重慶四中院裁定冉某訴酉陽縣國土房管局政府信息公開案
裁判要旨
在政府信息公開案件中，行政機關在告知申請人對申請事項、材料進行補正時，一併告知申請人不按要求補正將視為放棄申請等後果的，若申請人未按期進行補正，行政機關視為申請人放棄申請而未另作答覆的，應認定該告知行為對申請人的權利義務產生了實質影響，具有可訴性。
【案情】
2017年8月，冉某向酉陽縣政府提交《政府信息公開申請書》，請求公開20世紀六十年代為修建「落底洞電站」防洪槽而徵收土地的徵收土地申請書、補償計劃、安置計劃等政府信息。2017年9月，酉陽縣國土房管局作出《通知書》，認為冉某申請中提出了數項申請，要求冉某按照「一事一申請」原則，在5個工作日內對申請書進行補正，否則將按放棄申請處理。後，冉某未按通知要求補正申請，酉陽縣國土房管局將冉某的《政府信息公開申請書》連同證據材料郵寄退還給冉某。冉某認為前述《通知書》侵犯了其合法權利，故提起行政訴訟，要求撤銷該《通知書》，並責令酉陽縣國土房管局對其政府信息公開申請限期予以辦理。
【裁判】
重慶市酉陽縣人民法院經審理認為，《通知書》符合「一事一申請」原則的規定，屬於對冉某權利義務不產生實際影響的告知行為，遂裁定駁回冉某的起訴。冉某不服，提起上訴。重慶四中院經審理認為，因冉某在《通知書》規定的期限內未對其申請進行補正，酉陽縣國土房管局便將申請材料退回冉某，視其放棄申請，未再作出後續行政行為，行政程序終止，對冉某的權利產生了實際影響，原審裁定駁回冉某的起訴系錯誤，遂裁定撤銷原審裁定，並指令酉陽縣法院繼續審理。
【評析】
1.更正補充告知行為的性質認定
根據《最高人民法院關於審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第二條第(一)項規定：「公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理：(一)因申請內容不明確，行政機關要求申請人作出更改、補充且對申請人權利義務不產生實際影響的告知行為。」一般而言，更正補充告知系行政機關收到申請之後，在對申請書的內容、證據材料進行審查的基礎上作出的一種程序性行為，屬於一種觀念通知行為，其本質是一種事實行為，而不是最終的行政決定。但這是在告知行為未對申請人的權利義務產生實際影響的情況下才能作此認定。如果行政機關形式上以補正告知形式通知申請人進行更正補充，但實質是借補正告知拖延、拒絕申請人的信息公開申請，對申請人的申請作出了實體處理，則告知行為就產生了法律上的效果，具備了行政行為的特徵，屬於具體行政行為。本案中，《通知書》在其期滿後，實質上系拒絕了冉某的申請，屬於具體行政行為。
2.更正補充告知行為產生實際影響的判定
在政府信息公開案件中，判斷行政機關的告知行為是否產生法律上的效果，主要看該告知行為是否表達了對申請人的申請予以支持或者拒絕的意思表示。
本案中，酉陽縣國土房管局作出的《通知書》除了告知冉某需要補正的事項之外，還為其預設了逾期未補正的法律後果。在《通知書》規定的補正期限屆滿後，因冉某未按要求進行補正，《通知書》預設的法律後果的產生條件即已具備，從而對冉某的申請發生了法律效力。此時，該《通知書》便具備行政行為的成熟性、終結性特徵，應當認定其對申請人的權利義務產生了實際影響。
3.更正補充告知行為的可訴性判斷
實踐中，告知內容主要有兩種情形：一種情形是告知書中僅載明了需要更改、補正的事項和合理期限，而對逾期未更改、補正的法律後果未作明確。在這種情形下，行政機關在申請人逾期不作回應或在更改、補充期限內明確拒絕更改、補充後，無論行政機關對申請人的申請是否作出了答覆，該告知行為均不對申請人的權利義務產生實質影響，申請人不能對通知行為提起訴訟，而只能針對行政機關的答覆行為或者逾期未答覆的不作為行為提起訴訟。
另一種情形是告知書中不僅載明了需要更改、補充的事項和合理期限，且載明申請人逾期無正當理由不更改、補充即視為放棄信息公開申請等法律後果。在這種情形下，又存在兩種情形。一是若申請人收到告知書後，在告知書載明的期限內明確向行政機關表明其申請內容明確，不作更改、補充的，行政機關對其信息公開申請作出答覆的，因後面的答覆行為吸收了告知行為，對告知行為的起訴已無意義，此種情況下便應當認定告知行為對申請人的權利義務不產生實際影響，不具有可訴性。二是若申請人收到告知書後，逾期無正當理由未作回應的，行政機關視為申請人放棄信息公開申請，未作出答覆的，則應當認定通知行為對申請人的權利義務產生了實際影響，告知行為具有可訴性。
本案中，冉某收到告知書後，逾期無正當理由未作回應，行政機關視為申請人放棄信息公開申請，未作出答覆，該《通知書》對冉某的權利義務產生了實際影響。根據行政訴訟法第二條規定，本案《通知書》具有可訴性，冉某有權提起行政訴訟。
本案案號：(2017)渝0242行初76號 (2018)渝04行終11號
案例編寫人：重慶市第四中級人民法院 張紅梅 周 餘 楊 偉
來源：人民法院報