一、生產事故救濟內容
生產事故救濟條例共計5章29條，2016年7月13日依本條例更進一步訂定「生產事故救濟作業辦法」、「生產事故救濟審議會設置辦法」及「生產事故通報及查察辦法」。給付額度比照生育事故試辦計畫，產婦死亡最高為新臺幣200萬元，新生兒、胎兒死亡最高為新臺幣30萬元，中度、重度、極重度重大身心障礙，分別給付最高新臺幣110、130及150萬元。同時納入子宮切除術致喪失生殖機能之重大傷害給付，並衡酌其有無子女、喪失生殖能力對家庭影響程度，最高給付80萬元 。自2016年6月30日起至2020年3月20日，共計審議905件申請案件，召開40次審議會，審議通過救濟案件為856案，通過率94.6%，含產婦死亡72案、產婦中度以上障礙12案、子宮切除179案、胎兒死亡396案、新生兒死亡139案、新生兒中度以上障礙58案，共計核發救濟金額新臺幣4億5,000萬元。不予救濟者為49案，大都是非屬生產事故或不符救濟條件，如未達中度以上障礙或先天性異常等排除條款。
生產事故救濟審議會審查案件過程中，部分委員認為孕產婦死亡或者發生中度以上身心障礙，其家庭受創及醫療成本支出較高，應考量提高給付。衛福部尊重民團意見及行政院性平委員會建議 ，於2019年10月4日修正發布「生產事故救濟作業辦法」第7條，提高孕產婦死亡救濟金為400萬元，中度、重度、極重度障礙則分別提高至新臺幣150、200、300萬元整，預估整體經費每年增加約新臺幣1億元。
關於子宮切除之重大傷害給付，子宮切除如為挽救病人於緊急危難中，其醫療爭議固然較少，但為避免不必要之子宮切除所引起的道德風險，2019年3月28日審議會決議將原救濟金最高額度：無子女者為新臺幣80萬、1名子女為新臺幣50萬、2名(含)以上子女為新臺幣30萬，下修為：無子女者仍維持為新臺幣80萬、1名子女改為新臺幣10萬、2名(含)以上子女不予救濟。臺灣婦產科醫學會認為，符合生產事故救濟條件而核准之救濟金為零時，將失其救濟美意並引起民眾爭議，於是在同年9月17日行文衛福部，建議修正子宮切除救濟給付金額，同年10月22日第36次審議會遂採取學會建議，將育有1存活子女之給付改為新臺幣20萬、2名(含)以上子女為新臺幣10萬，以弭平不必要爭議。
不論提高或降低生產事故救濟金，均有預算上考量。當初生育事故試辦計畫在設計時，原本預估每年將撥出新臺幣2-3億救濟金，但實際上花費不達新臺幣1億元，而在生產事故救濟條例通過後，擴大生產事故範圍，將不予救濟之胎兒早產死亡，由未滿35週限縮到33週，同時納入子宮切除之重大傷害給付，每年支出約新臺幣1億元。因此在不影響財務運作下，政府應定期檢討給付內容，以達到救濟之實質意義。然而，針對孕產婦死亡之救濟金由新臺幣200萬提升至新臺幣400萬，民間團體與醫法界有不同見解，目前疫苗預防接種受害救濟金最高為新臺幣600萬元整，而孕產婦死亡給付提高至新臺幣400萬元，並不算是救濟制度金額最高者，但生產事故的救濟金給付常被拿來與一般醫療糾紛和解金作比較，如果調高救濟給付金額，是否會影響到未來非婦產科醫療爭議訴訟之和解金，或增加調解成立之困難度，有待進一步觀察。
二、生產事故救濟案件分析
依照2019年生產事故救濟年報中分析，自生產事故救濟條例實施起統計至2018年底，共計受理576案件，通過審議核予救濟者為557件，審定金額新臺幣2億8190萬元。其中孕產婦死亡44件，主要死亡原因前三名分別是：疑似或確診為羊水栓塞佔34.1%(15案)、產前或產後大出血佔27.3%(12案)，以及肺栓塞佔20.5%(9案)，大多屬不可預期之不良結果，其中以羊水栓塞 為最兇險，其發生率為10萬分之1.9-6.1，死亡率高達60% 。臺灣近年來孕產婦死亡率約在10萬分之10-12之間，與韓國、新加坡相仿，略低於美國，亞太地區以日本最低為10萬分之5 ），但各國通報世界衛生組織（World Health Organization, WHO）之數據，可能因為定義不同或收集資料方式差異而有誤差。根據世界衛生組織報告，2017年全球孕產婦死亡率為10萬分之211 ，以產後大出血(27.1%)、妊娠高血壓疾病(14%)、感染及敗血症(10.7%)為最高 。臺臺灣由於醫療普及，根據國健署2017年報告，2016年有89.7%孕婦接受至少8次以上產檢服務 ，因此對於可預防治療之疾病，如感染、妊娠高血壓疾病等所導致之不良結果相對較少，針對不可預期之不良結果，如羊水栓塞、產後大出血等，則要強化及早發現與急救能力，才有機會挽救病人於危難之中。
新生兒死亡及重大傷害之事故主要原因為胎兒窘迫，佔62.2% ，即在待產過程中可能因為產程異常、胎盤早期剝離、臍帶繞頸、胎便吸入等所致 ，因此強化產前胎兒窘迫的辨識及新生兒急救能力等，都是未來努力的方向。目前臺灣近年來新生兒死亡率約千分之2.2-2.5 。其實臺灣新生兒照護水平不低，尤其是對於早產兒的照護。進一步分析臺灣新生兒死亡率偏高之原因，主要在於面對胎兒染色體異常如唐氏症、先天性異常，臺灣民眾在法定24週內多選擇終止妊娠，歐美國家則選擇繼續懷孕，因此在計算新生兒死亡率上應可透過分類統計，計算出臺灣的新生兒照護能力。
胎死腹中及子宮切除為申請案件最多的2項，分別有266例及111例，胎死腹中有53%為不明原因、其次是臍帶意外佔19.2%、胎盤早期剝離佔18%），其中少部分屬高危險妊娠，如妊娠糖尿病、高血壓等，針對高危險妊娠應鼓勵醫療院所衡量本身照護能力，適時後送轉診，同時強化產婦胎動衛教，或許可以減少一些胎死腹中案件。子宮切除之原因大多是產後大出血，佔77.5% 。產後大出血病程發展速度甚快，如不積極作為，病人恐有休剋死亡之虞，因此醫療院所應有緊急備用輸血流程，方能於必要時進行子宮切除術，以挽救病人於危難之中。造成產後出血的原因，大多是子宮收縮不良，其次是胎盤前置或胎盤植入。異常胎盤問題可以透過產前超音波診斷，於術前與家屬及產婦溝通，同時做好剖腹產前之準備工作及告知子宮切除之風險，減少醫療爭議。
三、救濟金之資金來源
生產事故救濟條例能夠順利上路的原因，在於政府統籌基金來源，使得反對阻力較少。依系爭條例第7條規定，中央主管機關應設基金，辦理生產事故救濟。環顧其他國家之醫療救濟制度，如瑞典的無過失醫療補償制度、日本新生兒腦性麻痺救濟制度、美國維吉尼亞州的生產相關腦傷補償制度等，不是透過保險或共同繳納基金制度，就是由稅收制度來提供基金來源。韓國也仿效臺灣生產事故救濟制度，惟韓國政府要求醫療機構需負擔基金部分來源，導致醫師反對而無法立法成功。
臺灣在2000年訂立藥害救濟法、2004年則有預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法，為服用藥物或疫苗注射時發生不可預期或極少見傷害者提供救濟。近來臺灣生產數逐年下降，少子化已成為國安問題，加上懷孕過程中有一定的生產風險，因此生產事故救濟能夠獲得普遍立法支持。依照美國1985年發展之資源耗用投入相對價值表(RBRVS)作為醫療成本支出合理的計算模式，其成本評估包含醫師投入成本、執業成本及醫糾成本，也就是醫療爭議成本應納入醫療總成本支出，美國醫療費用不斷上升，其中有一大部分便是醫師業務責任保險的增加。臺灣在健保總額預算下，醫療成本計算時，僅納入醫師投入成本及執業成本而已，因此2011年7月臺灣行政主管機關在規劃生育事故試辦計畫時，因考量婦產科訴訟可歸咎於醫師執業疏失比例甚低，故決定由醫療發展基金來負擔所有費用支出。當時臺灣行政主管機關及法務部部分意見認為，不應由政府出錢來幫醫師負擔醫療糾紛支出，經過多次溝通，在2012年7月5日臺灣行政主管機關才核定試辦計畫。爾後生產事故救濟條例延續試辦計畫精神，由政府統籌基金支出。
四、擴大救濟對象-以孕產婦為主體
「鼓勵醫療機構辦理生育事故爭議事件試辦計畫」與「生產事故救濟條例」之最大不同，在於生育事故試辦計畫須病方與醫療機構就生產事故達成和解後方得提出申請，其本意在於解決潛在醫療訴訟，對於未加入試辦計畫之醫療機構所發生之生產事故不予救濟；生產事故救濟條例第21條規定，只要是臺灣人民及其外籍配偶，在臺灣境內發生之生產事故均納入救濟範圍，不限於有醫療爭議者，此為回應立法目的旨在承擔女性的生產風險，建立及時救濟制度，所以只要符合救濟條件者，即使生產事故發生在家中或公共運輸交通工具上，均可以提出申請。因此請求權人為孕產婦或其家屬，而不是生育事故試辦計畫的醫療機構，但為延續試辦計畫中促進產婦與醫事夥伴人員關係之精神，特別在生產事故救濟作業辦法第4條規定，請求權人可填具委託書，委託代理人、醫療機構或助產機構代為申請，如此可減少請求權人不必要之行政作業，目前統計近7成之申請案件均由醫療機構代為申請 。
五、強化醫療關懷
除了透過醫療機構協助請求權人辦理救濟業務外，醫病溝通一直是醫療爭議的根本。過去推動知情同意，現在推動醫病共享決策，都是希望透過溝通方式減少醫療爭議。病人常詬病醫療人員未能進行溝通說明，而醫師也擔心過度說明或說明內容為病人及其家屬所誤解，導致醫病關係緊張而加深對立衝突。因此，生產事故救濟條例第4條規定，醫療機構於生產事故發生之2個工作日內，應負責向產婦、家屬或其代理人說明溝通，並提供協助及關懷服務，希望透過醫事人員的主動關懷弭平爭議。
根據2019年生產事故救濟年報之問卷調查顯示，申請救濟民眾僅33%認為醫療機構有在2天內提供關懷、3-5天內提供者為26.6%、6-10天內為15%、未填答或大於10天則佔25%。其中對醫療機構提供之關懷滿意度，非常滿意31.8%、滿意41%、普通13.3%、不滿意及非常不滿意有則為3.5%、18人未填答，76.9%民眾認為關懷服務有助於改善醫病關係。在醫療機構回覆問卷中，大部分醫療機構有提供口頭關懷及協助申請生產事故救濟給付，85.5%有在2天內提供關懷服務、8.3%在3～5天內提供 。從上開問卷統計結果觀察，可以發現醫病雙方在關懷認知上歧異甚大，臺灣立法主管機關為此凍結衛福部醫政業務預算新臺幣300萬 。關懷是持續性的，病情說明即是關懷的開始，也許民眾認為醫療機構要提出補償或道歉才算是關懷的開始。相對地，一些醫事人員在法案初期說明會中也提出質疑，認為在現今醫病關係緊張的氛圍下，許多原本沒有醫療爭議的案件，主動關懷反而引起民眾的質疑。在互信基礎薄弱下，如何重拾醫療信任、達到即刻關懷成效？本文認為應建置一個不責難文化，即鼓勵坦承錯誤和從錯誤中學習。
六、不責難精神入法
香港於2017年7月13日通過「道歉條例草案」，為緩解道歉者心理的負擔，特別規定道歉內容不能成為呈堂證供及訴訟證據。臺灣生產事故救濟條例第6條亦規定，進行關懷服務過程中，醫事人員或其代理人所為遺憾、道歉或相類似之陳述，不得採為相關訴訟證據或裁判基礎。同法第22條規定，醫療機構須針對重大生產事故事件分析根本原因，提出改善方案，而這些根本原因分析內容，不得作為司法案件之證據。再依同法第24條規定，中央主管機關對發生生產事故糾紛或生產事故之醫療機構，得視需要分析發生原因及提出改善方案，前項分析應注意符合匿名、保密、共同學習之原則，且不以處分或追究責任為目的。不責難原則入法象徵的是社會已跨出第一步，但不責難文化的建立則需要長時間互信下才能成熟。
生產事故救濟的另一個目的是希望減少訴訟，生產事故救濟條例第11條規定，不予救濟之情事包含：同一生產事故已提起民事訴訟或刑事案件之自訴或告訴，除非（一）民事訴訟前於第一審辯論終結前撤回起訴。（二）告訴乃論案件於偵查終結前撤回告訴或於第一審辯論終結前撤回自訴。（三）非告訴乃論案件於偵查終結前以書面陳報不追究之意；如給付救濟後再提起訴訟，依系爭條例12條規定，須命令受領人返還。根據衛福部醫事審議委員會受理司法鑑定案件，其中婦產科案件比試辦計畫前減少約六成，進一步分析2017年度15件生產訴訟案件，僅有1件符合生產事故救濟內容 。生產事故救濟的確減少許多醫療訴訟，九成五以上婦產科會員也滿意此制度，但非在生產事故救濟範圍內或非婦產科之醫療爭議，民眾還是會尋求訴訟作為紛爭解決途徑，因此衛福部目前正積極推動「醫療事故預防及爭議處理法」，透過即時關懷、調解先行及通報除錯機制，減少不必要之醫療訴訟。
七、建立通報及除錯機制
跟香港道歉條例面臨同樣的問題，道歉內容是否可以真的可以不被採為訴訟證據呢?不責難文化真的可以在臺灣實踐嗎？臺灣其實歐美許多國家都有類似法條或法案，透過不責難文化才能建立通報及除錯機制，改善醫療品質。臺灣在立法上的確跨出一大步，2003年臺灣行政主管機關即委託醫策會研議臺灣病人安全通報系統，以匿名、自願、保密、不究責及共同學習為原則 。而生產事故救濟條例第3章「生產事故事件通報、查察、分析及公布」之規範目的就是在建立除錯機制。生產事故救濟條例第22條規定，醫療機構及助產機構應建立風險事件管控與通報機制。且依生產事故通報及查察辦法第4條規定，必須在事件發生次月10日前向中央主管機關通報，通報內容應包含(一)事件發生時間、(二)事件發生內容、(三)事件發生可能原因、(四)事件發生後之立即處理、(五)預防此類事件再發生之措施或方法等。生產事故事件通報與臺灣病人安全通報系統最大不同在於非匿名及強制性，系爭條例第25條即針對未能及時通報訂有罰則。透過通報系統及申請救濟案件分析可以發現一些警示學習案例，過去在生育事故試辦計畫期間，除了完成423家次的機構實地訪查或書面審查外，也針對常見問題如早產兒或新生兒急救後送、胎兒監視器判讀、高危險妊娠處置等辦理研討會 。在生產事故救濟條例通過後，更提出14個警示學習案例，提供醫事人員學習，期盼透過教育學習逐步建立除錯機制，改善醫療品質。從通報品質上而言，雖然設有不責難條款，一般通報還是有避重就輕或過於簡略之虞，衛福部近年來也委託醫策會針對根本原因分析(RCA)進行多場教育訓練，舉例來說，過去分析事件原因的結論通常是加強人員再教育或是透過不斷覆核來除錯，反而忽略工作疲勞、電話幹擾、藥品相似等系統性錯誤問題。透過根本原因分析找到可改善的因子並加以改正，才能真正提升醫療品質。