對受到治安拘留處罰的行為人執行拘留，是公安機關的法定職責，但是否實際執行拘留行為並不是判斷公安機關是否履行法定職責的充分必要判斷
郭某與濟南市公安局歷下區分局處罰類二審行政判決書
裁判文書
當事人信息
上訴人（一審原告）郭某，男，1963年*月*日出生，漢族，住濟南市。
委託代理人張兆慧（郭某之妻），女，1964年*月*日出生，漢族，住濟南市。
被上訴人（一審被告）濟南市公安局歷下區分局，住所地濟南市。
法定代表人鄭宏，局長。
委託代理人楊林，濟南市公安局歷下區分局法制大隊工作人員。
委託代理人李巖，濟南市公安局歷下區分局文化東路派出所工作人員。
一審第三人郭某1，男，1987年*月*日出生，漢族，住濟南市。
審理經過
上訴人郭某不服濟南市歷下區人民法院（2018）魯0102行初111號行政判決，向本院提起上訴。本院受理後，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條之規定，依法組成合議庭對本案進行了審理。本案現已審理終結。
一審法院查明，2016年12月9日，被告濟南市公安局歷下區分局作出歷下公（文東）行罰決字[2016]00007號《行政處罰決定書》（以下簡稱7號行政處罰決定），主要內容為：「違法行為人郭某1，男，26歲，1987年11月12日出生……現查明2014年6月3日21時許，郭某1、徐某1二人因房屋漏水賠償問題前往濟南市歷下區文化東路萬豪國際中心4號樓105室，並與現住於105室的郭某發生爭執，雙方互相毆打，造成郭某左眼部挫傷，左額部頭皮血腫，經法醫鑑定，郭某所受的傷情為輕微傷。以上事實有郭某1陳述和申辯，受害人郭某陳述、證人徐某1證言、法醫人體學損傷鑑定報告書、音視聽資料等證據證實。根據《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十三條第一款之規定，現決定對郭某1處以行政拘留七日、罰款貳佰元……」
自2016年12月9日至2018年4月10日，濟南市公安局歷下區分局文化東路派出所（以下簡稱文化東路派出所）共形成《工作情況說明》15份，主要內容為：2016年12月9日，濟南市公安局歷下區分局對違法行為人郭某1做出行政拘留七日並處罰款貳佰元的行政處罰，郭某1至今未到案。文化東路派出所民警通過濟南市公安局出入境管理局查詢郭某1的出入境記錄獲知，郭某1於2016年11月20日由高崎機場乘坐MF803號航班出境前往澳大利亞，至今未入境。
2018年3月30日6時40分24秒由高崎機場入境，並於2018年4月1日乘坐MF891號航班出境前往印度尼西亞，此後無入境記錄。濟南市公安局出入境管理局分別於2016年12月9日、2018年1月31日、2018年4月10日、2019年7月25日作出通過公安部出入境管理信息系統查詢郭某1的《出入境記錄查詢結果》，該結果與文化東路派出所15份《工作情況說明》記載的郭某1出入境情況一致。
一審法院認為，當事人在人身權、財產權等合法權益受到侵害時，通常可以通過民事訴訟加以解決，除此之外，有些法律還賦予特定行政機關作出處理決定的職責，來保護受害人的合法權益，並通過對加害人作出行政處罰等不利處分來維護社會秩序。結合本案情況，原告郭某認為其人身權等合法權益受到第三人郭某1侵害時，可向被告提出保護請求。被告在作出相應處理決定後，如原告郭某認為第三人郭某1未受到處罰或者處罰過輕時可以提起行政訴訟，此時原告郭某才具備提起行政訴訟的主體資格。
《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規定：「人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的；（三）申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答覆，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的；（四）對行政機關作出的關於確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；
（五）對徵收、徵用決定及其補償決定不服的；（六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答覆的；（七）認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的；（八）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的；（九）認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；（十）認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋徵收補償協議等協議的；（十二）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。」
本案中，原告郭某並未對被告向第三人郭某1作出的7號行政處罰決定提起行政訴訟，應視為原告郭某認可被告對第三人郭某1作出的行政處罰結論。原告郭某系認為被告未對第三人郭某1執行行政拘留屬於行政不作為而提起訴訟。原告提起本案訴訟並不符合人民法院行政訴訟受案範圍的規定。
另庭審中，原告郭某稱根據《公安機關辦理行政案件程序規定》第一百九十八條規定：「公安機關依法作出行政處理決定後，被處理人應當在行政處理決定的期限內予以履行。逾期不履行的，作出行政處理決定的公安機關可以依法強制執行或者申請人民法院強制執行。」被告既沒有自已去執行，也未申請人民法院強制執行。本院認為，《公安機關辦理行政案件程序規定》第一百九十八條只是「第十二章執行」中「第一節」一般規定的內容；在該章「第三節行政拘留的執行」部分已作出詳細規定即：第二百二十條規定「對被決定行政拘留的人，由作出決定的公安機關送達拘留所執行。對抗拒執行的，可以使用約束性警械。對被決定行政拘留的人，在異地被抓獲或者具有其他有必要在異地拘留所執行情形的，經異地拘留所主管公安機關批准，可以在異地執行。」行政拘留是由公安機關執行，並不屬於向人民法院申請強制執行的範圍，故對原告的該項陳述不予採信。
《公安機關督察條例》（國務院令第603號）第一條規定:「為了完善公安機關監督機制，保障公安機關及其人民警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律，根據《中華人民共和國人民警察法》的規定，制定本條例。」第二條第二款規定「縣級以上地方各級人民政府公安機關督察機構，負責對本級公安機關所屬單位和下級公安機關及其人民警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律的情況進行監督，對上一級公安機關督察機構和本級公安機關行政首長負責。」
第四條規定:「督察機構對公安機關及其人民警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律的下列事項，進行現場督察：（一）重要的警務部署、措施、活動的組織實施情況；（二）重大社會活動的秩序維護和重點地區、場所治安管理的組織實施情況；（三）治安突發事件的處置情況；（四）刑事案件、治安案件的受理、立案、偵查、調查、處罰和強制措施的實施情況；（五）治安、交通、戶政、出入境、邊防、消防、警衛等公安行政管理法律、法規的執行情況；（六）使用武器、警械以及警用車輛、警用標誌的情況；（七）處置公民報警、請求救助和控告申訴的情況；（八）文明執勤、文明執法和遵守警容風紀規定的情況；（九）組織管理和警務保障的情況；（十）公安機關及其人民警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律的其他情況。」
本案中，原告郭某針對刑事案件、治安案件的受理、立案、偵查、調查、處罰和強制措施的實施情況應向公安機關督察機構反映，原告郭某針對被告對第三人郭某1作出行政處罰的實施情況並不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。
原告訴稱
本院曾依法作出（2018）魯0102行初111號行政裁定書，認為郭某不具有本案原告訴訟主體資格，並裁定駁回原告郭某的起訴。原告郭某不服提出上訴。山東省濟南市中級人民法院作出（2019）魯01行終10號行政裁定，裁定撤銷一審裁定，指令濟南市歷下區人民法院繼續審理。本院在繼續審理後，除作出上述認定意見外，尊重二審法院的裁判意見，在認為原告具備主體資格及屬於人民法院受案範圍的情況下，另作如下認為：即使原告具備主體資格及其所訴請求屬於人民法院受案範圍。本院認為：不履行法定職責的案件，一般是申請人申請行政機關頒發許可證或者執照，或依法發放撫恤金，或依法予以補償，或請求行政機關保護其人身權、財產權等。也就是說，申請人或請求人是向行政機關主張權利或者尋求保護的一種行為。
本案中，原告郭某與第三人郭某1之間的治安案件已經由被告對第三人郭某1作出行政處罰決定，原告提起本案訴訟，是認為被告未對第三人郭某1執行行政拘留屬於不履行法定職責的情形。故被告應對其辯稱的無法執行行政拘留的理由，提供證據或法律依據，以證明其行為的合法性。
《中華人民共和國護照法》第四條第一款規定：「普通護照由公安部出入境管理機構或者公安部委託的縣級以上地方人民政府公安機關出入境管理機構以及中華人民共和國駐外使館、領館和外交部委託的其他駐外機構籤發。」第十三條規定：「申請人有下列情形之一的，護照籤發機關不予籤發護照：（一）不具有中華人民共和國國籍的；（二）無法證明身份的；（三）在申請過程中弄虛作假的；（四）被判處刑罰正在服刑的；（五）人民法院通知有未了結的民事案件不能出境的；（六）屬於刑事案件被告人或者犯罪嫌疑人的；（七）國務院有關主管部門認為出境後將對國家安全造成危害或者對國家利益造成重大損失的。」
本案中，根據被告不同時間段向出入境管理部門調取的第三人郭某1出入境記錄，可證實第三人郭某1在被告作出行政處罰決定書前已經出國，且至今未在國內出現，致使所作出的行政處罰決定無法實際執行。針對第三人郭某1作出的行政處罰決定未能執行的責任並不在被告，且被告也並不存在主觀拒絕執行的情形。故被告暫時無法對第三人郭某1執行行政拘留的行為並不符合不履行法定職責的情形，對原告的訴訟請求不予支持。據此，一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定判決：駁回原告郭某的訴訟請求。案件受理費50元，由原告郭某負擔。
上訴人郭某不服一審判決上訴稱，一、一審法院認定「即使原告具備主體資格及其所訴請求屬於人民法院受案範圍。不履行法定職責的案件，一般是申請人申請行政機關頒發許可證或者執照，或依法發放撫恤金，或依法予以補償，或請求行政機關保護其人身權、財產權等」，屬認定不當。根據《中華人民共和國憲法》第四十一條、《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條的規定，濟南市公安局歷下區分局不履行法定職責及不作為的行為，人民法院應依法受理，保障公民合法權益。二、一審法院認定「針對第三人郭某1作出的行政處罰決定書未能執行的責任並不在被告，且被告也並不存在主觀拒絕執行的情形。故被告暫時無法對第三人郭偉榮執行行政拘留的行為並不符合不履行法定職責的情形」，屬認定事實錯誤。
依據《中華人民共和國行政處罰法》第四十四條，濟南市公安局歷下區分局在當事人郭某1惡意逃避、拒不履行行政處罰決定的情況下，沒有採取相應的法律措施，主觀上放縱郭某1，屬不履行法定職責的情形。三、一審法院認定「被告不存在主觀拒絕執行的情形」及「對於行政拘留的執行是由公安機關執行，不屬於人民法院強制執行範圍」屬認定錯誤。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十五條、《中華人民共和國行政強制法》第三十四條、《公安機關辦理行政案件程序規定》一百九十八條、《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條的規定，被上訴人濟南市公安局歷下區分局沒有具體實施行動，未依法履行職責，法院應判決被告在一定期限內履行。上訴請求：1.撤銷一審行政判決；2.判令濟南市公安局歷下區分局依法強制執行7號行政處罰決定。
被告辯稱
被上訴人濟南市公安局歷下區分局在二審中未提交書面答辯意見。
一審第三人郭某1在二審中未提交書面答辯意見。
本院查明
本院經審理查明的事實與一審判決認定的事實一致，本院予以確認。
本院認為
本院認為，執行行為是實現具體行政行為效力的保障性行為，對受到治安拘留處罰的行為人執行拘留，是公安機關的法定職責，但是否實際執行拘留行為並不是判斷公安機關是否履行法定職責的充分必要判斷標準。被上訴人提交的《出入境記錄查詢結果》可以證實第三人郭某1在案涉行政處罰決定作出前已出境，雖於2018年3月30日由廈門高崎機場入境，但在境內停留時間不足三日便再次出境，此後至今未有證據顯示其有入境記錄。因此，7號行政處罰決定系客觀執行不能，被上訴人不存在怠於執行的情形。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，判決結果並無不當。
綜上，上訴人郭某的上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條、第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：
裁判結果
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人郭某負擔。
本判決為終審判決。
裁判人員
審 判 長 張振明
審 判 員 張啟勝
審 判 員 曹 磊
裁判時間
二〇二〇年三月二十五日
書記員
法官助理 石璐璐
書 記 員 韓琳琳