疫情當前，世界各國面臨巨大考驗。南非是最早對疫情作出反應的非洲國家之一。從3月5日發現第一個病例，到27日完全進入全面封鎖，只用了三周時間。所謂「封鎖」，包括以下措施：禁止除了食物和生活必須品的採購、禁止售賣菸酒、禁止外出散步、禁止公共集會和限制參與葬禮的人數（不超過50人）。為了更好執行封鎖政策，南非總統拉馬福薩增派大量軍警力量用於維持社會治安。據統計，在南非實施封鎖政策的第7天，就有2289人因破壞禁令而被捕。暴力執法似乎成為了南非抗疫過程中逃不過的話題。截止到4月底，南非共有多達152起警民衝突案件，更有5人因警察執行封鎖禁令而喪生。隨著疫情得到有效控制，南非封鎖政策已於5月1日開始逐步放寬，並將於6月1日降低到第三級別。縱觀全球，積怨已久的社會矛盾並沒有因為一場大流行病而銷聲匿跡。近日，美國明尼蘇達州的一名非裔男子被白人警察「膝蓋鎖喉」致死，使原本就劍拔弩張的警民關係雪上加霜，引發了20州和33個城市的抗議示威。我們該如何理解警察與國家權力的關係？當前南非政府是否沿用了種族隔離制度時的警察系統來維持封鎖後的社會治安？
在南非約翰尼斯堡，軍警聯合執行封鎖任務。
南非警察的歷史與今天
一提到南非，種族隔離是一段繞不過去的歷史。南非種族隔離（Apartheid），為1948年至1994年間南非在國民黨執政時實行的一種種族隔離制度，當時佔大多數的黑人，其包括集會、結社的各項權利受到大幅限制，維持歐洲移民阿非利卡人的少數統治。這段歷史如此重要，即便是當今研究南非的學者們，也被種族隔離和民主政治的延續性所困擾。警察作為曾經種族隔離制度的維護者，理所當然地受到南非黑人的譴責。處理好警察與人民的關係，成為了民選政府的當務之急。他們需要竭力避免自己重蹈覆轍。
在南非非洲人國民大會（簡稱非國大，African National Congress）掌權的最初幾年，南非曾被一種從國外引進的「左派」犯罪學理論支配：與打擊犯罪相比，它更強調預防。從憲法到立法，再到1998年南非政府出臺的《全國預防犯罪策略》，一種更溫和的治安管理維護思維正逐漸確立。警察的軍銜結構也被廢除，用「警務」（Police Service）替代了「警力」（Police Force）的說法。然而到了2010年，警察系統逐漸被軍事化的方式所主導。掩蓋在諸如「犯罪預防」或「社區警務服務」名稱背後的，是對城市空間實行單方面控制的準軍事模式：全副武裝的大批士兵會在夜間入侵鄉鎮社區；他們用卡車裝載被逮捕的年輕人；警察在街頭巷尾以暴制暴。這使很多人輕易地將南非當前面臨的治安問題與種族隔離的歷史劃上了等號。
警察系統的變革深刻反映一個國家經歷的重大變革。它促使我們反思南非種族隔離制度的廢止究竟是基於長期深入的鬥爭還是一個表面現象，即一個社會深層次的結構是否需要通過某一種指定的暴力去維持，它與民主和種族無關。常年關注南非犯罪問題的牛津大學教授強尼·斯坦伯格（Jonny Steinberg）指出，過於強調歷史延續性會使我們忽略已經發生的重大變革，南非後種族制度隔離時代見證了警察系統與政治秩序之間關係的變化。在種族隔離時期，尤其是它最後的15年，警察系統的組織結構、文化傳承、職業使命與工作人員晉升情況，都服務於遏止暴動、維護政權這一最高目標。在民選政府時期，這種內在驅動力則演變為處理執政黨內部衝突。這種轉型直接體現在警察如何對付城市街頭犯罪。像是疫情期間，警察對待聚眾人群的態度，與處理黨派鬥爭的方式如出一轍。把暴力執法現象簡單地歸結於種族隔離制度的迴光返照，是對南非歷史的誤讀。
高級警務與大眾警務
理解警察機關的執法問題，需要區分不同性質的警務類型。著名犯罪學專家讓·保羅·布德（Jean-Paul Brodeur）教授提出，警務可以簡單劃分為高級和大眾警務兩大類。第一種「高級警務」（high policing），是以情報為主導，保護國家政府免受威脅而存在的警務。例如英國的中情五處和六處，美國的中情局，以及南非的安全局與國家情報網。第二種「大眾警務」（low policing）意指「由身穿制服的探員和偵探執行的日常警務」。簡而言之，「大眾警務」規範的是個人與實體機構之間橫向關係，而高級警務則保護國家免受企圖破壞政權穩定的人的侵害。
在南非的種族隔離時期，高級警務的重要性遠超大眾警務，這體現在，國家警察系統的領導層幾乎全部從治安警察裡招募。在情報科或市警隊供職的人員則教育程度普遍較低，仕途黯淡，對戰略層面的政策貢獻忽略不計。非國大執政最初的6年裡，南非警察署（South African Police Service）佔據上風，大眾警務逐漸振興。有軍方背景的人地更容易被警察系統吸納，並獲得重用。2000年，傑基·塞勒比（Jackie Selebi）被任命為南非警察署負責人，成為南非歷史上的第一位黑人署長。作為一名非國大黨員，他成年之後的日子幾乎都在流亡中度過，並沒有從事警務工作的直接經驗。非國大作為執政黨啟用這樣的領導者，可以理解為是高級警務的某種回歸。然而這種回歸的目的卻不同於種族隔離時期，因為對國家安全造成的威脅來自執政黨內部而非外部勢力。
南非警察的標示
南非歷史上第一任黑人署長—傑基·塞勒比
種族隔離制度下的南非警察
1978年開始擔任南非總理的彼得·威廉·波塔（P. W. Botha）對南非種族隔離時期的警察系統有著深刻影響。在他之前，秉承阿非利卡（Afrikaans）民族主義的南非國民黨（National Party）並不信任接受英式訓練、說英語的國防軍。1967年，南非派遣了警察而非軍隊用於鎮壓羅得西亞的叛亂。1975年爆發安哥拉內戰時，南非警察號召參戰，並親自參與了策略制定。在某種程度上來說，警察才是維護國家主權安全的中堅力量。
波塔接手總理後，開始對警察進行大刀闊斧的改革。他依照法國鎮壓叛亂的理論，建立了一支絕對忠誠且講阿非利卡語的國家安全管理體系。在新體系下，軍方扮演著最關鍵的角色，可以越過議會、執政黨和內閣制定國家級別的安全戰略。與之對比相對比，治安警察的重要性被大大降低，它的主要工作內容是搜集關於非國大及其同盟的情報，極少參與高層的戰略思考。某治安警察曾抱怨道：「各政府單位都服務於同一個目標：保護南非免受共產主義叛亂的威脅。我們是這臺國家機器的齒輪，聽命於來於警察系統外部的領導。」
1980年代時，市警隊被波塔政府廣泛啟用，用來鎮壓此起彼伏的反抗種族隔離制度的鬥爭。這造成了市警隊與城市黑人居民關係急劇惡化：大批警察毫無顧忌地進入黑人聚集區，甚至配備軍事化的裝備。與此同時，警察隊伍也在急劇擴張。1990年時，共計有8萬5千名警察，這其中不乏一些素質低下的混混。
民主制度下大眾警務的振興
1990-1994年，南非由種族隔離制度向民主制度過渡。南非警察面臨一個棘手的問題：他們明知自己很快就要聽命於新的政治領袖，卻不知道自己會不會繼續得到重用。1991年，治安警察被廢除，下屬人員與情報科合併成立犯罪信息服務部門，負責搜集針對有組織犯罪集團的情報。
非國大1994年贏得大選後，就開除了包括警察長約翰·范德·默威（Johan van der Merwe）在內的多位高級警司。取代他們的領導層雖然是成長於種族隔離時期的白人警察，卻與前任們有著完全不同的背景。他們多在90年代初期就出國學習，掌握了新的犯罪學理論，較少涉及犯罪偵查在內的高級警務，把自己定位成替選民排憂解難的服務機構。因為直接接觸地方百姓，長期在警察系統中不受重視的市警隊，搖身一變成了詮釋新時代警民關係的優秀代表。曾經風光無限的偵探科，因為涉及國家安全類的高級警務而被終止，基層警察機關下屬的偵探科也需聽從市警隊領導。
那麼以市警隊為代表的大眾警務又是如何改變警察與平民的關係呢？比起更細緻入微的分析，人們更容易從一些表面現象而得出警察系統被延續下來的結論。譬如，在城鎮生活的居民覺得警察經常成群結隊的採取行動，執法過程中極具侵略性，給他們的日常生活帶來了諸多不便。但事實上，軍事化的治安維護行為只佔市警隊工作內容的一小部分。他們的主要日程，是處理來自黑人居民的各種需求，大到持槍搶劫，小到酗酒家暴。社會學家埃貢·比特納（Egon Bittner）在Aspects of Police Work一書中指出，警察執法的合法性來自於被民眾需要。當人們請求執法並撥打報警電話的那一刻，就應當意識到，一個股比他們更強大的外部力量將會介入到他們已經失控的生活。不同於種族隔離時期下警察強制進入家中執法，一種新型警民關係已經在南非社會悄然形成。在這種關係中，國家扮演著保護者的角色，它在電話的另一端等待著被人們召喚。而這在南非歷史上幾乎是從未存在過的。
受疫情影響，南非實施全國範圍的「封城」，軍警在街上聯合執行巡邏任務。
非國大治下的高級警務
理解非國大治下南非社會的高級警務，需要理解非國大的本質。不同於大多數政治傾向鮮明的非洲民族主義政黨，非國大的支持者來源廣泛且複雜，黨內各派系的政治觀點也不盡相同。它的黨內凝聚力來自於對黑人群體身份的定義。不可否認的是，南非黑人本來就是一個複雜的群體，他們包涵11個語種，人口散落在鄉村和城鎮，擁有龐大且組織完備的工會運動，商業利益錯綜複雜。當塔博·姆貝基（Thabo Mbeki ）1999年當選為非國大領袖時，他著手進行經濟改革，推行包括收緊財政、限制工資和有限的私有化等政策。這些均遭到了眾多黑人選民的反對。與此同時，非國大治下的南非社會卻迎來了新的機遇，黑人可以更多地參政、經商。官商勾結，腐敗得以滋生。
當這樣一個急切需要認同感的政黨開始暴露出嚴重的高層腐敗時，犯罪調查需要一種新的政治特質。換言之，控制調查腐敗的機構成為了通向非國大權力頂端的關鍵。從1994年起，姆貝基開始嚴格限制針對非國大黨內成員的調查。他通過改革訴訟體系，實現了司法權力集中。1999年，司法部下成立了專門負責調查政治貪腐的機構，由姆貝基的親信所領導。塞勒比領導下的警察署也積極配合。辦案形式變得越來越「去制度化」，專案組只負責向塞勒比本人匯報，不需要與其他部門合作。套用布德教授的理論，高級警務的性質被徹底顛覆。如果說種族隔離時期威脅國家核心安全的敵人來自外部，現在則來自執政黨非國大內部。因此，一種基於社會關係網而非制度建設的高級警務出現了。它的實現依賴以下兩個條件：第一，有著廣泛群眾基礎的非國大，儘管內部有不同的政治派別，但一定會凝聚在一起以保證在選舉中獲勝；第二，高度依賴國家權力授權的社會組織模式，執法者往往承擔著秩序維護者的責任。
2007年姆貝基下臺後，塞勒比也於2009年辭去了南非警察署署長的職務。他的繼任者貝基·塞勒（Bheki Cele），採取了更為強硬的管理方式，來應對城市中愈演愈烈的銀行搶劫等惡性犯罪事件。他在南非9省均設立了一個叫做戰術響應小組（Tactical Response Teams）的機構。每個小組約有100名成員，他們接受過特殊訓練，足以逮捕裝備精良和受過軍事訓練的犯罪集團。塞勒建立的戰術響應小組規模龐大且無處不在，足以在南非任何地方迅速做出響應。而在小組成立不到兩年時，戰術響應小組經歷了機構重組，用於對付街頭抗議和示威遊行。
從2004年中開始，暴力的街頭抗議成了南非社會的一道獨特「風景」。最開始南非政府採取了比較溫和的態度去處置。但是從2010年起，警察執法引起的死亡人數開始顯著增加。2012年8月16日，南非北方西北省勒斯騰堡地區馬瑞卡那的一座鉑金礦發生警察與示威礦工的武裝衝突。34名礦工在槍戰中死亡，警方稱槍擊出於「自衛」。大衛·布魯斯（David Bruce）在分析馬瑞卡那礦井屠殺事件時提出，南非警察並沒有針對抗議活動制定統一的行動方案，而是取決於案件的具體情況。他還認為，某些抗議領袖會被警察差別對待，更容易受到暴力對待。
總的來說，政府選擇對街頭抗議採取比以前更強硬的態度，是因為這些活動多由非國大黨員直接組織，極大地影響了選舉結果。正如行使調查腐敗的自裁權成為執政黨的管理方式一樣，通過暴力平息抗議也成為了黨內鬥爭的武器。畢竟，競爭對手的辦公室被憤怒的暴民燒毀，可以有效地損害其合法性。部署大規模警力也師出有名。值得注意的是，我們距離南非民選政府成立不過20年，非國大所建立的政治秩序與警察系統的關係仍未固化，並不斷面臨新的考驗。目前仍在不斷變化發展的新冠疫情，必將對包括南非在內的各國警察系統造成深遠的影響。
受疫情影響，南非警方幫助無家可歸的人前往集中收容所。
防疫執法與政體無關
3月30日，美國著名政治學教授弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）在The Atlantic發表「The Thing That Determines a Country’s Resistance to the Coronavirus」一文。他指出，政府應對危機的能力與政體無關。民眾對政府的信任，是決定國家能力的關鍵。所有政治體系都需要將自由裁量權委派給行政部門，尤其是在危機時期。沒有一套既定的法律或規範能夠預見到各國將面臨的所有變化與挑戰。高層管理人員的能力及其判斷力決定了政策執行的效果。在將權力下放給行政人員時，信任是決定社會命運的唯一重要因素。不管是在民主制度還是專制制度中，公民都必須相信行政機關知道自己在做什麼。
同理，當前南非的防疫效果與其特殊的政治體制，特別是以種族隔離制度為代表的歷史遺產沒有直接關係。自1994年當選南非執政黨以來，非國大幾次更換領導人，他們都對南非警察系統進行了多次深入改革。「直接動用軍隊和警察在最可能引起動蕩的黑人居住區維穩，是種族隔離制度的經典做法。」這種說法，是對歷史延續性的過度依賴。而所謂的南非軍隊「從來沒有試圖和民眾建立魚水關係」，這種重刑主義「自1994年以來從來沒有改變過」，更是對非國大當選初期，以市警隊為代表的南非警察致力於改善黑人居民主動報警的治安需求的忽視。本文通過梳理南非歷史上不同時期高級與大眾警務的發展歷程，得出結論：警民關係的本質並非由執法時的具體行為所決定。只有將警察系統放在與政治秩序不斷變化的關係中進行動態觀察，才能更好地解釋這一機構在危機中扮演的角色。種族隔離制度既不是南非警察暴力執法的「免死金牌」，也不是犯罪分子趁機擾亂社會治安的藉口。
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