2020年10月24日，京滬高鐵宣布將於12月23日對時速300-350公裡高鐵動車組列車公布票價優化調整，同時將啟動浮動定價。（視覺中國/圖）
從五年前開始，鐵路定價權就在悄悄鬆綁。
2020年10月24日，京滬高鐵、成渝鐵路宣布將於12月23日對時速300-350公裡高鐵動車組列車公布票價優化調整，同時將啟動浮動定價。一年前，東南沿海普通動車組列車就嘗試推行浮動定價。
高速鐵路是指列車運行時速在既有線上達到200公裡，新線上達到250公裡的鐵路。最高時速300公裡以上的G字頭列車，為高速動車組旅客列車。時速為200～250公裡的D字頭列車，為（普通）動車組旅客列車。
從近五年陸續公布的鐵路定價相關文件來看，鐵路客運票價定價權逐漸從高鐵、動車組擴展到普通旅客列車的軟席。
早在2015年末，高速動車組列車定價權就已從發改委下放給中國鐵路總公司。2016年6月5日，國家發改委發布文件，將鐵路運輸企業定價自主權擴大至普通旅客列車軟座、軟臥票價。
雖然普通旅客列車的硬席仍由政府定價，但從2014年後，普通旅客列車減少，高鐵、動車逐年增多。
這不免引發爭議：一旦普通旅客列車減少，高鐵動車組實行隨行就市的定價機制，如何保障低收入群體出行權益？
被阻止的「漲價」
鐵路將960萬平方千米的中國大陸編織成一張橫跨東西、貫穿南北的巨網，猶如毛細血管觸達中國每一寸土地，發揮著中國長距離人口流動和貨物運輸的作用。
1960年代，國家就對鐵路實行軍事管制。1999年出臺的首部鐵路法中，明確規定鐵路價格由國務院管理，特殊運價由鐵路主管部門和物價主管部門共管。
從1990年代開始，上億人口開始從農村向沿海大城市轉移。隨著人口流動規模日益增大，廉價的鐵路客運運力愈發緊張，擁堵的「春運潮」成為每年社會輿論關注的焦點。
為了解決春運症候群，有專家提出「提價論」。
事實上，在鐵道部2000年取得國家計委的批文後，2001年到2006年間就已經對春運價格實施浮動調整。這六年間，春運鐵路發送旅客人次從1.26億增加到1.44億。春運客運價格年年上漲，但春運剛性需求有增無減。
反對聲亦有。據公開報導，2001年喬佔祥律師起訴鐵道部春運漲價一案引發社會轟動。2005年，一名全國政協委員建議取消鐵路春運車票違法漲價。2006年，有人大代表質疑鐵道部門以「漲價」限制客流的做法只是其壟斷價格的「幌子」。2007年，時任鐵道部新聞發言人王勇平宣布鐵路春運火車票價不再實行上浮制度。
「漲價被批評，不漲價也被批評。」中南大學交通運輸工程學院教授、中國鐵道學會經濟委員會委員秦進認為，鐵道客運幾次春運調價，只是對原有票價進行調整，尚未涉及按市場需求動態定價。2010年前，鐵路運輸服務價格問題並未受到學者和管理者的高度重視。
經過鐵路六次大提速後，2008年，中國第一條具有完全自主智慧財產權的高速鐵路——京津城際鐵路通車開通運營，鐵路進入高速列車時代。同年11月27日下午，原鐵道部副部長陸東福在鐵道部中長期鐵路網調整規模新聞發布會上表示，國家未來會考慮火車客運價格的市場化改革。
定價鬆動
在國家相關部門公布的有關文件中，可以清楚看出鐵路客運定價鬆動的軌跡。
早在1997年，《鐵道部客運定價規則》中第四條就明確指出，在國務院批准的價格內，經國家物價主管部門同意，國務院鐵路主管部門可根據運輸市場的需求實行浮動價格；對在鐵路局內運行的旅客列車的票、運價，可根據具體情況，賦予鐵路局自行浮動的權力。
2002年初，在舉辦全國範圍的聽證會後，國家計委出臺了《國家計委關於公布部分旅客列車票價實行政府指導價執行方案的通知》。該通知規定，對特殊時段「春運」「暑運」「五一」「十一」期間的部分列車、運能緊張線路列車實行票價上浮。城際客運根據客流變化，允許上下浮動，競爭性客運可適當下浮，但不得低於成本價。
政府的指導價為經營者劃定價格浮動區間，而浮動的基準為鐵道部對外公布的《鐵路旅客票價表》中規定的票價。雖然部分鐵路客運票價已有鬆動的跡象，但實施價格浮動仍要經過相關部門的備案。
2007年後，動車、高鐵陸續投入運營。依據相關文件，鐵路運輸企業在鐵路基準費率基礎上，可以根據市場需求進行票價上下浮動，由企業確定具體票價。
「雖然文件規定動車車票價格可以上下浮動，但實際上浮動情況很少、範圍不大、涉及線路有限。」秦進向南方周末記者解釋，這背後的原因十分複雜，不光是鐵路當時的管理體制，還涉及到較複雜的鐵路運輸價格國家管控機制。
2013年，鐵道部撤銷，成立中國鐵路總公司和國家鐵路局，以期實現政企分離，理順管理機制。中國鐵路總公司承擔鐵路建設和運輸，而國家鐵路局作為行政單位，負責鐵路行政事務及發展規劃。
這一年，西南交通大學副教授左大傑判斷，鐵路改革站在一個新的歷史起點，他開始著手研究中國的鐵路改革。
經過7年研究，左大傑將鐵路改革歸結為十二個關鍵問題，鐵路運輸定價改革是其中之一。他認為，在1984年到2015年間，鐵路運價正處於多元化的運價改革階段，在2015年後才進入到競爭性環節市場化階段。
2015年，國務院發布《關於推動價格機制改革若干意見》，針對交通運輸領域，要求鐵路、道路客運、民航國內航線客運、港口經營都要擴大由經營者自主定價的範圍，放開競爭性領域價格。
2015年末，高速動車組列車定價權下放給中國鐵路總公司。時任中國鐵路總公司總經理、黨組書記盛光祖公開表態，目前暫時沒有大規模調整高鐵運價表的安排，以後對票價管理會非常嚴格，絕不允許擅自漲價。
2016年6月5日，國家發改委發布文件，將鐵路運輸企業定價自主權擴大至普通旅客列車軟座、軟臥票價，普通旅客列車高級軟臥包房票價繼續實行市場調節價。自此，鐵路定價權僅剩普通旅客列車的硬席定價權保留在國家發改委手中。
「為了避免大的波動，高鐵自主定價並未大範圍鋪開，價格還是相對固定的。」秦進告訴南方周末記者，絕大部分高鐵的服務價格還是按照一等座、二等座來劃分，未能體現服務的差異性，早上六七點客流低谷期和中午十二點客流高峰期，客運價格沒有變化。
秦進談道，近年來鐵路客運價格改革之所以能夠加速，一方面是緊跟國家深化市場化改革大趨勢，另一方面源於鐵路運輸企業提高自身效益水平的內生動力。
此外，由於各種運輸方式間存在可替代性，服務水平和價格都將影響整體競爭力，他舉例，武廣高鐵開通後，長沙飛廣州的航班就開始打折降價。
進擊的高鐵，萎縮的「普速」
鐵路負債每年都在攀升。2019年，國鐵集團負債總額已高達5.5萬億元。同年，中國鐵路總公司正式改制成為中國國鐵集團。
一位接近國鐵集團的人士對南方周末記者透露，由於無法增加運能，國鐵集團提升鐵路經營效益需求，依賴票價改革。
上述人士透露，2014年7月1日全國鐵路調整運行圖。調整後，全國鐵路開行旅客列車總數達到2447對，其中動車組列車1330對，佔一半以上。可以看出，國鐵集團開始減少「綠皮車」。
「綠皮車」指的是傳統狹義的普通旅客列車，包括普快和普客等無字母車次。減少「綠皮車」的原因，一方面是列車提速、汰舊換新，另一方面也是適應乘客需求，如淘汰一些非空調車。
在減少傳統綠皮車的同時，鐵路部門在2016年，將快速、直達、特快列車全都刷成了橄欖綠。也就是說，動車組外的其他車型均作為普通旅客列車，其硬席均由國務院價格主管部門定價。
一位鐵路客運的研究者關注中國鐵路客運長達九年，他注意到，時速160公裡動力集中型列車，是在原有25T型客車基礎上研發設計而成。國鐵集團對其的定位是取代傳統25T型客車，成為下一代普速客車的主力產品。
時速160公裡動力集中型動車組不僅能在既有線路上運行，還能在提速線路、新建快速線路上運行。「跑在普通線路上的動車，定價比硬座高，無形中普通線路的價格也上來了。」北京交通大學中國交通運輸價格研究中心主任李文興對南方周末記者說。
高鐵、動車的盈利空間明顯高於普通旅客列車。以此次啟動市場浮動定價的京滬高鐵（601816.SH）為例，京滬高鐵在2011年全線通車，途經24個站，將京津冀、長三角兩大經濟帶最短運行距離降至4.5小時以內，運行五年，2015年末淨利潤已高達66億。今年年初，京滬高鐵成為唯一一條上市的高鐵。
根據統計年鑑，從2008年起，高速鐵路佔鐵路客運量比重逐年增加，截至2019年，高速鐵路佔鐵路客運量比重已達64.4%，而高鐵佔鐵路營業裡程比重僅25.3%。
李文興提到，近兩年來，整個國鐵集團的客運總收入已經超過貨運收入，以往都是貨運佔大頭。這說明近些年來，不斷新增的高鐵、動車收入在鐵路運輸收入中的比例在上升。
左大傑認為，高速列車佔比越來越多，普速旅客列車佔比越來越少，基本上是供求關係決定的。
高鐵承擔主要鐵路客流已成為現實。秦進向南方周末記者透露，國家大力發展高鐵，一個重要原因是希望原來客貨混跑的既有線路逐漸轉變以貨運為主，將客運轉移到高鐵線路上，疏解鐵路運力緊張的問題。
秦進提出，京滬高鐵是目前效益最好的線路。由於連接兩大經濟帶，途經地區多為經濟發達地區，客流量大、消費者價格接受度高，從這些方面考慮，才選擇在京滬高鐵試驗浮動定價。
至於是否有其他線路跟進浮動定價，專家一致認為，站在企業的角度來看，其他線路只要有市場，肯定會跟進。具體何時大範圍鋪開，還需觀察試點情況。
一位不願具名的鐵路專家透露，2019年國鐵集團曾委託專家提方案，論證硬座、硬臥的成本，期望推動普通旅客列車硬席的客運價格鬆動。
鐵路如何定價？
2016年前，鐵路客運定價方式有政府定價、政府指導價和市場調節價。
普通客運票價制定規則是按照固定每人每公裡的基本票價，根據旅客運輸距離和不同列車設備條件，按照遞遠遞減原則設置，不同車速的列車基本費率也不一樣。直到今日，鐵路客運硬座基價仍然停留在1995年調整後的0.0586元每人公裡。
普通旅客列車票價構成為客票部分和附加票票價，客票指的是硬座、軟座，而附加票價則分為加快、臥鋪和空調不同類型。
最高運行時速可達200-250公裡的普通動車組列車執行政府指導價，基準票價率是在上述傳統列車基礎票價率上加成確定的，一、二等座分別為0.3366元每人公裡和0.2805元每人公裡，且允許鐵路運輸企業在上下10%範圍內自主確定票價水平。
最高運行時速300-350公裡的高速動車組列車票價採取由運輸企業自主制定試行價格，國家規定一、二等座上限票價，上限票價率分別為0.7733元和0.4833元。
李文興介紹，從2016年以後，高鐵動車定價機制就開始採用公布票價和執行票價的方案。由中國鐵路總公司客運部制定鐵路客運全票價格及浮動範圍，高鐵公司根據市場在規定幅度內確定執行價，但需報當地發改委價格管理處，抄送國鐵集團。消費者從12306網站上看到的，都是上下浮動後的執行票價。
李文興曾為國家發改委論證京津城際線路定價，他告訴南方周末記者，高鐵票價500公裡以上主要是以民航線路價格為參照系，500公裡以下主要是以高速公路線路為參照系，折扣票價則綜合考量需求彈性、上座率等因素測算得出。
雖然高鐵動車定價權下放給鐵總，但當時仍存在公布票價定價過低、漲幅有限的問題。
2017年，中國鐵路總公司一項重大課題立項，由中鐵總、鐵路科學研究院以及中南大學交通運輸學院三家單位共同承擔，希望構建一套基於市場的高鐵動車組列車動態化定價體系。2020年年初結題。
實施市場化浮動定價後，高鐵客運定價規則更為複雜。
與民航不同，中國民航的動態定價硬體系統由國外購入，而中國高鐵動車由於客流需求大、站點多、線路票額分配等問題，涉及的運輸變量顯著高於民航，參考價值不大。相比國外的鐵路定價機制，由於人口數量、路網規模的巨大差異，也難以借鑑。
高鐵啟動浮動定價的同時，普通旅客列車數量減少，是否會影響老百姓的出行權益？
「鐵路客運價格過去為什麼怎麼做都會被罵？」秦進認為，根源在於社會大眾對鐵路的定位認知不同。如果將鐵路單純視為國家基礎設施，那就是作為社會福利，為人民服務，勿論負債、盈利等，只講社會效益。然而，鐵路又是一個企業。盈利是企業的生命線，放開價格管制，參與市場競爭也無可厚非。
其實長期以來，鐵路部門一直存在公益性的部分功能——對於一些特殊人群採取折扣票價，在一些交通不方便的地方即使客流較少也仍會保留線路。
早在2013年，國務院就在組建中國鐵路總公司的批覆函中提到，針對學生、傷殘軍人、涉農物資等公益性運輸任務，以及青藏線、南疆線等有關公益性鐵路，「建立鐵路公益性運輸補貼機制。」
目前，中央財政對公益性運輸項目、公益性鐵路有專項補貼。
南方周末記者 周小鈴 南方周末實習生 鞠楠楠