摘 要:政績考核是檢驗、衡量黨政領導幹部施政績效的主要手段，在選人用人、激勵和問責等方面發揮著重要作用。目前政績考核仍存在片面化、虛化、監督不力、封閉化和淺層化等問題，對此，需要建立推動高質量發展的政績考核體系，以發展質量和內涵作為考核的出發點和核心，加強數據驅動，做到以人民為中心，優化考核結果運用，並將領導幹部治理能力融入政績考核，充分發揮政績考核的「指揮棒」作用。
關鍵詞:政績考核 領導幹部 高質量發展 治理能力
【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A
2020年10月29日，黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），指出我國已轉向高質量發展階段，「十四五」時期要不斷提高貫徹新發展理念、構建新發展格局能力和水平，為實現高質量發展提供根本保證。習近平總書記在關於《建議》的說明中指出，「經濟、社會、文化、生態等各領域都要體現高質量發展的要求」，「必須強調的是，新時代新階段的發展必須貫徹新發展理念，必須是高質量發展」。由此可見，如何推動高質量發展將成為「十四五」時期的重要課題，也是實現二〇三五年遠景目標的關鍵議題。
地方黨政領導班子和領導幹部是推動高質量發展的中堅力量，他們能否堅持新發展理念並樹立正確的政績觀，直接決定了在新發展階段能否堅持高質量發展並構建新發展格局。政績考核是檢驗、衡量黨政領導幹部施政績效的主要手段，並在選人用人、激勵和問責等方面發揮重要作用。因此，政績考核是激勵黨政領導幹部的關鍵「抓手」，也是決定高質量發展能否貫徹落實的重要「指揮棒」。由此可見，要想推動高質量發展，就要在黨政領導幹部的政績考核上做文章。
2020年10月24日，中共中央組織部印發《關於改進推動高質量發展的政績考核的通知》，提出聚焦推動高質量發展優化政績考核內容指標，把人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為評判領導幹部推動高質量發展政績的重要標準，綜合運用多種方式考準考實領導幹部推動高質量發展政績，以獎懲分明、獎優罰劣激勵領導幹部擔當作為、推動發展。這份文件的出臺廓清了政績考核的未來發展方向，有助於通過優化完善政績考核來「撬動」高質量發展。
領導幹部政績考核的現狀與問題
政績考核指黨的有關部門（一般是組織部）對黨政領導班子和領導幹部在一定時期的施政績效進行綜合考察和全面評價，並將考核結果作為調整黨政領導班子和任免領導幹部的重要參考。政績考核是黨對地方黨政領導班子和領導幹部進行管理的核心環節之一，對於引導領導幹部樹立正確的政績觀、調動領導幹部幹事創業的積極性和主動性、為調整領導班子和選人用人提供決策參考等都有不可或缺的作用。但是，當前領導幹部政績考核的內容與方式還存在一定不足，使其難以發揮應有的作用，特別是無法適應新發展階段推動高質量發展的迫切要求。具體來說，當前領導幹部政績考核存在如下值得關注的問題。
政績考核片面化
目前對地方黨政領導班子和領導幹部的政績考核仍然存在片面化問題，難以真正反映高質量發展的全面內涵。高質量發展不僅指經濟發展，還涉及社會、文化、生態等各個領域。當前政績考核的綜合性較強，涵蓋了一個地區經濟社會發展的方方面面，不可謂不全面。但是，在這些政績考核指標中，經濟增長率等反映經濟發展數量和速度的指標仍然佔據相當大的權重，而體現高質量發展的相關指標則乏善可陳，即便設置了也權重不高。這使政績考核的「指揮棒」偏離了高質量發展這一主題，並使黨政領導幹部的關注點難以聚焦高質量發展，甚至可能在政績考核的誘使下同高質量發展背道而馳。
政績考核虛化
目前對地方黨政領導班子和領導幹部的政績考核存在虛化問題，使工作實際和改革實效難以體現在政績考核中。政績考核多以幹了多少事情（投入、活動和產出）來衡量，而很少對這些工作的結果和影響進行評價。政績考核注重看得見的工作，容易對看不見的工作忽略不計。這使領導幹部熱衷於看得見、摸得著的「形象工程」「政績工程」，而對看不見的重要工作缺乏積極性。與此同時，政績考核多採用調研走訪、查看資料和聽取匯報等方式，這種注重處處「留痕」的考核會誘發各種各樣的形式主義，而使考核過程偏離工作實際。
對政績考核缺乏有效監督
目前對地方黨政領導班子和領導幹部的政績考核存在監督不力的問題，自下而上的報告導致「官出數字，數字出官」現象頻繁出現。由於政績考核主要以官方統計數據為主，涉及許多部門的數據匯總，加之自上而下的監督不夠，致使弄虛作假的問題頻頻出現。目前統計部門的獨立性不足，屬地管理使其容易受到地方政府的幹擾，經常導致統計數據的可信度不夠。2018年多個省份主動對經濟數據「擠水分」，避免因為弄虛作假而使政績難以為繼。此外，節能減排、安全生產等一些領域因為政績考核的「強力激勵」而導致數據「扭曲」，也嚴重影響了官方統計數據的公信力。
政績考核公眾參與度不足
目前對地方黨政領導班子和領導幹部的政績考核存在封閉化問題，缺乏人民群眾的切身參與，難以真正反映民眾的所思所想所盼，同以人民為中心的治理理念還有一定差距。領導幹部政績考核仍然主要以內部考核為主，來自人民群眾和企業等外部利益相關者的信息不夠，且所佔的權重不高，致使他們在政績考核中的「話語權」不強。目前政績考核仍然主要以客觀的統計指標為主，而缺少主觀的民眾感知指標，使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感還難以成為評判領導幹部政績的重要標準。即便一些地區探索了萬人評議、政風行風測評、民意測評等公眾參與的政府績效評估，但是公眾參與政績考核存在的問題仍很突出，無法成為推動政績考核向高質量發展轉變的主要途徑。
考核結果未得到有效利用
目前對地方黨政領導班子和領導幹部的政績考核存在淺層化問題，結果存在誤用、濫用和錯用等問題。一方面，政績考核結果得不到合理使用的問題較為突出，一些地區出現為考核而考核的情況，考核結果僅用於走形式或走過場，考核結束後就被束之高閣而得不到進一步使用，也無法向社會公開從而形成輿論監督氛圍。政績考核如果不能進行及時有效的反饋，那麼就難以形成政績考核的管理閉環，也無法對領導幹部產生足夠強的影響，無法發揮其應有的激勵作用。另一方面，政績考核也存在過度使用考核結果的問題，出現「一票否決」「末位淘汰」「輪流坐莊」等現象，使領導幹部面臨過大考核壓力，進而導致領導幹部鋌而走險、弄虛作假。如果政績考核成為領導幹部的「生死線」，或者說「一考定終身」，那麼這種強力激勵就會扭曲其激勵結構，導致許多意想不到的負面影響。
推動高質量發展的政績考核體系
要想讓領導幹部高度重視高質量發展，就需要將高質量發展的相關要求納入政績考核體系，使之成為政績考核的「導向器」和「指揮棒」。在建立推動高質量發展的政績考核體系時，要關注如下重點問題，避免一些可能存在的誤區。
政績考核要以發展質量和內涵而非發展數量和速度為考核的出發點和核心依據
發展數量和速度容易衡量，且對其考核已取得廣泛共識，但是發展質量和內涵如何精準考核還未實現突破。比如2000年初國家統計局等部門開展綠色GDP核算的研究工作，但是經過試點後卻遲遲無法進一步推廣。因此，要加強中央有關部門對政績考核的監督和指導，邀請學術機構參與政績考核體系的研究和設計，並推動地方黨政部門對政績考核展開試點和實驗工作，探索出一套能夠有力推動高質量發展的政績考核體系。要提高反映高質量發展的相關考核指標在整個政績考核體系中的權重，使之成為政績考核的「主旋律」，真正發揮其對高質量發展的推動和引領作用。
對地方黨政領導班子和領導幹部的政績考核要以人民為中心，將人民群眾的主觀感知納入政績考核並高度重視
如果人民群眾的滿意度和獲得感沒有成為政績考核的主要指標，那麼就很難推動領導幹部真正樹立以人民為中心的執政理念。「群眾的眼睛是雪亮的」，群眾對於發展質量高低最有發言權，也有很強的意願參與政績考核並推動高質量發展。因此，要創新人民群眾參與政績考核的方式，使之成為黨政領導幹部政績考核的「裁判員」，並加大民眾評價在政績考核中的權重。目前在「放管服」改革領域推行的「好差評」制度，積極探索將民眾的主觀評價納入政務服務質量評價，對於持續提升政務服務水平有積極作用。與此同時，「接訴即辦」等制度則通過政務熱線、領導留言板等各種渠道採集民眾訴求數據來考核領導幹部政績，也有助於讓領導幹部更加注重「眼睛向下」地解決問題和以民為先。
大數據時代，政績考核要加強數據驅動，通過大數據分析提升政績考核的效率和精準性
目前政績考核仍然處於「手工作坊」式的「小數據時代」，主要通過匯總各類統計報表並進行簡單運算完成，考核周期長導致滯後性嚴重，同大數據時代的發展要求相去甚遠。有關黨政領導班子和領導幹部的政績數據散落在經濟社會發展的各個方面，唯有採用大數據分析方法進行匯總並用於評價，才能使政績考核更加反映領導幹部的真實績效。同過去為了考核而專門收集各類數據相比，未來的政績考核應該強化大數據分析思維，利用既有的各類業務生成和沉澱的數據進行考核。依靠大數據分析技術可以縮短政績考核周期，並使政績考核的可視化程度提升，考核結果有利於用於決策和對外公開。
政績考核要加強和優化結果運用，使之成為領導幹部能上能下的主要依據
政績考核結果必須用起來，才不浪費考核過程所耗費的人力財力，以及考核結果所蘊含的豐富信息。政績考核不只有「考核」，還可以實現問題診斷、問責、激勵、學習、績效改進、標杆管理等多項目標。要將政績考核真正用於黨政領導班子調整和領導幹部選任，成為其中至關重要的參考依據。但是，不應將政績考核作為「一票否決」「末位淘汰」的依據，否則可能誘發弄虛作假等負面結果。要將政績考核結果在一定範圍公開，並逐步擴大到全社會公開，並通過由外而內的社會監督和問責來推動領導幹部持續提升治理能力。
將領導幹部治理能力融入政績考核
政績考核的核心是要使黨政領導幹部想幹事、能幹事、幹成事，而這同政績考核的價值取向、能力建設和結果導向密切相關。建立適應高質量發展要求的政績考核體系，將使黨政領導幹部明確幹事創業的目標和歸宿，增強狠抓實幹和解決實際問題的能力，並使改革和發展「瓜熟蒂落」。政績考核注重黨政領導幹部在任期內的工作實績，而其背後則反映了他們的政治勝任力和治理能力。因此，對地方黨政領導班子和領導幹部的政績考核意味著要將治理能力納入其中，通過治理能力提升來推動政績兌現，通過政績考核來提升治理能力。
2020年10月10日，習近平總書記在2020年秋季學期中央黨校（國家行政學院）中青年幹部培訓班開班式上發表重要講話指出，「幹部特別是年輕幹部要提高政治能力、調查研究能力、科學決策能力、改革攻堅能力、應急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力，勇於直面問題」。黨政領導幹部如果具備了這些能力，那麼就可以在政績考核中脫穎而出，而政績考核也應凸顯這些能力。因此，要將習近平總書記提出的幹部應具備的七種能力融入到政績考核體系中，對領導幹部治理能力進行精準科學評價，使之成為政績考核的主要構成部分，推動能力建設和政績考核的有機統一。
將領導幹部的治理能力融入政績考核，使其各個方面的能力能夠通過政績考核加以診斷和評判，並為其加強和提升治理能力指明方向、開好藥方。為此應建立以治理能力為基礎的政績考核體系，從黨政領導幹部的能力出發構建政績考核指標體系，並加強政績考核在能力診斷、分析和提升等方面的作用。比如，涉及安全生產、社會穩定、疫情防控等方面的政績考核，就可以反映領導幹部的應急處突能力。此時更多地要從領導幹部對緊急事件的處理策略、過程和結果來考察其應急處突能力。再如，群眾工作能力可以通過是否樹立了以人民為中心的治理理念來衡量，而政績考核體系也應凸顯人民群眾在其中發揮的作用和所佔的地位。凡此種種，我們可以看到政績考核和治理能力提升的一體兩面，而高質量發展則是貫穿二者的一條主線。
政績考核的「指揮棒」作用較強，將高質量發展融入政績考核，凸顯政績考核對領導幹部治理能力的推動作用，將有利於強化領導幹部的新發展理念並提升其治理能力。要想建立和完善推動高質量發展的政績考核體系，還需要在地方探索的基礎上加強頂層設計，使其能夠不斷制度化並固化下來。與此同時，要加強幹部考核數據管理，使不同地區、層級和部門的幹部考核數據能夠共享共用，在減輕幹部「迎考」負擔的同時實現政績考核在大數據時代的數位化轉型，提升政績考核本身的效率和效果。我們期待各級黨政部門能夠加強對政績考核工作的研究、探索和交流，儘快建立並完善有利於推動高質量發展的政績考核體系，在新發展階段中進一步促進以新發展理念為引領的高質量發展，加快推動構建新發展格局，開啟全面建設中國特色社會主義現代化國家新徵程。
【本文作者為中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授】
責編：臧雪文 / 李 懿
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