編者按：信息爆炸的年代，我們更加需要傾聽思想的聲音。浙江大學頭條號特別開闢【啟真新論】 板塊，收錄浙江大學各領域專家學者獨家觀點。本期，我們推出的是浙江大學公共管理學院院長鬱建興與浙江大學國家制度研究院高翔老師的《完善體制機制 提高應對突發公共衛生事件能力》一文。觀點的碰撞，智慧的交鋒，我們也期待聽到您的聲音！投稿郵箱：zdxmt@zju.edu.cn
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新冠肺炎疫情暴發後，黨中央及時部署，成立中央應對疫情工作領導小組，向武漢派出中央指導組等，這是在短時間內集中力量解決緊迫、重大問題的必要舉措，也是我國國家治理體系的一個突出特點和重要優勢。與此同時，我們也需要通過完善突發公共衛生事件應急管理現代化的制度支撐，尤其是完善四個方面的體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系。
在2003年非典疫情後，我國已經建立起應對突發公共衛生事件的應急管理機制。從治理結構來看，疾控中心、衛生部門是識別疫情、判斷風險的重要專業機構，縣級以上各級人民政府則是應對傳染病防治工作的關鍵主體，承擔領導預防、監測和預警等工作，制定傳染病防治規劃並負責組織實施，同時建立健全傳染病防治的疾病預防控制、醫療救治和監督管理體系等。由於傳染病的疫情影響範圍較大，突發公共衛生事件的應急管理機制界定了各級地方政府在傳染病防治和疫情防控中的基本權限，如省級政府在2006年後得到原衛生部授權，具備了發布傳染病疫情的法定權力，縣級以上地方人民政府被賦予在重大突發事件發生後越級向上匯報的權力。作為未雨綢繆的預備措施，衛生部門和各級地方人民政府先後制定了突發公共衛生事件的應急預案。
同時，我國突發公共衛生事件治理機制還存在一些不明確、不完善、不到位的地方。新冠肺炎疫情暴發後，黨中央及時部署，成立中央應對疫情工作領導小組，向武漢派出中央指導組等，這是在短時間內集中力量解決緊迫、重大問題的必要舉措，也是我國國家治理體系中的一個突出特點和重要優勢。與此同時，我們也需要系統反思突發公共衛生事件常規治理機制的缺陷，通過完善突發公共衛生事件應急管理現代化的制度支撐，以更高效率、更低成本實現疫情防控。
基於上述認識，結合對本次新冠肺炎疫情應對的分析，我們認為可以從以下四個方面著手，建立完善我國重大疫情防控的體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系。
完善重大疫情防控的治理結構
由傳染性病毒引發的突發公共衛生事件會在短時間內產生較大公共影響，它的應急處理包含預防、問題識別和風險判斷、決策、執行、績效評估和方案優化等諸多環節。這一過程不僅需要公共衛生專業人士深度參與，要求醫療機構積極診治病患，還需要充分供應醫療物資，以及得到社區和居民的廣泛協同。突發公共衛生事件應急管理是一個複雜的系統工程，特別需要建立責任清晰的治理結構，形成集中統一高效的領導指揮體系。
完善重大疫情防控的治理結構，關鍵在於按照權、責、能對等原則，清楚界定各級政府及其部門的法定責任和權力邊界。其中，縣級以上各級人民政府應承擔突發公共衛生事件中屬地管理的主體責任，也應明確享有法律賦予的決策權限。界定責任主體是應對可能引發重大風險的公共治理中的關鍵一步，應急治理中責任主體的界定可以避免參與者無所適從，或是由於擔心承擔責任而互相推諉，無法甚至不願及時做出決策的現象。
當然，地方政府在屬地管理中主體責任的確認並不意味著高層級政府的角色缺位，上級政府應增加地方治理的制度約束，並在資源、能力等方面提供必要支持。比如，高層級政府可以法治為準繩建立更加透明的傳染病信息發布機制，賦予地方人大等機構橫向問責的基本權力，在地方政府需要支持時提供科研機構的專業意見，以及搭建跨層級、跨區域資源支持的多級聯動機制等。
調整優化疫情防控的決策機制
突發公共衛生事件決策機制需要滿足專業化、包容性兩大要求。突發公共衛生事件多起源於病毒傳播，它需要決策者根據病毒特性和流行病發展趨勢做出專業判斷，其應對方案除了能夠有效防控疫情，也需要兼顧公眾正常生活、經濟有序運行以及社會和諧安定等多方面治理目標。
顯然，單一決策主體無法滿足這種需要兼顧多元的公共政策目標，因而需要建立一個以專業性決策為基準、包容性決策為保障的疫情防控分級決策機制。其中，包容性治理的目標相對容易實現，它可以依託地方政府現有決策機制，以突發公共衛生事件的應急預案為載體，建立一個能夠較好兼容政府內外利益相關主體的溝通機制，並完善具有可操作性的應急方案。應急決策中的突出困難是如何實現政府與疾控中心等科學家共同體的互動，使後者能夠在問題識別、風險判斷和早期幹預等關鍵環節發揮重要作用。
科學家共同體是政府應對突發公共衛生事件的重要夥伴，但科學家並非無所不知。一方面，他們有著自身知識和能力的限度，而且對病毒的認識也需要一個過程；另一方面，科學家並非萬能，他們的信息獲取、傳播和發布受到既有體制機制的約束。受制於慣性思維、理性選擇等因素，科學家共同體在個別情況下可能傾向於做出比較保守的專業判斷，但地方政府卻需要為保證公眾健康降低不必要的公共衛生風險。在疫情應對過程中，專業團體的作用限度還表現為信息獲取的不充分以及決策影響力的缺失。更好發揮科學家共同體的作用，要求我們進一步加強和改善一線醫療機構與疾控中心、衛健委等的信息溝通機制，並增加專業機構在政府決策中的話語權。同時，地方政府需要意識到，有必要建立多個權威專業機構共同參與、平等對話的專業性決策機制。
建立更加開放的疫情監測與應對機制
首先，需更加重視一線醫療機構、社交媒體等在疫情監測中的積極作用，建立更多來源的信息渠道，形成開放、透明、包容的信息機制。在突發公共衛生事件的早期識別環節，病毒分子生物學研究側重實驗室研究，流行病學則更加重視病例診療信息的獲取，但在突發公共衛生事件發生早期，科研機構和行政部門總體上缺乏時間搜集系統信息。而此時，醫護人員、早期病患及其家屬在社交媒體發布的信息能夠成為補充性的預警信息。這要求我們建立比較寬鬆、自由的信息環境，以便大數據分析等技術能夠充分地應用於疫情監測。
其次，政府可以依託「網際網路+」等技術，實現疫情防控過程中的數據開放，讓數據引導社會更好地運轉起來。一些地方政府關注重大疫情信息的社會影響，擔心這些信息的發布會引致公眾擔憂。這種擔心有一定道理，但不能過度。如果政府始終採取家長式管理方式，最終只能滋生出「等」「靠」「要」的弱勢民眾。在這次疫情應對中，有些自發行動的快遞小哥調動了大量社會資源為醫護人員提供保障，這些「社會人」提醒我們，地方政府完全可以信任普通市民是具備基本常識和判斷能力的獨立個體。由此，政府管理信息的最好方式是按照數據開放的基本思路，建立一種機制，讓數據自身說話，並通過發布及時、準確、有效的信息，積極引導公眾、社區和社會組織的行為。
夯實行政體系和基層醫療衛生機構的組織保障
應對重大突發公共衛生事件是對國家治理體系和治理能力的一次大考。它既要求各級政府及其部門能夠各司其職，具備專業、高效的行政能力，也要求政府能夠有效協調跨部門、跨層級的複雜網絡關係，並與科學家共同體、社會組織及其他主體等開展廣泛合作。
有鑑於此，可從兩個方面著手提升各級政府的執行能力。一是以專業化為導向，建立一支高素質、專業化幹部隊伍，提升行政體系作為傳統科層制組織的管理能力。二是以共同創造公共價值為導向，提升政府在治理新場景下管理與多元主體關係的協調能力。
在公共衛生這一特殊政策領域內，我們還需要關注的一個重要問題，即基層醫療衛生機構的接診能力。我們注意到，此次疫情發生後，武漢等地出現了醫療擠兌現象，由此增加了患者間交叉感染的可能性，客觀上加速了疫情擴散，並引發公眾就醫恐慌。這一現象與基層醫療衛生服務能力不足有著重要關係，即基層醫療衛生機構未能充分發揮在早期幹預、病例篩查等工作中的分級診療功能，這凸顯了我國基層醫療衛生服務能力不足的長期困境。夯實基層醫療衛生服務體系，要求優化醫療資源投入，更需要創新公共衛生和醫療服務的體制機制安排。近年來，各地各級政府積極探索，在提升基層醫療衛生服務能力方面形成了諸多寶貴經驗，其中縣域醫共體建設為醫療衛生服務供給側結構性改革提供了一種可行的解決方案，今後，這一寶貴經驗值得堅持和推廣。
內容來源：《學習時報》2020年3月23日第5版
今日編輯：浙江大學微訊社 孔祥思
責任編輯：周亦穎