦公室的主任由副縣長兼任。在訪談中周黎安教授和合作者們了解到，這樣的制度設計既是出於對該工作的前瞻性認識，也是迫於市場環境建設中的固有壓力。20世紀90年代，經常發生有執法權的部門對果商「雁過拔毛」，導致部分生意被分流。
縣領導認識到危害性之後，對市場建設整治辦公室進行高配設置，並且要求公安、法院、工商等部門的負責人在辦公室兼任副主任。一方面，破壞市場軟環境的合法傷害行為往往發生於專項執法活動中，具有較強的隱蔽性與專業性，系統內部人員監管，可以做到準確識別和有力遏制。另一方面，縣級政府的公安、法院等部門人員規模較小，屬於一個熟人圈子，部門負責人承擔市場環境建設的職責，其他同事在一定程度上出於照顧面子，也會更加配合工作的開展。
總的來看，洛川縣的蘋果產業行政推動、管理和服務體系相當於將果業管理局提升擴大為正縣級建制，縣委書記擔任局長，其他縣領導任副局長，各個辦公室也都相應地上提一級，並且在每個鄉鎮都設立了派駐機構。洛川蘋果產業種植規模、生產能力、技術水平和品牌影響力的專業化，是以政府管理專業化為先行條件實現的。
· 蘋果產業專項錦標賽：用「官場競爭」助力市場發展
在提出將全縣蘋果種植面積擴大到50萬畝之後，規劃的落實遇到了重重困難。
在縣委縣政府的主導下，洛川展開了一場圍繞著蘋果產業的專項錦標賽。在專業縣建設階段，蘋果產業開發指揮部每季度至少開展一次「蘋果生產調度會」，每季度至少一次的考評累計形成的年度蘋果專項考核成績排名，在專業縣建設階段的四年中主導了鄉鎮黨政領導班子的年度考核排名。
在最初的「蘋果生產調度會」上，時任縣委書記曾同時將三個工作完成情況最差的鄉鎮的黨委、政府一把手當場免職，這六名幹部的免職在洛川官場中引起了巨大震動，強勢打破了經常致使我國地方政府產業政策失靈的「積極的惰性」。
在專業縣建設階段，洛川縣委提出了「果鄉黨旗紅」的黨建路線，對於鄉鎮幹部來說，轄區內的蘋果產業發展績效體現出自己黨性修養的政治站位、對上級部署的政治覺悟和對轄區事業的政治擔當，最終決定著政治前途。
洛川縣圍繞著蘋果產業，建立起了一套平衡考核的長短時間周期，兼顧暴風驟雨式的高位強勢推動與常態化的制度建設，綜合了行政管理的功能設計與黨建動員的政治引導的蘋果產業專項錦標賽激勵體系。
·蘋果產業政策的連續性：官場晉升的正向反饋
每屆官員都有任期，主政官員的輪換和流動可能會引發政府政策的調整與變動，「現任不理前任事」的問題時有發生。洛川蘋果產業政策能在長達近20年，歷經5任縣委書記、7任縣長的跨度中保持高度聚焦的連續性，是當地每任主要領導都受到前任晉升激勵正反饋的結果。
歷任的4任縣委書記、5任縣長均獲得了提拔，而這種持續的提拔晉升現象說明推動蘋果產業不斷走向更高發展階段的主政官確實得到了上級政府的認可，並賦予了晉升的獎賞，成為官場競爭的「優勝者」。與此同時，對於繼任官員來說，前任的產業政策成為經過實踐證明的成功施政經驗，在前任的基礎上繼續並完善對蘋果產業發展的推動，就成為工作基礎最好、行政成本最低、晉升前景不確定性最小的最優策略選擇。前任官員晉升結果對後任官員的正向激勵，也隨著相同職務任上晉升發生的頻次增加而不斷積累增強。2000年之後的4任洛川縣委書記，均由洛川縣長接任，一把手在任職前均直接參與過蘋果產業的管理與建設，保持了對蘋果產業較深的了解與較高的認同。當地總結的經驗就是：「一任接著一任幹、始終圍著蘋果轉」。
蘋果產業發展過程中「官民合作」的多元機制
在經濟發展落後地區，市場發育不足，如果政府只恪守公共產品提供者的角色，市場本身並不能自動推進地區經濟的趕超式發展。「官場＋市場」理論的一個重要推論就是，同一轄區的地方官員和地方企業在官場競爭與市場競爭的雙重壓力之下會走向密切合作、優勢互補，而且這種政企合作往往超出政府與市場的傳統邊界，形成形式各樣的半官半民的非正式合作機制。
· 市場開拓中的官民融合：政府人才和信用助推特色產業崛起
在洛川蘋果專業縣、產業強縣建設如火如荼地展開的同時，一些制約產業發展的新問題也開始顯現：由於果農文化水平、管理能力與市場意識的局限性，洛川蘋果面臨著「量大質不優」的困境。
時任縣委書記創造性地提出了「帶薪請假、發展果園」的大膽構想。時任縣委書記向省領導直接進行了匯報，省領導的口頭鼓勵與保護承諾促使洛川做出了又一項對蘋果產業發展影響深遠的改革突破，政策得到了積極響應。
這項看似為鄉鎮幹部「曠工」開綠燈的政策在現實中對蘋果產業化發展起到了關鍵性的推動作用。在自家果園經濟效益的激勵下，鄉鎮幹部的文化水平、管理能力和見識視野通過學習和試錯，得到了最大程度的發揮。「帶薪請假、發展果園」的政策，不但沒有成為請假幹部「拿錢跑路」的誘因，反而成為他們在果園經營管理中改革創新、大膽試錯的定心丸。
在陝北這一革命老區，群眾尊重幹部的傳統深厚，雖然請假辦果園並不是執行公務，但幹部身份依然使他們成為農民模仿和追隨的對象。幹部的參與增強了農民種植蘋果的信心，推動了先進生產管理模式的嘗試和普及。在這種氛圍下，請假幹部的責任心也被有效激發，很快成為一個村、幾個村的產業帶頭人，洛川最初的合作社、蘋果企業都是這些幹部帶頭成立的。
在「帶薪請假，發展果園」的政策取得了良好的效果後，洛川進行了更為大膽的政策突破，允許並鼓勵幹部「帶薪請假、外出賣蘋果」。這一政策對洛川蘋果產業的發展起到了更大的影響，現在覆蓋全國28個省市的洛川蘋果專賣店直銷體系就由那一批「外出賣蘋果」的幹部建立起來，至今已形成覆蓋東南亞、歐洲等20多個國家和地區的鮮果銷售網絡。
在鄉鎮幹部群體中，形成了「主要領導和技術幹部抓管理、回鄉幹部抓生產、外出幹部抓銷售」的工作機制，打通了產業政策落地的「最後一公裡」。
在請假幹部發揮突出的產業帶動作用後，當地政府進一步強化並激發這一群體的創業熱情，將發展生產、開拓市場獲得突出業績的請假幹部提拔為鄉鎮領導，但繼續負責發展生產、開拓蘋果市場的工作。這相當於在鄉鎮幹部的官場競爭中設置了新「賽道」，地方政府主導政府資源向特色產業市場競爭力賦能，同時又以市場競爭績效來形塑和引導官場競爭，進一步強化市場競爭力的建設，最終使當地特色產業被外部市場所接納、歡迎，成長為拉動地區經濟發展的重要產業。
· 品牌建設：政府與產業協會的分工協作與優勢互補
洛川蘋果的品牌建設有賴於地方政府和洛川縣蘋果產業協會的密切協作。地方政府主導並推動品牌影響力提升，產業協會實施對品牌日常管理的分工協作方式，既實現了政府資源向品牌價值的轉換，也發揮了社會組織直接參與市場交易活動的靈活性優勢和行業協會內部監管的低成本優勢。
在品牌建設上，洛川採取了通過當地政府與其他政府部門溝通，獲得重大活動專供冠名權的方式，進行品牌宣傳。從 2007年中國女排的特許專供權開始，洛川蘋果陸續獲得了北京奧運會等30餘項重大活動專供冠名權。2018年「洛川蘋果」品牌評估價值達到73億元，位居全國蘋果產業之首。
在不斷利用政府溝通能力與行政資源助力品牌影響力提升的同時，蘋果產業協會作為商標持有人，在政府領導下進行具體的品牌管理工作。在品牌授權環節，蘋果產業協會基於其制定的一系列質量標準對品牌使用者進行「品牌標準、包裝規範、供貨渠道、質量標準四統一」的管理。在銷售環節，在縣政府蘋果營銷流通管理辦公室的領導下，蘋果產業協會對洛川蘋果直銷專賣店進行檢查、公示與宣傳。在信息服務環節，蘋果產業協會創辦了洛川蘋果門戶網站，實時發布蘋果以及相關農資、物流和勞務資源的供求信息、價格走勢和地區比較資料等。
· 議價策略實施：短期議價策略與長效產業升級並舉
在洛川蘋果專業縣建設時期和產業強縣建設早期，每年收購商抵達洛川了解生產情況之後，會採取延期收購的抑價策略。基於對每年交易情況的了解和判斷，縣主要領導認為通過政府引導當地國有企業率先收購，是反擊這種抑價策略的可行途徑。由此，當地政府要求縣屬國有企業在蘋果收穫季節一開始就率先大規模收購，外地收購商擔心龍頭企業佔據優質貨源，紛紛迅速開始收購。由此打破了外地收購商們墨守了多年的抑價策略，使果農利益得以保證、生產積極性進一步提高。而在與收購商博弈中承擔著提升當地市場議價能力職能的國有龍頭企業，經營績效難免受到影響，由縣財政補貼扶持來維持運營，並完成每年維護蘋果收購價格的任務。
通過扶持國有龍頭企業與收購商進行博弈，是洛川維護當地議價能力的短期有效舉措。從長期看，收購商延期收購的抑價抄底策略能夠成功最核心的原因是洛川當地倉儲能力落後、加工方式單一，果農在收穫之後無法儲存被迫快速出售。圍繞著對倉儲、加工以及運輸等上下遊產業的拓展升級，當地政府通過招商引資、爭取上級政策傾斜、財政補貼等途徑，逐步建成了智能選果線、冷氣庫以及蘋果深加工廠等。當地蘋果產業對收購商的議價能力不斷增強，政府還與大型收購企業籤訂了最低收購價格協議來保證果農的收益。
分析洛川蘋果產業崛起背後地方政府行為的成功之處，可以發現政府職能邊界內的直接參與以及政府在職能邊界外通過社會組織、國有企業、外出請假幹部群體等官民合作的「第三領域」對市場活動的間接參與都扮演了重要角色。對於地方政府而言，引導一個地區的主導產業從無到有、從小到大，需要克服的困難是複雜多元的，需要調動的資源是方方面面的。不論是直接參與中的精準聚焦、資源整合與前瞻規劃，還是間接參與中應對具體情況的靈活配置、大膽改革，都離不開政府治理邏輯與市場價值規律的碰撞、對接與協調。
表1：洛川當地政府在參與蘋果產業發展中的有效舉措
結語
因地制宜地發揮地區優勢產業的帶動作用，是縣域經濟體實現高質量發展、助推鄉村振興的重要舉措。本文基於對洛川蘋果產業20年崛起故事的案例研究發現，同時順應市場經濟的競爭原則併兼容官場競爭的晉升激勵和政治慣例，是產業政策成功的必要條件。對於經濟欠發達地區來說，將地方政府所掌握的人力資源、聲譽資本和政策資源等稀缺要素注入特色產業發展中，通過立足市場的產業政策定位、專業化的組織推動、市場環境的優化建設、持續的政策執行與完善、以及地方政府與多元市場、社會主體的協調合作、有效賦能當地特色產業的市場競爭力，是實現經濟彎道趕超的一條可行路徑。
政府與經濟、官場與市場之間的互動邏輯是一個理論建構性問題，更是一個實踐導向性問題。洛川案例展示了在政績驅動下的官場競爭環境下，地方政府綜合利用行政推動能力、資源整合能力、信息獲取能力和溝通談判能力等優勢實現後發趕超的實施路徑，為我國地方政府如何實現科學制定產業政策及有效執行提供了可資借鑑的成功經驗。
周黎安，北京大學光華管理學院副院長，應用經濟學系主任、教授、博士生導師，本科/研究生項目主任，北京大學工商管理研究所所長，北京大學「十佳教師」，教育部「長江學者」特聘教授。他於北京大學獲得經濟學學士、碩士學位，於史丹福大學獲得經濟學博士學位。研究領域主要涉及政治經濟學、產業組織、經濟轉型與發展。在國內外一流經濟學和管理學期刊發表論文60餘篇，2017年出版專著《轉型中的地方政府：官員激勵與治理（第二版）》。在官員晉升激勵與行為、政府治理等方面進行了開創性研究，在國內外學術界產生了廣泛影響。