本報記者 郭婧婷 北京報導
工程結束後，政府向民企出具的「確認函」，究竟算不算數？近日，山東金鄉縣政府拖欠民企工程投資款一案，在最高人民法院（以下簡稱「最高院」）二審，雙方庭上焦點，即政府在6年前出具的一份確認函。
國務院「清欠行動」一年以來，成績斐然，但這起媒體報導的典型案例，仍處於訴訟程序中。國務院要求就國企、政府限時、定額清理對民企的工程等拖欠款項，但涉訴金額是否納入「清欠」考核尚無明確規定。
曾要求江蘇「跨省」審理
上海東沃景觀集團股份有限公司（以下簡稱「東沃公司」）系知名城市景觀規劃、項目投資管理企業，總部位於上海，其曾為2010上海世博會贊助商。
2014年初，東沃公司與山東省濟寧市金鄉縣政府籤訂投資合作協議，為其設計、建設太康湖、萊河、萬福河景觀工程投資項目，合同額為2.63億元。當年7月交付濱河二環路等相關專項工程後，10月，金鄉縣政府出具《工程項目投資服務費用確認函》，函中寫明應支付濱河二環路工程項目投資服務費8502萬元。
改造中的太康湖一景。 受訪者供圖
但此後卻一直未能清償投資款。據此前報導，至2014年底，金鄉縣政府共欠付東沃公司2億多元的市政項目投資款。
期間，金鄉縣政府財政因無法兌付，經與東沃公司協商，擬以土地置換的形式抵債。經雙方協議，金鄉縣政府收到掛拍土地款項後，及時全額兌現承諾東沃公司款項。
2017年，金鄉縣政府再次向東沃公司借款2000萬元，用於雙方約定「金鄉縣老供電局家屬院片區棚戶區改造項目」置換地塊的動拆遷補償款。2018年1月8日，該土地如期掛拍完成，金鄉縣政府收取兩2個多億元的土地款。
但東沃公司隨後發現，金鄉縣政府並未遵守承諾，在未作任何說明的情況下，擅自挪用了該筆土地出讓資金，致使東沃公司在金鄉投資4年的市政項目投資款，無法收回。
拖欠4年後，2018年11月，東沃公司在山東省高級人民法院（以下簡稱「山東高院」）發起訴訟，記者採訪了解到，一審審理中，金鄉縣政府曾提起管轄權異議，要求該案在江蘇高級人民法院審理。在被山東高院依法駁回後，其繼續在2019年2月向最高院遞交管轄權異議上訴狀。
2019年5月20日，最高院出具裁定書，裁定書顯示，金鄉縣政府主動撤回了管轄權異議上訴申請。東沃公司雖於2018年11月起訴，但直到2019年7月份，案件才在山東高院正式開庭審理。
「上述行為造成程序空轉近8個月，金鄉縣政府惡意利用管轄權異議的行為不僅損害了公司合法權利，更造成了程序空轉、司法資源的浪費，山東高院、最高人民法院的司法權威也受到損害。」早前有相關專家接受媒體採訪稱。
2019年12月底，山東高院一審宣判金鄉縣政府償還企業4692萬元（包含金鄉縣已支付2821萬元）。其後，東沃公司上訴請求撤銷山東高院判決，改判金鄉縣政府支付其工程投資欠款8502萬元，並支付利息。
投資確認函成二審焦點
2020年7月，本案二審在最高人民法院開庭。《中國經營報(博客,微博)》記者在該案庭審網絡直播中了解到，雙方主要圍繞雙方合作性質、利息計算的12%證據和《工程項目投資服務費用確認函》法律效力等方面展開質證辯論。
東沃公司認為，其公司和金鄉縣政府作為共同發包方，受政府委託，組織建設單位的招標，選取規劃設計和建設施工單位，東沃公司配合金鄉縣政府招標之後，作為共同的發包人與選定的建設工程設計單位以及施工單位，以共同的發包方的身份，於施工單位籤訂了建設工程施工協議，東沃公司和金鄉縣政府共同作為工程的發包方， 合同為投資合作性質，而非工程建設性質。
而金鄉縣方面認為，雙方之間的合作協議的性質是工程總承包合同。 因東沃公司沒有相應的資質以及沒有經過招投標程序，「雙方合同是無效的」。
在東沃公司代理律師黃開國看來，一審法院沒有考慮金鄉縣政府和上訴人東沃公司之間是基於投資利益共同合作關係，而是簡單地把東沃公司應當支付給建築企業的工程款，作為東沃公司的結算依據。「雙方作為共同甲方共同的投資開發，兩個甲方之間的投資、成本收益做出的確認，與建設工程施工結算有明顯的區別。」
此次案件的焦點之爭落在《工程項目投資服務費用確認函》是否有法律效力，是否可以作為工程投資服務項目的結算依據。2014年10月，金鄉縣政府向東沃公司出具了《工程項目投資服務費用確認函》，函中寫明應支付投資服務款項8502萬元。
金鄉縣政府方面認為，工程應在提交驗收報告、結算報告、結算書以及最後的審計等一系列的過程後方可結算，《工程項目投資服務費用確認函》（以下簡稱「《確認函》」）不能作為結算依據，該確認函是為了配合東沃公司向銀行貸款融資所出具，並沒有經過結算程序，不能作為雙方結算依據。同時，金鄉縣政府認為，上述確認函籤署時，工程並沒有最終竣工驗收，不具備結算條件。
對此，東沃公司代理律師黃開國認為，8502萬元投資和服務費用確認函，是雙方協商確認的結果，是按照合同約定的結算方式對工程投資服務款項進行的結算，符合所有的結算特徵，真實合法有效。並且，2014年7月8日，金鄉縣舉辦濱河二環路公交專線開通儀式，實際通車使用，是竣工驗收交付的重要標誌。
金鄉縣舉辦濱河二環路公交專線開通儀式。 圖片來自金鄉縣政府官網
東沃公司相關負責人向記者進一步講述《確認函》協商過程：從2014年9月10日，至2014年12月11日，工程投資費用從最初的11137.7萬元到8280.77萬元，最終確認8502萬元，這個結果是建立在項目第三方預算、政府跟蹤審計、政府業務主管部門的確認等多次溝通結果之上的一致性意見，是驗收結算的結論性意見。8502萬元包含了建安費用、建設工程的綜合管理費用、工程投資組織資金的利息、還包括管理企業應當得到的投資回報及稅收等項目。
2015年至2019年間，東沃公司分五次，共計收到金鄉縣政府支付的2938萬工程款，在上述負責人看來，《確認函》確定的8502萬款項是有法律效力的，並且得以實際履行。
東沃公司方面告訴記者，雙方通過《確認函》形式進行結算並非個案，是政府「確認習慣」的慣例。比如，雙方對於案涉工程項目的《建設項目前期土地平整與投資管理等服務費用確認函》費用2882萬元，這個也是同樣以確認函的形式來確認，並且予以部分履行。
金鄉縣政府代理律師認為，《確認函》是為了配合東沃公司融資出具的，並且證明東沃公司用此函成功獲取貸款。
東沃方面則認為，對已經完工的二環路單項工程進行結算之後，東沃用應收帳款進行融資，「不能證明結算的確認函用於融資，就不代表真實的結算」。政府與企業結算確認，同企業經營所需與銀行之間的融資，是完全兩件事情。目前的法律和司法解釋以及最高院的判例，「審計意見」不能作為裁判依據，「金鄉縣審計局是金鄉縣政府的下設機關，與金鄉縣政府具有利害關係。因此，一審法院不應將金鄉縣審計局單方面出具的「審計意見」作為裁判依據。
金鄉縣政府的代理律師認為，2014年東沃公司單方面向金鄉縣政府擬定的監管協議中這樣表述，「甲乙雙方約定：乙方以甲方確認應付公園項目中濱河二環道路及景觀工程建設項目的投資建設款向銀行進行融資。款項到位後，超出甲方需向乙方支付的工程建安費用測算額度5340萬元及勘察設計等其他費的部分，由雙方進行監管」。在金鄉縣政府看來，項目工程建安費用不足8502萬元。
在法庭調查環節，最高院詢問金鄉政府：「8502萬元確認函僅作為融資材料，雙方有沒有明確約定用完作廢或廢除證據」，金鄉縣政府回覆：「直接證據沒有」； 「8502萬元投資確認函上的金鄉政府公章如何形成的？」，金鄉政府一方稱，庭後遞交書面答辯意見。
此次開庭，最高院並未當庭宣判。
訴訟成「清欠」擋箭牌？
該案曾一波三折，早前，金鄉縣政府就管轄權上訴至最高院時，曾宣稱「東沃公司騙取金鄉縣政府為其出具《工程項目投資服務費用確認函》和《建設項目前期土地平整與投資管理等服務費用確認函》……兩份合計為1.1億元的非法巨額虛假債權」。
東沃公司旋即回應稱，上訴狀中稱其「騙取」政府，已經嚴重損害該公司名譽，他們保留追訴政府侵犯名譽權的權利，並表示，訴訟中所提及的文件、事項，均有據可查， 「每一項都經得起司法的調查」。
據了解，2018年末時，國務院啟動清理政府部門和國有大企業拖欠民營企業帳款的專項清欠行動，並要求「限時清零」，否則將懲戒問責。
2019年兩會政府工作報告中，李克強總理再次強調，政府要帶頭講誠信守契約，決不能「新官不理舊帳」，對拖欠企業的款項年底前要清償一半以上，決不允許增加新的拖欠。
山東省則在此後也召開會議，決定對長期拖欠民企不還的政府、國企進行問責。記者注意到，一些地方則出臺更具體政策，並成立督導組，要求在指定時間點前，能夠對債務做出明確確認，並爭取對無爭議債務進行大額償還。
2019年12月底，在山東高院對該案一審判決政府敗訴後，東沃公司原以為會讓金鄉政府重啟與其協調解決債務問題的通道。「沒想到金鄉政府連山東高院明確支持的未支付工程款都未與我司清償，反而，所有金鄉與東沃的債務，無論有沒有進入法律程序，金鄉政府均不予清欠」。東沃公司表示。
「這種情況下，政府可能會通過訴訟的程序性延期，來讓債務問題延後，希望能夠避免被上級追責，但上級部門是否會認同這種做法，現在並不確定。」某地方政府官員早前接受本採訪時稱，金鄉縣政府此舉，不排除招致上級以「躲債典型」懲處的可能。
記者查詢多地相關信息發現，進入司法程序的拖欠款項，是否納入「清欠」相關考核，並無明確規定。有東部某地市政府人員透露，在2019年相關報送文件中，涉訴金額部分，是單獨列出的，並不計入「清欠」考核。
（編輯：郝成 校對：顏京寧）
（責任編輯：王治強 HF013）