中共十八屆三中全會在11月9日-12日召開，會議將審議並通過全面深化改革的相關意見。這表明新一輪改革是全方位的，而非僅僅限於經濟體制改革。近期，中國國務院發展研究中心的一份供起草三中全會文件參考的、限於經濟體制改革領域的研究報告"383方案"，一度被媒體和市
場過度解讀。
這大致反映了市場對於三中全會即將出臺改革措施的過於熱情的期盼。不過從歷史上看，以本文所關注的財稅改革而言，十四屆三中全會報告中所提及的相關改革措施其後得到較好的貫徹執行，而十六屆三中全會報告的貫徹執行卻差強人意。由此可見，改革永在進行時，三中全會不是改革的終點。十八屆三中全會之後，所提及的原則性改革方向需要進一步細化與落實，因暫時意見未統一或問題未突出而未提及的也應積極準備，根本目標是建立一個與基本國情相適應的現代化國家財稅體制。要實現這一點，需要以"問題導向"為原則對財稅改革的各個環節進行全方位思考。
一、改革的性質
眾所周知，現行財稅體制奠基於1994年財稅改革，其後歷經收入劃分多次微調、推進預算管理體制改革、提出公共財政理念、強化民生財政等，逐步而成今日之格局。新一輪財稅體制改革的對象必然是現行財稅體制，但改革是對現行體制的設計理念、原則等做重要改造？還是在現行體制基礎上的局部微調？簡言之，明確改革的性質，是展望改革方向，提出改革建議的首要問題。
筆者認為，自1994年開始奠定的現行財稅體制，與社會主義市場經濟體制是基本適應的。新一輪財稅體制改革，應當堅持"問題導向"的方法論，以解決財稅體制在不利於科學發展、不利於國家長治久安，不利於明晰政府與市場界限、不利於建設廉潔高效政府等方面的問題為基本出發點。財稅體制現有問題的產生，可以歸結為三類。第一類是在1994年財稅改革以來就已明確的改革方向，但由於各種原因推進不快。典型的如預算改革，如何提高預算管理的績效和透明度，一直是財稅改革的重要目標，但時至今日依然問題重重。第二類是新世紀以來才突顯出來的新問題，受制於整體改革滯後，而未能及時為其建立穩定的制度框架。典型的如土地財政加地方融資平臺的基礎設施建設籌資方式，高達2億以上流動人口的公共服務提供體制等。第三類是對存在問題的判斷不同，由此導致對改革的方向存在爭議。典型的如中央地方財力分配格局，基於全局利益和局部利益的視角不同，相應的判斷和政策主張就不同；再如對當前基礎設施建設是否過度的判斷，決定了不同人對於未來公共投資力度的判斷。從這些問題的性質來看，其與中國經濟轉型發展的重大問題息息相關，因此新一輪財稅改革不是簡單的局部微調。而要解決這些問題，可以在現有財稅體制的框架內推進改革，因此並非是推倒重來。
新一輪改革同樣需要借鑑發達國家的經驗，但這種借鑑需要考慮到發展階段、基本國情的差異。這方面需要特別指出的是，基礎設施建設高峰期與社會福利體系建設雙碰頭的特殊國情，應是評價和改革中國財稅體制的立足點。在多數老牌發達國家，其基礎設施體系的建設在二戰之前已歷經百年基本完成，其後主要是更新改造；而其社會福利性支出的大幅攀升，基本上是在二戰之後。但在中國現階段，受趕超發展戰略的影響，基礎設施體系要壓縮在幾十年內完成，未來十餘年內依然處於高峰期；按照改善民生執政目標以及國際潮流的要求，社會福利體系的建設也必須同步加大投入。簡言之，保障社會福利體系建設和基礎設施建設這兩大歷史性任務的公共資金需要，是現階段中國財稅體制需要擔負的基本功能。這就要求，財稅體制應能夠在完善的市場經濟體制框架之下，有效且公平地籌集、分配、管理和使用公共資金。本文以下即圍繞這些重點領域，以分析其存在的問題為基礎，提出財稅改革的目標、原則與具體建議。
二、現行財稅體制的主要問題
支出領域：經濟建設性支出比重過高，社會福利性支出比重較低。
當前社會各界對於儘快降低以"三公消費"為代表的行政成本期望很高。但中國財政支出領域更重要的問題依然是經濟建設性支出比重過高，社會福利性支出比重較低。單純分析公共財政支出，中國經濟建設性支出比重已大幅下降，社會福利性支出比重上升很快。但以土地出讓金為主體的政府性基金、地方融資平臺資金基本上都屬於經濟建設性支出，因此以全口徑綜合考察經濟建設性支出比重近50%，遠超發達國家10%左右的比重；社會福利性支出比重約30%左右，遠低於發達國家60%-70%的比重。這種財政支出結構與中國尚處於基礎設施建設高峰期的國情高度相關，但中央和地方安排的各類名目繁多的經濟發展性支出的影響也不容忽視。
社會福利體系近年來發展很快，但制度設計碎片化現象嚴重，尤其是對於高達2億以上流動人口的公共服務提供缺乏系統性安排，阻礙了新型城鎮化戰略的順利推進。未來以基本公共服務均等化為主要內容的改善民生的壓力依然很大，但現有社會福利體系的成本控制與激勵導向考慮不足，財政可持續性需要特別關注。
收入領域：宏觀稅負社會反響強烈；非稅比重過高，稅制調節功能不突出；土地財政加地方融資平臺的籌資體制負面效應凸顯。
按國際可比的全口徑核算，中國的宏觀稅負佔GDP比重已在35%左右。社會對此反應強烈，"反稅主義"思潮泛起，影響下一步的改革。更為嚴重的問題是，全口徑宏觀稅負中，正式的稅收收入比重僅佔55%左右，非稅比重過高，包括土地出讓收入在內的政府性基金收入尤為明顯。應構成政府收入的國企利潤上繳公共財政的比例過低，且自我循環。這種政府收入結構在國際上較為少見。即使在正式的稅收收入中，直接稅比重過低，財產稅幾乎空白，資源、環境稅負較低，同當前資源、環保和收入分配領域的形勢不相稱。近年來大量出臺的區域規劃、產業規劃所提出的稅收優惠，陷入新一輪以擾亂正常市場競爭秩序為結果的惡性競爭。
近年來地方政府逐步發展出"土地財政"加"地方融資平臺"建設融資機制，對於城市基礎設施建設起到了較大的促進作用，但其負面作用日益凸顯。首先，正常的預算管理制度無法管理這類體外循環資金，進而導致城市建設行為缺乏必要的公共約束，浪費、腐敗，以及好大喜功的市政建設難以避免。其次，土地出讓收入是地方融資平臺運轉的基礎，但地價、房價不斷攀高的現實極度惡化了收入分配，高收入人群的投機性或投資性購房更是加劇了社會分裂。其三，未來以環境、水利為主體的公共投資難以像現在這樣產生顯性回報，這一融資機制未來也難以維持下去。
預算管理領域：完整性、透明度離社會期望差距較大，預算立法、執法嚴肅性不足。
無論是廣度上還是深度上，當前的預算管理都沒有滿足向人大、社會提供完整信息的要求。已向人大報告的公共財政預算、政府性基金預算、社會保險基金預算、國有資本經營預算，沒有確立四類預算之間的合理關係，也沒有提供四類預算的合併報表。除此之外，以融資平臺為主體的規模龐大的地方政府債務未進入預算，缺乏中期預算框架和政府資產負債表以評估長期財務狀況，缺少獨立的資本預算以強化經濟建設性支出的管理，法定支出以及專項轉移支付過多等導致預算管理權力在行政部門內部碎片化等問題，都亟待解決。預算公開的內容和深度尚有限，術語、口徑複雜，公開的部分也未詳細說明，預算透明度離社會期望差距較大。這一方面導致人大和社會各界無法有效發揮全面監督功能，另一方面也降低了政府公信力，在深層次上影響了財稅改革的進程。
預算立法、執法嚴肅性不足。1994年《預算法》自公布以來，如要求編制複式預算、地方政府不許負債等重要條款就沒發揮作用，從來沒有一個機構或個人因違反預算法受懲處。由於預算管理程序不合理，上級政府常在年中出臺政策，資金撥付不及時，資金配套、攤派的要求幹擾很大，導致下級政府的預算無法正常編制、執行。人大的預算管理能力欠缺，社會法治環境較差，《預算法》中缺少相應的違法懲罰條款等，也深度影響了預算法治程度。
財政體制：財力事權劃分格局爭議較大，轉移支付制度亟待改革。
對於當前中國財政體制的主要批評是：中央事少錢多，地方事多錢少。但如果同一些大國比較，中國公共財政的中央收入比重、支出比重都是最低的，如果全口徑考察情況更嚴重。較為獨特的是，中國轉移支付佔公共財政支出比重達到37.4%，遠超其他國家。在其中，專項轉移支付比重過高，一般性轉移支付中專項色彩也很濃。無論是一般性還是專項，政策設計缺乏規範程序且並不統一，"打補丁"項目較多。總體而言，中國的財政關係是中央錢不多，事少，人少；轉移支付比重過大，制度設計不合理。
究其原因，與常規大國相比較，中國除國防、外交等少數事務之外，大量採取"屬地化管理"的傳統模式；近些年來政府職能範圍擴張很快，但支出責任大都壓向地方，"一事一議" 由中央給予轉移支付加以推動，是這些問題出現的主要原因。加上省以下政府間財政關係未穩定，支出責任過多壓向地方導致基層財力困難現象較嚴重。
三、財稅體制改革的目標和原則
按照"十八大"精神，改革的核心問題是處理好政府和市場的關係，而財稅體制的改革是"更好發揮政府作用"的基礎。財稅領域的總體改革目標，是在市場經濟體制框架下，清晰劃分政府與市場的邊界，提升財政支出的公共性；建立"科學規範、完整透明"的預算管理體制；構造有利於結構優化、社會公平的政府收入體系；完善財力與支出責任相匹配的財政體制，充分發揮中央和地方兩個積極性；通過改革逐步形成完善、穩定的制度框架，在財政統一的基礎上優化公共資源的配置效率和運營效率。
有利於促進科學發展，降低宏觀經濟風險。促進科學發展是政府的重要職能，也是未來一段時期中國改革的主要任務。作為政府支配公共資源行使職能的基礎，財稅改革應以促進科學發展為首要原則。首先是要求財政應能有效承擔促進社會福利體系建設和基礎設施建設這兩大中國發展過程中的歷史性任務；其次是各項政策和制度的制定，應注重效率的要求，發揮財稅對於市場的良性調節功能，減少對市場資源配置功能的負面影響；最後是應注重財政可持續，避免過多的政府債務衝擊宏觀經濟，降低金融和宏觀經濟風險。
有利於促進社會公平。財稅應擔負調節收入分配，促進社會公平的職能。應在合理劃分中央地方涉及到社會公平政府職能的基礎上，通過加強預算管理等手段，以財政支出端的民生政策為主要方向，在財政收入和財政支出兩端都要注重發揮其調節收入分配的功能。
有利於進一步增強財政的公共性和法治性。財政資金是公共資源，其支配權力的最終來源是人民，其配置好壞的最終判定標準是社會公眾。為此要以預算管理體制改革為重點，以預算公開透明為基礎，在財稅改革的各個領域都要貫徹增強財政公共性和法治性的要求，讓社會各界能有效監督政府的財政行為。在汲取財政收入時應注重公平有效，在安排財政支出時應投向公共需要。
四、具體建議
1、設立國務院領導牽頭的財稅改革委員會，從整體上梳理改革財稅體制，強化"財政統一"
當前對於財稅體制改革的呼聲很高，但財稅改革牽涉面非常廣，不僅僅涉及到政府與市場之間的關係，還涉及到中央與地方、政府內部各部門之間的利益關係，因此單靠財稅部門是無法推動的。為此，應設立國務院領導牽頭的財稅改革委員會，在吸收各部門參加的基礎上建立明確的決策機制，提高決策權威，推動財稅領域的改革。
財稅改革的政策制定應樹立全口徑財政、"財政統一"的基本理念。"財政統一"是現代國家治理的基本要求。當前除公共財政外，政府性基金、社會保障基金、地方融資平臺資金的支配權力並不被財政部門掌握，即使公共財政資金自身的支配權力也被分割。財政收支管理權力碎片化，不利於整體分析財政支出是否符合國家政策的方向，不利於控制政府規模和政府債務水平，也不利於提高公共資源的配置效率。在高層次改革領導機構的基礎上，未來應強化全口徑管理，讓財政部門將有關政府收支的事情統一管起來，以此為基礎加強人大和審計部門對於全口徑財政收支的審批和事後審計。各項改革措施的出臺，應建立在對當前財政收支全口徑分析的基礎上，從宏觀整體上確定規模和結構調整的方向。
2、以國家改革和發展的大局為方向，同步推進政府職能轉變和財政支出結構調整。
收入分配改革，以農民工市民化為主體的新型城鎮化，環境汙染日益嚴重等問題，是當前和未來一段時期中國發展過程中面臨的突出挑戰，也是政府職能轉變的方向。財政支出安排應回應這些挑戰，通過社會福利體系的建設促進基本公共服務均等化，加大公共服務機構建設、環境保護、城鄉基礎設施等領域的投入。以"改進工作作風"為契機，以"三公消費"為突破口，以公開透明、一票否決為抓手，建立控制一般性行政支出的長效機制，降低行政成本。推進養老保障並軌並增加公職人員薪酬，回應社會熱點並改善政府內部治理。
在總體上逐步壓縮經濟建設支出規模，優化公共投資結構，以環境、水利、城鄉公共服務體系、綜合交通體系等為重點，加大利長遠、惠民生類基礎設施建設的力度。清理並壓縮各類企業補貼，突出科技創新與節能環保方向。繼續加大社會福利性支出比重，加強城鄉基本公共服務規劃一體化，推進城鄉基本公共服務制度銜接。以輸入地政府管理為主，加快建立農民工等流動人口基本公共服務制度，實現基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展。豐富並優化人力資本投資型社會福利項目。以教育、就業支持項目為重點，加強績效評估，以強化激勵為導向改善制度設計。加強基本養老和基本醫療保險基金的中長期收支分析，將短期內的政策調整與長期的資金平衡結合起來，確保基金財務的長期可持續性。
3、以增加國企分紅為前提，降低宏觀稅負；清理政府性基金，降低非稅收入比重；增強財政收入體系的調節功能；構建市政債加政策性金融的公共投資籌資體系。
以增加國企向公共財政上繳利潤比例為前提，降低宏觀稅負。針對當前社會關於宏觀稅負過重的呼聲，應客觀分析。當前中國宏觀稅負偏高的一個重要原因是基礎設施建設高峰期與社會福利體系建設雙碰頭的基本國情，政府對於產業發展幹預過多也是一個重要影響因素。未來剛性的社會福利性支出比重會越來越大，而財政收入的增速已顯示出下降態勢，在這樣的背景下穩定現有的財力規模是有必要的。如要降低宏觀稅負，必須要有額外的資金來源。在當前的一個有利條件是國有企業的盈利好轉,以此為補充可以從整體上降低宏觀稅負。1994年啟動分稅制改革時，決策層考慮到國企經營狀況困難，在國務院文件中明確："逐步建立國有資產投資收益按股分紅、按資分利或稅後利潤上交的分配製度。作為過渡措施，近期可根據具體情況，對一九九三年以前註冊的多數國有全資老企業實行稅後利潤不上交的辦法。"但到20年後的今天，雖然國企的盈利狀況已經發生天翻地覆的變化，但過渡措施依然在維持。顯然，結束過渡措施的時機早已到來。當前應按1994年分稅制文件的要求，大幅提高國有企業上繳利潤比例並納入公共財政，其中一部分專項用於社會保障，另一部分作為推進若干領域結構性減稅、降低宏觀稅負的資金支持。
結構性減稅的重點是清理整頓各種行政事業性收費和政府性基金，或取消或併入各類稅種，大幅降低非稅收入比重。宏觀稅負中近45%的非稅收入，是中國異於成熟市場經濟國家、非常特殊的政府收入結構。為此，應將減稅的重點放在"非稅收入"上面，正式的稅種減稅空間不大，只能是在優化稅制的同時實現減稅的效果，如當前正在推進的營業稅改徵增值稅。
以增強稅制調節功能，有利於科學發展為標準優化稅制結構。當前應加快推進"營改增"，實現全行業和全區域覆蓋，明確對名義增稅企業財政補貼的年限，同時進一步深化增值稅轉型改革，真正落實消費型增值稅。將車輛購置稅、車船稅、城市維護建設稅統一融入消費稅或增值稅。開徵環境稅、提高資源稅稅率並增加覆蓋範圍，獲得資源、環境領域的雙重紅利。中國間接稅比重過高、直接稅比重過低問題，最大的障礙是直接稅的徵管能力薄弱。應同步推進徵管能力建設和稅制完善，著力推進以免徵一定自住面積為前提的房地產稅為代表的財產稅制建設，綜合與分類相結合的個人所得稅稅制改革，提高直接稅比重並強化其調節收入分配功能。應清理整頓各類以區域政策、產業政策出臺的稅收優惠，未來僅應保留促進科技創新、有利於社會公平、有利於環境保護為目標的稅收優惠，通過稅制合理化減少稅收扭曲。
基礎設施建設高峰期仍將持續，但現有土地財政加地方融資平臺的融資機制負面作用凸顯且難以持續，需要重新構建市政債加政策性金融的公共投資籌資制度。預計審計署關於全國政府性債務的審計結果將在近期公布。自債務審計啟動之初至今，有關中國地方政府債務存量的非理性預測不絕於耳，過於誇張的數字掩蓋了關於地方政府債務功能與風險的理性思考。事實上，中國當前地方政府性債務的產生，主要是滿足基礎設施建設高峰期的需要。基礎設施建設較適宜於以政府債務，而非僅僅依賴於當期稅收的形式籌資，由此來體現代際公平。以筆者判斷，當前地方政府性債務存在的問題和風險主要體現在結構上，而非總量上。按照審計署已公布的兩份有關地方政府性債務審計結果的公報來推斷，省、市、縣、鄉四級地方政府性債務的存量或在14萬億左右，以中國經濟的體量和未來增長前景完全可以承受。結構問題主要體現在區域結構、資金來源結構等不當安排上。尤其是資金來源依賴於銀行債務甚至部分委託理財，既沒有滿足基礎設施投資所需長期資金的需要，加大了期限錯配風險，又提高了融資成本。產生這一問題的體制根源在於現行《預算法》不允許地方政府負債。解決的基本思路自然是改變制度設計，應在規範已有的地方政府性債務，特別是地方融資平臺的基礎之上，採取由中央確定總盤子基礎上的市場調控性地方債制度，正式啟動省級和縣級政府在公開市場捆綁發放地方債，市級政府發放市政債。繼續發展政策性金融為基礎設施建設籌資。在債務明晰化之後，應探索防範地方債務風險的制度建設。
4、以法治為導向，建立"科學規範、完整透明"的預算管理體制。
改革的方向是以法治為導向，建立"科學規範、完整透明"的預算管理體制，即預算權力的配置、制度設計應科學，預算的編制與執行過程應依法規範；預算報告應包含所有的政府收支信息，並按照便於分析、審批的要求編制好，完整、透明地展示政府的財務信息。
從"廣度"和"深度"兩方面加強完整性。在現有四本預算的基礎上編制綜合預算；與清理政府性基金和加大國企分紅比例同步，將國有資本經營預算和政府性基金預算合併到公共財政預算，最終形成公共財政加社會保險基金的兩本預算體系。與當前尚處於基礎設施建設高峰期的國情相適應，應允許地方政府自行發債，同時在正常的預算報表之外，獨立編制資本與債務預算，強化對政府投資行為的管理。逐步編制稅式支出報表，探索建立中期預算框架，編制政府資產負債表，使跨期資金得以有效監管，從存量上全面深入地反映政府的財務狀況。
採取限定範圍、抓住熱點分塊推進的方式，大幅增強預算的公開透明。增強預算透明度是當前社會關注的焦點問題，也是難點問題，需要精心設計改革的進程。可以明確應部分資金無法透明，這是國際慣例。應公開透明的部分，可以在功能分類上公布到"目"，在經濟分類上也應公布得更為詳細，兩者同步推進。要把握改革的節湊，短期內可以優先選取社會關注度高的資金，分塊推進，最終達到能公開的都公開；在範圍上可以優先對人大代表、政協委員公開，最終推向全社會。應理解公開不等於透明，還需要加強預算報告編制的完整性，對預算報告的細節說明，使得在預算公開的同時，增強社會對預算的理解度，達到真正透明。
既要嚴格執法，也要科學慎重地立法，實現預算法治。在當前修訂《預算法》的過程中，要吸取過去教訓，避免單純求快、過於理想化，最終法律脫離現實而得不到執行，還會阻礙改革的深化。對一些重大問題應開放討論，與國際經驗一致，取消收入預算，改為收入預測。《預算法》應有確保執行的明確條文，大力加強人大的預算能力建設，加強審計等部門對財政支出的事後監管，建立現代法治預算制度。
加強人大等部門的預算管理能力建設，加強審計等部門對財政支出的事後監管，弱化事前審批。應下大力氣提升一般人大代表、專職人大代表以及人大常委會的預算審查能力，更重要的是增加預算工委的編制數量，增強辦事機構的預算審批能力。改變當前預算報告整體審批的制度，將一些社會高度關注的資金獨立出來，允許人大常委會或人大代表專門討論。審計部門對財政資金的事後審查和監管，是國家良治的重要制度基礎。當前應大力增強審計部門的能力建設，在制度上可要求審計部門同時向人大和政府負責，增加其權限，充分發揮其對於財政資金的合規性、使用績效的事後審計功能。財政資金事前審批過多雖有助於監督，但也容易導致腐敗，還降低了財政資金的運營效率。在審計部門事後監管能力和權力得以強化的前提下，應與"強化監管，弱化審批"的政府職能轉變思路相統一，弱化財政資金的事前審批。
5、穩定財力分配格局，改進財力分配方式；明晰事權劃分，增加中央支出責任；壓縮轉移支付規模，調整結構。
財政體制是國家治理的基本架構，不僅僅要考慮經濟導向，還要著眼長遠考慮政治問題。1994年的分稅制改革歷程已說明，改革難度很大，需要中央統籌安排。但在當前，"營改增"的推進已實質上破壞了原來財力劃分的基礎，現有體制存在的問題，都要求應及時啟動改革。
當前突出的問題是解決營改增之後的財力分配問題，應明確穩定財力分配格局，改進財力分配方式的總體思路。綜合各方面因素考慮，中央地方財力劃分上維持當前"五五開"的基本格局是現實選擇。"營改增"之後地方主體稅種營業稅已消失，按美國經驗可考慮房產稅、零售稅等予以替代。但在當前，房產稅遠水解不了近火；零售稅或其他類在零售環節徵收的消費稅重複徵稅問題嚴重，如美國約41%的零售稅由生產者承擔，徵管成本過高，電子商務大發展背景下零售稅也不適合作為地方稅。總體而言，較為現實的選擇，還是要調整增值稅中央地方分成比例，維持現有財力分配格局，但需重構地方發展激勵。可以考慮將國內增值稅中央和地方分享比例由"75：25"調整為"50：50"。不過，50%的增值稅是地方分配的總盤子，各個地方可獲得份額的公式需要改變。具體說來，各個地方政府能從50%總盤子中分配的增值稅，除依據其本地企業繳納的增值稅之外，還可以將常住人口指標，甚至是體現科學發展要求的節能環保方面指標加入綜合考慮。究竟選取哪些易度量觀測、能體現科學發展要求的指標進入分配公式，具體的權重如何確定，都應在中央和地方充分協調的基礎上確定。這一分成模式的改變，將在保持地方發展積極性的基礎上，有利於抑制地方政府過度追求招商引資，提升其科學發展、重視環境保護方面的激勵，以提升中國經濟增長質量。
在非稅收入比重難以快速下降的現實下，財力分配還應將視野擴展到非稅收入方面。社會保險繳費、政府性基金的收入歸屬應與支出責任歸屬相一致；從抑制地方政府賣地衝動這一角度考慮，未來可以確定固定比例，將土地出讓收入用於全國性的民生福利性事業和基礎設施建設。在統一稅政的前提下，賦予省級政府適當稅政管理權限，以房地產稅為重點逐步培育地方支柱稅源。
事權及支出責任的劃分是財政體制的基礎，應成立專門機構負責，按"外部性、信息複雜程度、激勵相容"三原則逐步明晰，增加中央支出責任。應考慮設立一個專門辦事機構負責中央地方財政關係調整日常事宜。可考慮由中編辦和財政部為主導，吸收地方官員參加，成立聯合議事會議和辦公機構，設定明確議事規則，承擔中央地方財政關係調整的決策功能，尤其是事權和支出責任的劃分問題。改革的方向是按"外部性、信息複雜程度、激勵相容"三原則，逐項討論明晰各類事權和支出責任的配置，適度增加中央和省級政府承擔的支出責任。逐步實現基礎養老保險由中央承擔，基礎醫療保險由省級政府負責。司法、流動人口子女義務教育、食品藥品監管、環保等領域也要適度增強中央和省級政府的支出責任和幹預力度。由此一是可以避免大量事務"屬地化管理"導致地方政府的職能衝突，通過上級直接承擔責任抑制地方政府為追求經濟發展而犧牲環境、民生的傾向，促進司法公正；二是增強地方財政自主權；三是從政治上、經濟上使國家形成統一市場。
轉移支付制度應以壓縮規模、調整結構為重點加以重構。通過專項立法的方式，明確轉移支付的分配標準和程序，讓地方政府形成穩定預期，避免幹擾其正常財政運轉。在支出責任上移之後，轉移支付佔財政總支出的比重應壓縮到25%以下。按因素法確定的一般性轉移支付要超過50%，專項轉移支付應按領域採取分塊撥款，事後審計的方式，增強地方財政自主支配權。中央要為流動人口基本公共服務設立專項轉移支付；推進"省管縣"降低政府級次等多種措施，改善基層財政。（作者系中國社會科學院財經戰略研究院財政研究室副主任 汪德華 註：本文僅代表作者觀點）