導語：村民自治經過三十多年的發展已取得相當程度的成就，但由於在實踐中面臨著諸多難以化解的問題與矛盾而逐步陷入困境中，其主要體現為民主與治理未能有效連接。為克服民主與治理關係被割裂的難題，學界相繼提出了優化民主選舉、制度化參與、縮小民主規模等路徑，但在實踐上它們都存在一定的不足，有必要另闢蹊徑。曾經深陷派系紛爭的下圍村實施村民代表議事制度後，從「問題村」走向「良治村」的故事是個具有典型性意義的案例，其對如何在基層自治中搭建民主與治理的橋梁具有重要的啟示意義。通過村民代表議事制度實現民主的擴充，將共享、公議、公平、公開、監督與問責六個元素進行有機整合，形成了一個邏輯結構完整、權力運行有序的流程圖，從而將民主與治理有效連接起來，使鄉村治理逐漸走向了「善治」。
作者簡介：
肖濱，哲學博士，中山大學政治與公共事務管理學院院長，教授、博士生導師。主要研究領域為當代政治理論、中國政治與政府、地方政治發展與地方治理。教育部政治學類專業教學指導委員會委員。《公共行政評論》雜誌社社長。2009年獲得寶鋼優秀教師獎，2010年被評為中山大學教學名師，2014年國務院政府特殊津貼獲得者。2000至2001年在美國哈佛大學燕京學社作高級訪問學者。主要著作有《傳統中國與自由理念—徐復觀思想研究》、《現代政治與傳統資源》、《為中國政治轉型探路——廣東政治發展30年》（合作）、《現代政治中的公民身份》（合作）等。主編的《政治學導論》（中山大學出版社）於 2012年獲中國大學出版社圖書獎第二屆優秀教材一等獎。與景躍進、陳明明教授共同主編《當代中國政府與政治》（中國人民大學出版社，2016）。
肖濱教授近年來學術研究的核心主題是中國現代國家治理與公民權利發展，其主要著力點集中體現在三個層面的研究。一是中國崛起與大國治理。代表性的論文為《革命、改革與中國崛起——兼對安德森與吳玉山之爭的回應》（《開放時代》2014 年第5期）、《中國國家治理現代化戰略定位的四個維度》（《中國人民大學學報》2015年第2期）。二是地方政治與地方治理。代表性論文為《演變中的廣東模式：一個分析框架》（《公共行政評論》, 2011 年第6期）、《網絡問政如何建構問責——基於對廣東河源市網絡問政的分析》（《學術研究》2012 年第12期）、《以「治權改革」創新地方治理模式——2009年以來順德綜合改革的理論分析》（《公共行政評論》 2013 年第4期）、《尋求村民自治中的「三元統一」——基於廣東省探索村民自治新形式的分析》（《政治學研究》2016年第3期）。三是公民理論與公民政治。代表性論文為《兩種公民身份與國家認同的雙元結構》（《武漢大學學報》（哲學社會科學版） 2010年第1期）、《公民認同國家的邏輯進路與現實圖景——兼答對「匹配論」的若干質疑》（《中山大學學報》 2011 年第4期）、《改革開放以來中國公民權利成長的歷史軌跡與結構形態》(《廣東社會科學》2014 年第1期)、《發展中國家反腐敗制度建設的政治動力機制——基於印度制定「官員腐敗調查法」的分析》（合作，《中國社會科學》,2015年第5期）。
方木歡，中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生，主要研究方向為政治學理論、當代中國政府與政治。
一、文獻評論與問題的提出
在我國，村民自治經過三十多年的發展已取得了長足的進步。但是，由於中國農村社會正處於急劇的變革之中，農村地區的發展顯現或潛伏著諸多不確定性，在村民自治發展過程中不斷顯現新的問題和矛盾，致使村民自治陷入困境之中，其現象主要表現為村民選舉過程中的黑金化和宗族化使選舉處於低層次高烈度的常態；利益糾紛引起的派系鬥爭使村民自治常常舉步維艱；村黨支部與村委會因權力的矛盾和衝突而各自為政、各行其是；小村官大腐敗引起村民普遍的憤懣和反感；越級上訪和群體性事件造成農村社會治理失衡和秩序混亂，等等。通過大量研究，學界認為這一困境的實質是民主與治理未能有效連接：村民自治本來一開始就承載了民主與治理的雙重使命，但在實踐中由於過度偏重於以選舉為中心的民主目標追求，反而降低了治理績效，造成民主與治理兩者的有機聯繫被割裂，由此村民自治逐步陷入困境。
（一）文獻回顧
學界有不少學者對民主與治理的關係展開了研究。賀雪峰總結了對村民自治的關注有兩種分野，一種從外部來關注村民自治即集中於村民自治的民主方面，另一種從農村內部來關注村民自治即集中於村民自治的治理方面。現實中對村民自治民主方面的關注遠遠超過對治理方面的關注。[1]王金紅認為，我國農村實行村民自治制度以來，國內研究村民自治制度問題的學者大多集中於民主問題方面，從而忽略村民自治長遠的發展目標以及農村的整體發展需要。村民自治制度要發揮出它應有的社會績效，其所蘊涵的民主力量必須同專業化組織和科學化手段緊密結合起來。[2]隨後，王金紅等繼續深化這方面的研究，其利用「反向民主」的理論框架來反思我國的村民自治和基層民主的發展，指出從中國基層民主的發展歷程來看，中國農村的村民自治一開始就承載了強烈的治理期待和民主構想這雙重使命，既要彌補人民公社解體後農村治理機制的缺失，也要肩負讓農民當家作主的重任。但在村民自治實踐中我們把重心放在民主選舉上，與治理相配套的經濟、社會和文化等基礎性制度卻沒有構建起來，結果造成民主的鞏固提升同治理的實際績效相互脫節、互不支持。[3]
為達到科學認識農村民主治理對村民自治的影響，有些學者對農村民主治理的因素及其制度評估體系進行了量化研究。郭正林提出，要全面、系統、客觀地認識和評估村民自治制度建設所推動的鄉村治理績效。鄉村治理的制度績效，不僅需要衡量民主制度的進步，也要衡量和評估這種民主進步所推動的鄉村社會全面發展的程度。不僅需要在理論上明確界定「治理」的含義，還要制定一套可操作的評估指標。由於治理目前的多重取向和治理行為的綜合性，這一制度績效評估的內容體系也必然是一個複雜的、綜合的指標體系。這個指標體系主要包括經濟增長、社會分配、公共參與及社會秩序四個基本方面。[4]肖唐鏢等利用2002-2011年三波全國農村調查數據資料進行分析，發現民主決策、民主管理、民主監督等取得較大的發展，但也存在諸多問題，如村莊「一事一議」的開展力度不大，民主自治仍受到上級政府的幹預，日常治理過程中鄉村關係日益鬆散，村級基本公共品供給績效面臨較大壓力。他認為，影響基層民主治理及其績效的因素是多元的，經濟發展程度、社會結構、政治基礎和區域地理是四類重要的影響因素。[5]
因此，處理好民主與治理的關係是基層自治有序運轉的關鍵所在，而如何尋找合適的路徑在民主與治理之間搭建橋梁，並以此實現農村「善治」的目標就顯得尤為緊迫和重要。從目前已有的研究文獻來看，發現大致有以下三種路徑：
一是優化選舉。自20世紀90年代開始，國內外關於民主選舉問題的研究有不少。在國內，主要有研究選舉經驗模式、[6]選舉的法律程序安排、[7]宗族勢力對選舉的影響、[8]選舉的非法競爭行為如賄選和暗箱操作等等。[9]從這些研究的主題來看，都是試圖提出以改善和優化選舉為出發點來推動村民自治發展的。特別是在國外，這個時期海外學者也更為著重以改善民主選舉來推動鄉村治理。柯丹青認為，選舉能產生更好的幹部，它賦予村民選擇幹部的權利，依賴這種權利，幹部能更合理地運用手中的權力。民主的選舉能提升政治過程的透明度，增強幹部的責任意識，賦權普通村民掌握幹部的政治命運，給普通村民提供機會，通過選票決定幹部的去留。[10]譚青山認為，中國在村級開展民主是正確的，村民能夠了解候選人，並知道公共決策對他們的生活具有最直接的影響，每輪選舉在正確的自由選舉技術中為教育村民提供了機會。[11]同時他也認為，農村選舉制度的改革仍然是農村政治發展的重中之重，由村民行使選舉權只是基層漫長民主轉型的開端。[12]甚至有的學者在討論村民自治的未來時，認為應當繼續以選舉為核心的制度創新，並使其成為中國政治改革的重要突破口——儘管將此類基層民主實踐提升到更高層面可能會遇到難以克服的障礙。[13]一些研究者則著重發現和認識民主選舉對基層民主政治建設與發展的意義與作用。李連江認為，民主選舉的方式有利於提升村民對村幹部的信任，並吸納更多村民參與村莊治理，更可以抑制村幹部和地方政府掠奪性腐敗行為。[14]可以說，他們都對推動民主選舉以實現鄉村的民主治理目標寄予了重託與厚望。
然而，有些學者也開始對民主選舉驅動鄉村治理的的作用進行了反思。胡宗澤認為，以往對村民自治績效的研究都是失敗的，甚至是錯誤的。因為在所有關於村民自治績效的研究中，很少有研究去關注村民是如何看待和評價村民自治的，而判斷村民自治績效的真正主體村民在這過程中是缺位的。他發現，除那些受過教育或能夠影響選舉結果的村民認為民主有用外，大多數村民將民主選舉視為即使是無害的但卻是無用的、無意義的。[15]歐博文和韓榮斌認為，村民自治在權力的獲取和運用方面存在缺陷，就是注重了權力的獲取，忽略了權力的運用，只將民主選舉的評價作為主要內容。村民自治僅僅在選舉質量上有一定進步，但在民主素質上，絕大多數鄉村和農民依然處於較低水平，民主選舉並不能確保鄉村的民主治理。中國農村的選舉程序在過去20 年間已經有了顯著的改進，此間舉行了大量自由和公平的選舉，但「權力行使」的變化沒有跟上「權力獲取」的變化。把農村民主約化為民主選舉，會過度簡化地方權力結構的複雜性和窄化村莊治理的範圍。[16]甚至在後來，譚青山也認為村民自治並未提升鄉村的治理水平，選舉質量的提升也並未帶來鄉村治理績效的提升。在「村債鄉管」的原則下，村委會的帳目並不完全獨立，而兩委之間的鬥爭更導致了村民自治的癱瘓。[17]總得來講，對於民主選舉暴露出來的這些缺陷與不足，這些學者予以了深刻的反思和總結。
二是制度化參與。2000年以後，有些研究者由於認識到單純優化民主選舉並不足以有效地推進村民自治，開始深入進行農民參與制度化的探索研究，大多數集中於研究農民制度化參與的現狀、特徵、原因、路徑等。例如，董江愛提出，村莊的民主治理要從制度化的參與來提高治理績效，以促進村莊發展。因為由於多種原因，農民在村民自治實踐中主要參與村委會選舉，而對民主決策、民主管理和民主監督的參與明顯不足，致使村落公共權力在實際的政治運作過程中扭曲變形。[18]季麗新等調查了20個省區的68個村莊發現，中國農村民主治理狀況有所改善，但中國農村正處於從傳統政治走向現代政治的起點，農村民主治理總體水平較低，表現為部分農民政治參與意識淡薄、政治參與理性欠缺，農民政治參與處於動員型參與為主的狀態。因此，中國農村發展要更關注公平，培養農民政治參與意識，提高農民政治判斷能力和政治理性，完善民主決策、管理和監督機制等。[19]
三是縮小民主規模。以縮小民主規模來推動村民自治的發展，是從2012年以後開始興起的研究熱點，其主要體現在「自治重心下移」、「微自治」等研究上。例如，胡平江對清遠市佛岡縣的村民自治實踐進行了研究，其將原有的「鄉鎮—村（行政村）—村民小組」調整為「鄉鎮—片區—村（村民小組）」模式，自治重心就下移到自然村，核心就是協調行政與自治的矛盾，重塑村民自治的自治體系，以此重達農村社會的有效自治。[20]趙秀玲認為，在中國基層社會快速轉型中，一些與基層社會和民主自治不相適應的問題開始凸顯出來。最典型的是村居民自治的治理理念、模式和方法往往很難將具體問題落到實處，也難以將村居民自治繼續推向深入。為了彌補村居委自治的不足，中國基層民主治理實踐開始「微自治」的探索。「微自治」的範式主要有「村民小組」自治、「院落一門棟」自治、「小事物」自治等。[21]
從村民自治的實踐來看，無論是優化民主選舉，還是制度化參與或是縮小民主規模，在一定程度上都為走出村民自治所面臨的困境貢獻了思路，並為進一步推動鄉村民主治理提供了有益的經驗支持和理論啟示。但是，這三個方面的路徑選擇也有其內在固有的缺陷與不足：優化民主選舉可能易導致一味以推進民主選舉為重點，而忽略了民主決策、民主管理與民主監督的後續發展，造成「四個民主」相互脫節和斷層，從而引發諸多的選舉亂象；制度化參與則著重強調為村民的民主參與提供制度化支持，以調動村民參與的積極性和熱情，但是這種做法較為理想化、空泛化，它沒有考慮到鄉村治理的複雜性，也沒有意識到在實踐層面上具體操作所存在的難度與阻力；縮小民主規模以推進村民自治，雖然已見成效，但還是面對著基層工作人員超載、治理成本過高、行政幹預與壓縮民主空間等局限性，並不利於民主自治的深入推進。
總之，上述三種路徑對於實現鄉村民主治理的目標並不是最佳選擇，它們還不能有效地將民主與治理連接起來。因此，如何尋找更好的路徑在民主與治理之間搭建橋梁，是我們在探索村民自治的有效實現形式時必須要面對和解決的問題。
（二）問題的提出
基於以上分析，本文的研究問題是：如何尋找除優化選舉、制度化參與或縮小民主規模之外的其它有效路徑，在民主與治理之間搭建橋梁以更好地實現鄉村的「善治」？
在實踐中，我們發現廣東省增城區石灘鎮下圍村村民自治所推行的村民代表議事制度的探索創新，有助於為我們解決上述問題提供有益的思路和啟示。於是，我們選取下圍村發生的故事為案例，嘗試對其如何解決民主與治理的關係問題進行深度的理論分析。從村莊的權力結構來看，下圍村是一個派系分立的村莊，在改革開放初期它就一直深陷派系紛爭之困擾，本來較強的發展勢頭漸趨落沒。即使推行民主選舉也未能化解村民之間的派系衝突，結果反而愈演愈烈，村莊發展為此付出了慘重的代價。然而，近年因實行村民代表議事制度使下圍村成功「突圍」，它有效地解決了困擾村莊多年的治理難題，結束了派系之間爭權奪利所引起的混亂局面，實現了由「問題村」向「良治村」的轉型。下圍村的故事由此成為一個具有典型性意義的案例，其成功的治理經驗已在增城全區及廣州市其他地區得到推廣與普及，也已吸引了學界不少學者的關注和研究。從下圍村村民代表議事制度的實踐成效來看，其作為一個經驗樣本的示範意義就在於它啟示我們，村民自治不能只簡單地理解並推行為單純的選舉民主，還必須進一步擴充民主，在民主與治理之間搭建橋梁，將民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督有機整合起來，以實現農村社會的「善治」。
二、下圍村村民自治的「困境」與出路
下圍村在上世紀90年代以來，它一直遭受派系紛爭的纏擾，致使經濟發展停頓滯後，村民生活不得安寧，村中秩序令人堪憂。在2014年實施的村民代表議事制度化解了村中派系紛爭後，村莊面貌隨之煥然一新。因此，在這裡需要對下圍村所發生的故事進行講述，交代它是如何從困境中找到出路，讓下圍村村民走出派系紛爭的「陰影」。
（一）下圍村的「困境」
下圍村是廣東省增城區石灘鎮東南部的一個村落，與富裕的東莞市隔江相望。村裡大多數村民都姓郭，為同一祖上的後代。改革開放初期因其區位商業條件優越，下圍村在1993年就成為縣政府成立縣經濟技術開發區管委會的選擇地，村裡因此興起了大開發、大建設的熱潮，一時呈現欣欣向榮之象。但是由於缺乏科學管理和規範引導，以徵地拆遷、物業出租及工程建設為核心的村務財務管理混亂不堪，村幹部以權謀私、貪汙腐敗，村民怨聲載道，積下很大的怨氣。隨後因宅基地分配的不均最終爆發了村民之間的矛盾，導致該村上演了一場持續20多年各派系恩怨情仇的「大戲」，村莊治理出現了不是「對事不對人」而是「對人不對事」的「人鬥人」的混亂局面，本來有強勁發展勢頭的經濟嚴重滯後。
村中派系主要分為兩大派別，一派是以親老支書為首的「既得利益派」，另一派是以郭某深為帶頭大哥的「利益受損派」，也稱「反清復明派」。這是屬於宗族派系的內部矛盾，利益分配不均是形成派系紛爭的最終禍根。下圍村由此跌入派系紛爭之深淵，即使在1999年實施村委直選非但沒能把派系紛爭問題解決好，反而變本加厲，一發不可收拾。村民手中的選票成為了派系紛爭的工具，兩派輪流坐莊，形成「你方唱罷我登臺」的場面。正是由於兩派積怨深久，不論哪一派系的人當選，另一派都群起攻之，千方百計地阻撓和妨礙對方的改革行動；不論決策正確與否，敵對的一方一概搗蛋、抵制，純粹是為反對而反對，村裡什麼事情都辦不成、辦不好。
因此，下圍村村民自治變成了一個難以收拾的「爛攤子」，其困境主要表現為這幾個方面：一是村內形成持久的派系紛爭，雙方相互反對、相互拆臺，缺乏平等對話的空間。村民之間的人際關係出現斷裂，人心渙散。無論大小事，都易引發謾罵詆毀、打架鬥毆，敵對雙方難以坐在一起共商村是；二是「村官自治」代替了「村民自治」，村中權力掌握在少數人手中，大小事由村幹部說了算，權力腐敗難以受到有效監督和懲治。因為這樣，村幹部無法取得村民信任，村委會成為派系私鬥的場所，致使村級組織難以有效運行；三是由於村民不懂民主操作流程，以致「有會難開、有事難議、議而難缺」，使下圍村的民主決策、民主管理和民主監督長期以來難以實施；四是村莊穩定有序的局面難以維持。由於利益分配不均，群眾利益訴求無法得到及時解決，發生了一系列如圍攻村委會、示威遊行的群體性事件，上訪更是成為村民的家常便飯。下圍村這些困境所帶來的惡果就是村莊事務管理亂象叢生，無人負責打理。例如，2萬多平方米的集體經濟項目，包括酒店和商貿城的建設用地閒置達20年。同時，村裡違章建築、小五金、小化工遍地開花。另外，散亂的養豬場幾百家，生豬圍城、豬場圍村、水塘變臭水溝。由此，下圍村成了遠近聞名的「矛盾多發村」、「維穩重點村」、「上訪村」、「問題村」，成為基層治理者頭痛的死結。
（二）下圍村的出路
但在2014年，下圍村發生了驚人的變化，僅用了半年多的時間它從一個有名的上訪村、問題村一躍而成為廣州市的「文明示範村」，成為媒體輿論關注的焦點。下圍村這一轉變源於2014年新一屆村「兩委」建立了村民代表議事機制和議事平臺，實行「民主商議、一事一議」的村民代表議事制度，健全了基層民主制度，從細節和程序上完善了村民的民主決策制度，為落實村民行使民主權利創造了良好的環境和條件，增強村治中村民的參與性與民主性，將村民從選舉派系衝突的旁觀者轉變為村莊治理的參與者，困擾村莊發展多年的派系紛爭迎刃而解，從而帶來村莊治理的轉變與發展，因此大受村民擁護與支持。由此，村民代表議事制度成為下圍村村民自治走出困境的出路。
下圍村有9個合作社，約600戶。按小片區劃分，每5至15戶選出一名村民代表，一共選出69名代表，由這些村民代表組成議事會，代表村民參與村裡大小事務的決策。在這裡，議事廳是村民議事的重要載體，它是一間300多平方米的大階梯會議室，分為主持席、代表席、列席席、旁聽席、監督席及發言席六大功能區，前方擺著兩臺用來演示幻燈片的大屏幕電視，正對面的後方牆上張貼著《石灘鎮下圍村村民代表議事制度》。該制度列出了具體的議事清單，包括村經濟和社會發展規劃及年度計劃、村莊建設規劃；村民自治章程和村規民約的修訂；村集體經濟項目的立項、承包方案，集體經濟大額資金的使用，集體舉債，集體資產處置等；村集體土地、房屋等集體資產的承包和租賃，宅基地的安排和使用，徵收土地各項補償費的分配和使用；涉及村集體和村民利益的其他重大事項等等。按照議事制度，凡是實施這些事項之前都必須經過議事會通過表決，所以「民主商議、一事一議」成為下圍村村民自治新形式的探索，它做到了事事商量、件件表決，盡最大的可能滿足村民的意願和利益訴求。
下圍村議事會作為村裡公務的決策平臺，村民代表都能在此發表自己的意見建議，表達自己的心聲，解決分歧，尋找共識，曾經激烈的派系紛爭蹤影業已消失殆盡。從2014年實施村民代表議事制度至今，下圍村共召開村民代表會議18次，商議議題38個，表決通過事項37項，否決事項1項。37項表決通過的議題，目前已有32項得到落實辦理，其餘事項也在落實中，無一受到村民惡意阻撓。同時，下圍村還聘請了3名法律顧問，確保每個議題都符合黨的路線、方針、政策和國家的法律法規。不到1年，下圍村的歷史遺留問題得以一一清理。下圍村的所有重大項目決策如東江酒店、天豐酒店、沙莊商貿城、沙莊休閒公園等，都是村民代表一票票投出來的。閒置20年的村集體經濟項目重新盤活，每年為村集體經濟增收50多萬元。2014年，村集體經濟收入從此前的390萬元提升到720萬元，村民人均收入增加了800元。村裡的收入增加，用於年金發放、老人福利金、環衛綠化和治安設施的投入也隨之增加。這是村民代表議事制度成功化解下圍村村民自治所處困境之後所帶來的效益。
三、村民代表議事制度：六個要素的有機整合
村民自治的理想版是要完成民主與治理的兩大使命,但是下圍村村民自治在推行村民代表議事制度之前，它的現實版是在實踐過程中民主與治理兩者不得兼顧，也就是民主的目標非但沒有實現，而且治理績效也完全沒有得到提升和改善。這主要是因為單純以選舉為中心,使民主決策、民主管理與民主監督往往流於形式，「四個民主」並不能協調發展並發揮作用。同時，由於存在難以消解的派系紛爭,導致本來就失去治理的村民自治逐漸背離了民主，割斷了民主與治理的有機聯繫。因此,村民自治並未能如願地實現民主與治理兩大目標,結局是陷入困境之中。但下圍村在實施村民代表議事制度後，不但派系紛爭得到順利化解，而且村莊穩定有序的局面也得到重建。【能否從一個村得出如此普遍的結論，需要進行論證或者驗證】
綜合下圍村的實踐經驗來看，它的成功「突圍」主要源於在民主決策的創新改革中對民主予以進一步擴充，改變了以往單純依靠優化選舉的路徑選擇。這裡「民主的擴充」主要體現為把共享、公議、公平、公開、監督和問責六個要素整合為一體：這六個要素構成了一個有機的整體，環環相扣、依序連接，缺乏其中任何一環都可能會影響到村民代表議事制度正常功效的發揮。六個要素的功能定位和位置序列主要體現在：「共享」為第一環，首先解決權力的歸屬問題，即村的公共治理權究竟屬於誰；「公議」為第二環，解決的是村的公共治理權在決策中如何運行的問題，亦即民主商議還是個人獨斷的問題；「公平」為第三環，解決的是決策過程中依據什麼規則、按照什麼程序來對村的公共資源或利益進行權威性的分配問題，體現的是程序的公平正義；「公開」為第四環，其功能在於確保村的公共治理權在公開透明中運行；「監督」為第五環，是在公開透明的基礎上解決如何監督村的公共治理權行使的問題；「問責」則為第六環，也是最後一環，核心解決的是如何確保村幹部有權之後如何有責即承擔責任以及失責如何受到懲罰的問題。由此可見，村民代表議事制度所擴充的六個民主要素形成了一個結構完整、運行有序的流程圖。而從這個圖中，我們發現正是通過村民代表議事制度實現了對民主的擴充，民主選舉與民主決策、民主管理、民主監督才得以結合在這六個環節中並相互協調地發揮作用，從而將村民自治有效地運轉起來，使村民自治回歸到民主的軌道上，由此也大大改善並提高了治理績效。在這裡我們將對上述六大要素如何在民主治理過程中發揮作用予以進一步具體的分析。
（一）共享：權力歸還全體村民
「共享」要素主要是解決由誰來掌握鄉村治理的公共權力問題。下圍村將鄉村治理的公共權力收歸於全體村民所有，並委託由村民選出的村民代表組成的村民議事會代理行使，打破了村「兩委」長期壟斷公共權力的治理格局。
下圍村在新的議事規則下，從600戶家庭選出的69名代表組成的村民議事會成為了決策機構，村「兩委」成員變成了決策的執行機構，村幹部的權力角色發生了轉變，「村幹部由老闆變成了村務、財務的組織者和保管員」，村民代表與村「兩委」幹部的關係與權力界限得到明確界定，有效地解決了村民自治中村委會「替民作主」而不是「讓民作主」的「老大難」問題。這也意味著對村莊權力中心的重構，鄉村資源的控制權從村幹部轉移到了議事會，議事會成為了村莊的權力中心和決策中樞，村民代表成為村莊決策中樞的一員，村莊無論大小事都要經過他們商議通過才算數。因此，下圍村新的選人用人機制有效地改變了村幹部壟斷村莊一切公共權力的格局，做到了還權於民和由村民作主，讓村民真正成為村莊的「當家人」，體現了民主的「共享」要素。曾經連續20多年以各派係為後臺的村幹部「對臺唱」大戲也由此落下帷幕，村民自治不再是村主任自治、村委會自治或是村「兩委」自治。民主的「共享」要素無疑有助於提升並強化議事會的決策地位，從而克服了村級決策組織「形式上有權，實際上無權」的通病，有效突破了村「兩委」控制村莊的格局，也有效切割了村委會兼於一身的決策權與執行權，使議事會掌握了決策權，村委會專門負責行使執行權，兩者在規定的權力範圍內活動，決策權力和執行權力獲得應有的空間和位置。
（二）公議：民主商議一事一議
「公議」要素主要是解決如何行使公共權力的問題，其主要體現在村民議事會的民主議事過程之中。民主議事是對協商民主的踐行，而協商民主簡而言之，就是自由而平等的公民通過對話、討論、聽證、商議、辯論等協商形式進行民主決策。下圍村村民代表會議的議事內容涵蓋村年度計劃、建設規劃、村集體經濟項目的立項、大額資金的使用、興建村公益設施經費籌集方案等七個方面的事項，並明確規定了如何明確議題、公示議題、議事環節、違規警告、投票表決等規則和程序。
這是村莊以「立憲」的方式為下圍村民主決策確立了民主商議的新遊戲規則，替代並改變了原來的遊戲規則，村民代表而不只是村幹部成為了「玩家」。在此其中，「公議」的要素得到淋漓盡致地運用。通過民主商議，實行「一事一議」，參會人員能充分表達意見、建議和訴求，確保了村民代表自由發言的權利，各方的利益分歧得到磨合。村民代表嚴格按照新的議事規則自主地作出決定，克服了「有事議不成」、「有事不可議」的困難，有效「防止村書記或村主任的個人意志代替村『兩委』的集體意志，防止村『兩委』的簡單少數意志代替村民代表的大多數意志，防止村民形式上有權實際上無權」，使村民最廣泛最根本的利益得到「村憲」的保護，有利於實現村民當家作主的願望，有利於調動村民政治參與的積極性和主動性，也有利於恢復村民對村莊建設和發展的信心和希望。
（三）公平：保障利益分配正義
「公平」要素主要是解決依據什麼規則、程序來確保利益分配的公平公正問題。農村發生的派系紛爭往往是因為利益分配不均引起的，因此缺乏一種公平公正的利益分配機制才是派系紛爭產生的根源。為維護農村基層的穩定發展，必須建立一套公平公正的利益分配規則和程序，為村民民主管理村莊公共事務和公益事業提供機制保障，從而保障村民利益分配的正義。
過去下圍村會發生派系紛爭，就是因為沒有一套令人信服的、行之有效的利益分配規則或程序。例如，在分配徵地補償款時既不透明也不公正，徵地款發到村民手裡的只是其中一小部分，大部分卻不知去向；在分配宅基地時，村「兩委」班子及其親友大多挑到佔著十字路口、幹道邊的好地塊。利益分配不公的結果自然是富的很富，窮的還是很窮，自然引起普通村民的不滿，最終難免會爆發派系之間的矛盾和衝突。下圍村實施議事制度後，建立了一套行之有效的利益分配機制，上述利益分配不均的情況大為改觀。它要求凡是涉及集體資產處置、村民重大關切等事項都必須按議事會的議事規則公平公正公開地辦理，這樣自然民心所向並贏得村民的支持和服從。與此同時，它規定每個議題不但需要村民代表總數的2/3贊成才能通過，而且通過的決議上必須每個村民代表籤字畫押確認才算數。這表明議事會通過的決議是具有權威性和法律效力的，體現了大多數村民的意願，不僅作為執行機構的村委會必須無條件地服從和執行，村民代表也必須要帶頭遵守和擁護，並對產生的決議擔負相關責任。另外，議事的精細化與參與的儀式化更有助於決策決議的落實和執行。下圍村議事平臺主要是議事廳，設置了不同效用的功能區分類，更顯議事的精細化，為村民民主議事提供了空間和場所。同時，村民代表會議講究會場布置、著裝禮儀、發言秩序等，其儀式的帶入感更強化了村民代表的神聖感和莊嚴感，使民主商議得以有組織、有紀律、有計劃地穩妥推進，在議事會產生的利益分配方案也必然從心理和行動上獲得大多數村民的認同和支持。村民不再因利益衝突各不相讓，而是選擇在議事會上民主商議並理性地達成共識，議事會由此成為村中公平公正的權威性組織。在新的制度規則下，村民利益互惠受到保護，彼此之間就會有更多的信任。曾經是一盤散沙的下圍村變得團結和諧，重現了生機與活力。
（四）公開：促使權力運行透明
「公開」要素主要解決的是權力運行過程問題，它要求權力的運行過程必須公開透明。因此，它必須建立一種行之有效的公開機制。公開機制是村民自治民主監督環節的重要組成部分，主要表現在決議前要公開、決議過程要公開、決議結果要公開，做到事事公開化，事事透明化，使權力在陽光下運行，從而保障村民的知情權、表達權和監督權。
下圍村的公開機制主要從從這幾個方面進行：一是決議前，議題一般由村「兩委」提出，經由村「兩委」聯席會議充分討論，並形成初步方案後提交村民代表會議審議。村民代表會議審議的議題要提前公示3天，村務不僅要在村務公開欄、村廣播公布，還要在微信二維碼平臺公布，村民可以通過手機一掃即可參與微信群的討論，就可以把自己的意見轉達給村委會。村民群眾如果不會使用微信二維碼平臺，他們還可以直接找村「兩委」幹部或是村民代表反映意見。同時，還要求村民代表利用三天的時間深入到群眾與黨員中去聽取意見。公示三天後，代表們方可帶著群眾的呼聲到議事大廳議事決策；二是議事過程中，村民可以在旁觀席觀看，也可以通過微信平臺圍觀；三是決議後，每一次村民代表會議審議通過的議題要形成會議紀要，馬上放上微信平臺向全體村民公示，或者是通過廣播站等媒介向村民進行公開。
（五）監督：防止權力異化扭曲
「監督」要素主要解決的是由誰來監督權力的問題。如果要使公共權力行之有效，也必須根據實際情況形成一套健全完善的監督機制。監督機制是民主監督的核心組成部分。正所謂「權力導致腐敗，絕對權力導致絕對的腐敗」。權力行使需要監督和制約，不受制約的權力容易發生扭曲變異。村內派系紛爭的出現往往是因村幹部行使權力得不到有效監督和約束，導致權力濫用和權力尋租，損害了群眾合法的權益，引起村民的普遍不滿。因此，對權力的監督必須全方位、全覆蓋，下圍村村民代表議事制度主要從以下這幾方面著手：
一是村民代表對村「兩委」幹部的監督。這主要表現在村民代表的常設及其「代表」作用。以往村民代表在村裡並無發言權，在村委選舉過後就被棄之不用，三年說不上一句話，村民自治最後變成「村官自治」，村民的利益因得不到有效代表而被置之不理。但在村民議事制度確立和運行以來，村民代表就是村民的發言人，享有充分的表達權和集體決策權。按照村民委員會組織法，一般是三個月召開一次村民代表大會，而下圍村一般每個月舉行一次，村委每個部門都得匯報工作中遇到的問題，村民代表反映村民提出的各種意見，村委會則派人跟蹤服務，這更有助於發揮村民代表的常設作用，對廣大村民的利益進行經常性維護，使村民代表的「代表」作用能得到真正地發揮；二是村民對村民代表的監督。村民代表由村民選舉產生，必須代表村民的意願和利益。如果村民代表違背大多數村民的意願，將會受到村民的不信任，很難再次連任；三是輿論媒體的監督。村務通過廣播、村務公開欄、網絡媒體及時公布於眾，村民能熟知村莊一切事務，掌握相關政策和法律法規的信息，使村委會的權力暴曬於陽光之下，讓村「兩委」幹部不敢貪、不能貪、不想貪；四是村務監督委員會的監督。會上村務監督委員會成員通過列席會議以實行現場監督，會後還可對村委會及其它組織執行決議的活動進行監督；五是黨政的介入與指導。在推行村民自治上，黨和政府確切履行了村組法規定的指導職責，在選舉中不偏不倚，支持不屬村中任何一派並有志於村莊建設的新人參與選舉，為村莊治理注入了新的血液。同時，在研究村組法等法律法規基礎上，在下圍村試點實施村民代表議事制度並予以財政支持建設村民議事廳，指導村民依法制定製度，明確議事流程並嚴格監督執行，對村民代表、村幹部及其他工作人員出現的問題進行及時發現和糾正。市、鎮黨委和政府在此其中主要扮演了治理指導員、協調員和監督員的重要角色，為村民實現當家作主權利「清障平地」，為村民當家作主提供了強有力的組織保障和物質支持。
（六）問責：有效約束公共權力
「問責」要素主要是解決如何實現對權力有效監督和約束的問題。問責凸顯在責問、回應以及懲獎三個方面。[22]以往村民代表會議作出的決議無法執行，想辦的事情辦不成，就在於「問責」要素的缺失。也正因為這樣，對村民、村民代表和村幹部缺少了一種法律強制力和道德約束力，治理參與者也無法形成自我監督的意識，以致村務財務運行不透明，村委會運行效率不高和治理能力低下，失去群眾的信任與支持。下圍村村民代表議事制度引入問責要素之後，這些情況得到徹底改善。
問責要素主要體現在以下幾個方面：一是建立會議議題會前公示制度，要求村「兩委」將村民代表會議議題及相關方案細則提前公示3天，廣泛徵集廣大村民對議題的建議和意見，並接受公眾質詢並作出回應。同時，村民代表會議將涵蓋村中大小七個方面的事務或事項的議事內容製成權力清單曬在陽光下運行，更能為問責機制的推行奠定了基礎；二是通過健全村民代表會議制度，強化村民代表會議作為村民自治日常權力機構和決策機構的法律地位，村民代表會議的權威性得到大大增強。它規定凡經過村民代表會議通過的決議、決定，任何人不得擅自改變，村民必須無條件執行，並由村「兩委」組織落實；凡未經村民代表會議通過的交易事項，不得提交鎮農村交易平臺進行交易，擅自交易的，將追究其法律責任和決策責任。若是村幹部專權獨斷、暗箱操作、利益分配由少數幹部說了算，必然會受到議事會及村民代表的責問，而村「兩委」幹部統一思想，認為「作為村幹部，只是村務、財務的組織者和保管員，而不是老闆」，更能表明問責觀念已深入人心；三是實行紅黃牌紀律懲罰。若村民代表議事會參與人員違反議事會會議紀律，將視情節輕重被黃牌或紅牌警告。給予紅黃牌警告由主持人及村「兩委」提議，並經過到會代表總數的三分之二以上投票表決通過，方為有效。屬村民代表累積2次黃牌警告或受到1次紅牌警告的，暫停一次表決權和議事權；列席人員暫停一次議事。由於規則是中立的，紅黃牌約束不看派系只對行為，代表為維護自身利益對於新規則只能選擇適應和自我約束，否則代表的地位就可能喪失。因此，問責要素的引入有效加強了對公共權力的監督與約束，不僅提高了村民代表的道德使命感和責任感，也加強了村幹部的執行能力和效率，培養了村民的自我監督意識。無論是誰，都必須要自覺地踐行議事會的決議，有效防止少數人損公肥私，保證議事會和村委會正常廉潔高效地工作。
四、結論與討論
通過對下圍村如何以村民代表議事制度創新鄉村治理模式，並化解鄉村治理難題的分析，在這裡就可對如何有效連接民主與治理作進一步總結。
在村民自治實踐中，不能僅僅依靠單純的民主選舉來解決問題，這樣不但會難以化解如派系紛爭的治理問題，最後也會使選舉本身成為了問題與麻煩的「製造者」。同時，由於制度化參與或縮小民主規模自身所存在的不足和限度，並不利於村民自治發展。因此，為實現鄉村「善治」有必要另闢蹊徑，而村民代表議事制度為實現民主與治理的有效連接提供了一個有益的思路和方向。村民代表議事制度進一步擴充了民主，將共享、公議、公平、公開、監督與問責六大要素進行有機地整合，形成了一套邏輯結構緊密聯繫的複合型機制：由誰來掌握權力、如何行使權力、如何確保資源或利益分配的公平性、權力如何公開運行、由誰及如何監督權力、怎樣使權力監督約束有效，是環環相扣的、具有內在邏輯聯繫的六個環節。若是其間任何一環的斷裂，都將不利於民主治理目標的實現。總得來講，以村民代表議事制度來創新鄉村治理模式，將有助於推動實現由以選舉為中心向民主治理的轉變，從而推進農村基層民主政治的發展，為建立和維護穩定的基層政治秩序奠定了堅實的制度基礎。具體來說，以村民代表議事制度來擴充民主的重要意義可歸納為以下六個方面：
一是共享要素使村莊公共權力由村「兩委」向村民議事會實現重心轉移。下圍實行村民代表議事制度之後，權力屬性發生了質的改變，真正做到了「還權於民」，村莊公共權力掌握在全體村民手中。由於權力中心得到重構，村中無論大小事，都必須經由村民集體決策說了算，有效改變了「村官自治」、一家獨大的治理格局，形成了村民代表議事會負責決策、村委會負責執行、村監督委員會與村民代表負責監督的權力架構，不但清晰界定了它們的角色定位與作用，也為這些村級組織機構通力合作、相互制衡奠定了制度基礎，並創造了實踐空間。
二是公議要素將協商民主帶入決策過程以提高決策的民主質量。村民代表議事制度的核心就是實現民主商議、一事一議，在協商議事過程中根據議事規則充分反映村民代表的民主訴求與利益表達，並聽取村民的意見和建議，最大限度地體現村民代表大多數人的意志，使村民議事會的決策決議更符合現代決策的科學化、民主化的要求。在這個過程中，村民也經受民主訓練和能力培養，由消極公民逐漸轉變為積極公民。
三是公平要素推動建立有效的利益分配規則和程序。凡是重大事項需在議事會按議事規則和程序決策通過，有助於實現利益分配的公平正義，打破少數村幹部或宗族派系壟斷利益與操縱權力關係的局面。同時，要求村民議事代表籤字畫押，並踐行議事程序精細化和參與儀式規範化，增強了群眾對議事會決議的合法性認同和執行自覺性，從根本上來說是對村民最廣大利益的維護與保障。
四是公開要素使權力運行過程公開透明化。通過建立決策公開機制實現從決策前到決策後的全程公開，使決策的公開度和透明度不斷增強，有利於拓寬村民全面獲得議題信息的渠道，加強村民與村幹部之間的溝通與聯繫，為村民自覺履行監督村民代表、村幹部及其他工作人員的職責提供了重要的便利通道。
五是監督要素有效防止了權力的異化扭曲。從村民代表監督村幹部、村民監督村民代表和村幹部、村監督委員會的監督、輿論媒體的監督到黨政機構的監督和指導，下圍村構建了一套自上而下的、由內到外相結合的、嚴密細緻的監督機制，有利於杜絕對權力監督不力、監督缺位的現象，從而增強民主監督的實效性，從源頭上根除權力腐敗的可能，使權力真正做到為民所用、為民謀利。
六是問責要素確保了對權力監督和制約的持續有效性。下圍村通過建立議題會前公示制度，推行公布權力清單，接受村民質詢，實行不依程序決策的法律責任追究，制定並實施紅黃牌紀律的懲罰等，始終都貫穿了責問、回應和懲罰三個元素，大大增強了問責力度，有力地遏制了不作為、亂作為的現象，使決策和執行人員依法依規進行活動，為村民自治的有序運轉創造了良好的制度環境。
總之，從下圍村村民自治的創新經驗來看，要實現村莊治理由「亂」到「治」，就必須在民主與治理之間進行連線和搭橋，以提高基層治理能力，而下圍村的實踐為實現基層民主治理提供了很好的經驗啟示與方向指引。它推行村民代表議事制度以進一步擴充民主，將共享、公議、公平、公開、監督與問責六個要素有機整合於民主商議過程中，促使「四個民主」協調發展，提升並改善了村莊治理績效，實現了民主治理的目標，對於村民自治的整體發展具有重要意義。因此，農村社會「善治」的局面要維繫，村民自治要可持續運行和發展，必須處理好農村基層自治中民主與治理的關係，健全完善鄉村民主治理機制。也只有這樣，我們才能更好地促進政府治理、社會自我調節、村民自治的良性互動，從而真正實現農村社會的「善治」。
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