【摘要】北歐是世界上經濟最發達且最注重環境保護的地區之一。經過長期的綠色政策體系建設和經濟改革，北歐國家在綠色經濟發展以及能源利用效率上都達到了世界領先水平。北歐四國在能源效率和低碳發展方面取得的成績，固然與其經濟發展階段和水平有關，但更與其一直以來在能源政策、低碳政策等方面的不斷創新和探索密不可分。作為低碳、高效發展的代表性國家，北歐四國不斷提出新的能源效率和低碳發展目標，其綠色發展的理念、經驗和創新尤其值得中國借鑑和思考。
【關鍵詞】 低碳經濟 能源政策 綠色革命 節能減排 稅收政策
【中圖分類號】 F110 【文獻標識碼】A
北歐的丹麥、芬蘭、挪威和瑞典是世界上經濟最發達、福利保障最完善、人口密度較低的國家。在世界經濟論壇發布的《全球競爭力排名2013～2014》中，丹麥、芬蘭、挪威和瑞典四國名列第15、第3、第11和第6位。北歐四國的人口規模僅與中國的臺灣地區相當，但其人均GDP卻是臺灣地區的2.4倍，是經合組織（OECD）國家水平的1.5倍，是中國的15倍。北歐四國均已完成工業化並處於較高的經濟發展階段，其能源使用效率處於世界前列，其單位GDP能耗僅為OECD國家平均水平的80%、世界平均水平的44%、中國的17%；單位GDP碳耗僅為OECD國家平均水平的47%、世界平均水平的25%、中國的8%。（IEA，2011）北歐四國在能源效率和低碳發展方面取得的成績，固然與其經濟發展階段和水平有關，但更與其一直以來在能源政策、低碳政策等方面的不斷創新和探索密不可分。作為低碳、高效發展的代表性國家，北歐四國不斷提出新的能源效率和低碳發展目標，其綠色發展的理念、經驗和創新尤其值得中國借鑑和思考。
北歐國家的能源結構與能源強度變化
能源強度和碳強度變化。過去的30年中，北歐四國顯著減少了能源消耗，單位GDP能耗平均每年降低1.6%。特別是90年代中期以來，北歐四國能源消費強度下降速度較快（見圖1），單位GDP能耗平均降幅達到2.2%。目前，北歐四國單位GDP能耗僅為30年前的一半，且全部低於OECD國家的平均水平。四個國家中，丹麥因為工業在經濟結構中比例相對較小，單位GDP能耗僅為其餘三國的一半，其餘3個國家能耗水平相當。但四個國家能耗的下降趨勢基本是一致的。（Geller et al., 2006）
碳強度不僅與能源強度相關，更與能源供應結構有直接關係。1980年以來，北歐四國的碳排放強度也呈連續下降趨勢（見圖2），且一直低於OECD國家平均水平，年平均降幅約2.2%，降幅高於單位GDP能耗的降幅，這說明碳強度的下降除了能源強度降低因素外，還有能源結構變化的貢獻，例如非化石能源比例的提高。與能源強度相似，80年代前期、90年代後期以來北歐四國碳強度的下降趨勢明顯，平均降幅分別為4.2%和2.6%。北歐四國中，芬蘭碳強度降幅最明顯，而挪威由於水電是其主要的能源供給來源，其碳強度一直處於較低水平，降幅也低於其他三個國家。
北歐國家能源結構。表1呈現的是北歐四國的能源生產情況。其中，挪威能源資源豐富，為能源淨出口國，不僅擁有大量水電資源，而且還有北海、挪威海域以及巴倫支海範圍內的大量油氣田，是歐洲天然氣的第二大供應國，也是石油輸出國組織之外的第二大產油國，僅次於俄羅斯。得益於北海油氣資源的開發，丹麥由原來的能源淨進口國，變成以出口石油和天然氣為主的能源淨出口國，但由於缺乏煤炭資源，每年仍需進口大量煤炭用於發電。由於煤炭和油氣資源不足，芬蘭和瑞典需要進口大量的原油、煤炭和天然氣，是能源淨進口國，能源進口依存度分別為55%和38%。（IEA, 2011）
從終端能源消費結構看（見表2），成品油、電力、生物質能、熱力是北歐四國終端能源消費的主要品種，特別是生物質能的利用比例高達13%，遠高於世界平均水平，但天然氣和燃煤的比例相對較少。挪威由於水電資源豐富，電力在終端能源消費中的比例較高。從變化上看，北歐四國的煤炭和石油消費比例降低，熱力、生物質能、天然氣和電力消費比重明顯提高。
從行業用能結構看，北歐四國的工業、交通、居民和商業用能比例為3：2：2：1，工業仍是最大的耗能行業，平均比例約為30%，遠低於中國同時期50%的水平。四國中，丹麥工業用能比例最低，約為20%。從變化上看，北歐四國工業耗能比重普遍下降，交通、居民和商業耗能比例提高，農業耗能比例下降。
北歐四國的電量結構差異較大，挪威和瑞典水電資源豐富，水電發電量比例分別高達95%和50%以上；芬蘭和瑞典作為有核電的國家，核電發電量比例均超過30%；煤炭僅在丹麥和芬蘭作為主要的發電能源，其發電量比例分別達到40%和20%。在其他發達國家比例較高的氣電僅在丹麥和芬蘭兩國有一定規模，發電量比例約為15%。此外，芬蘭、丹麥和瑞典均有相當比例的生物質能發電。從變化上看，煤炭、燃油發電量比例大幅縮減，而天然氣、風電、生物質能發電比例明顯提高。值得一提的是，丹麥自1990年以來，通過大力發展風電、生物質能、燃氣等可再生能源，將燃煤發電比例從90%降至40%，成為世界上風電發電比例最高的國家之一。
低碳市場型政策體系的建設情況及評述
北歐在能源利用效率、綠色可持續發展上處於OECD乃至世界的前列，並且在原來的基礎上不斷取得新的進展與突破。這與北歐各國長期以來採取的可持續發展理念與環境政策密不可分。環境目標最有效的實現方式是運用行政手段與經濟手段相結合的政策組合體系，（EEA, 2005）北歐諸國的綠色實踐充分證明了這一點。經過多年的綠色革命，四國逐漸形成了較為完善的低碳政策體系，為世界提供了綠色政策的範本。北歐在數項經濟政策上開啟先河，其多元化政策工具的運用，如環境稅、補貼和排放交易機制等，形成了互為補充、相互促進之勢，使得北歐國家能以較低成本實現綠色發展。
節能減排稅收政策。稅收是實現節能減排的有效方法，主要的節能減排稅種包括能源稅、二氧化碳稅（以下簡稱「碳稅」）、二氧化硫稅等，其目的在於提高能源，特別是化石能源的使用成本，以及有害氣體和固體的排放成本，將其外部成本內部化，即節能減排稅具有節能效應以及能源替代效應。另一方面，稅收資金可以為節能技術研發以及新能源的發展提供支持；通過稅收優惠和稅收返還政策，可以對企業的節能減排行為進行鼓勵和引導。因此，節能減排稅也被稱為「綠色稅收」。作為最早徵收節能減排稅的國家，節能減排稅對北歐四國能源需求的下降以及新能源的發展起到了重要促進作用，其政策的設計和實踐經驗尤為值得借鑑。
丹麥從1977年開始對石油消費徵稅，此後，能源稅範圍逐步擴大到了煤炭、天然氣和電力。1992年，丹麥在能源稅的基礎上開始對家庭用能徵收碳稅，稅費高達每噸13.2歐元，並於次年將徵收範圍擴大到工業領域，進一步抬高了終端能源消費價格和工業能源成本。例如，丹麥汽油價格和電價中稅額比例超過50%。在稅收的使用方面，主要用於降低居民的稅負以及為節能項目提供財政補貼。在稅收優惠方面，丹麥的能源稅和碳稅對工業企業實施了較大的減免，使得稅負主要由終端居民用戶承擔；此外，對於籤署了能效改善自願協議的企業實施稅收優惠。
芬蘭是世界上第一個推行碳稅的國家，1990年開始徵收碳稅，稅率從開始的每噸1.2歐元逐步上升至目前的每噸20歐元以上。值得一提的是，低初始稅率減輕了碳稅改革過程中遇到的政治阻力。而且，芬蘭碳稅的徵收方式從開始以能源中含碳量為依據，過渡到按含碳量和含能量確定，最後完全根據二氧化碳排放徵收。稅收使用方面，芬蘭的碳稅收入直接進入財政預算。稅收優惠方面，芬蘭在初始階段，對工業企業沒有實行特殊的碳稅優惠政策，這種做法與其他國家截然相反，但也與其較低的初始稅率有關。但從上世紀90年代末開始，芬蘭政府對達到一定規模的高能耗工業企業給予85%的碳稅返還，以維護本國工業企業的競爭力。
瑞典緊隨芬蘭之後於1991年引入碳稅。其政策設計基本參考芬蘭模式：即徵收範圍包括用於發電以外其他用途的化石能源，對於電力產品徵收單獨的能源消費稅。瑞典是碳稅稅率最高的國家之一，初始稅率高達每噸40美元，隨後提高到每噸60美元。從1995年開始，瑞典對碳稅稅率進行了指數化，通過跟隨CPI變化與通貨膨脹掛鈎。稅收使用方面，瑞典碳稅也進入財政預算，用以補償個人所得稅下降造成的財政收入下降。稅收優惠方面，同樣考慮到保護本國工業競爭力，從推行碳稅開始，工業企業的稅率被削減了50%，此外對於高耗能企業，政府還制定了額外的稅收優惠措施。
挪威於1991年開始徵收碳稅政策，徵稅對象包括石油產品和煤炭產品，對於天然氣的使用不徵收碳稅。挪威的碳稅平均稅率折合為每噸21歐元，不同類型的能源稅率不同。而在稅收優惠方面，不同產業減免幅度不同，造紙、冶金和漁業稅收減免幅度較大，同樣是出於對本國產業競爭力的保護。
新能源與能效補貼政策。北歐四國除挪威外，其餘三國均為歐盟成員，四國通過歐洲經濟區有大量的合作。事實上，按照歐洲經濟區（EEA）的規定，歐洲自由貿易區(EFTA)的國家包括挪威在內都加入了歐盟的單一市場以及相關領域。因此，挪威也被要求遵守歐盟法規，需要將歐盟環境和能源政策領域的條例及指令納入國家政策制定的原則中。歐盟20-20-20目標中規定了可再生能源佔總能耗的比重以及能源效率各提高20%。此外，歐盟可再生能源指令還進一步明確了各成員國可再生能源佔國內能源供給和最終消費份額的目標。因此，新能源與能效補貼政策也是北歐各國環境政策的重點，四國基於不同的國情，因地制宜地制定了調控措施。為了大力發展可再生能源並降低電熱生產過程中的碳排放，丹麥早在1992年便開始對天然氣、生物質能以及風能發電進行補貼。在新能源的開發和利用中，丹麥首推風能，採取了稅收優惠和價格槓桿並用的方式。為了鼓勵對風電的投資，丹麥政府在20世紀80年代初至90年代中期對風機發電所得的收入一直沒有徵稅。在電價政策方面，丹麥採用風電與火電的差別定價，風電由於成本高享有高入網電價。同時，政府還對風電使用者實行補貼。在這些政策措施的引導和支持下，丹麥已成為風能佔發電量比例最高的國家，2011年達到近30%，到2030年將達到75%。近年來，為實現歐盟制定的2020年生物燃料使用佔運輸燃料消耗10%的目標，丹麥下調了對風電的補貼力度而加大了對生物燃料的支持。例如，發電使用與供給天然氣網絡的沼氣可獲得高達15.42歐元/吉焦補貼。芬蘭則充分利用國內豐富的森林資源，走出了一條生物質能利用的成功之路。芬蘭生物燃料的主體為森林廢棄物、人造能源林以及造紙工業的副產品和殘餘廢物。最主要的政策工具是2011年引入的上網電價補貼，補貼對象包括風電廠、沼氣發電廠以及生物質發電廠。符合要求的電廠可享受長達12年的最低電價補貼。例如，新的風電廠、沼氣發電廠以及木材燃料發電廠可獲得83.5歐元/兆瓦時的最低電價保障，沼氣發電廠以及木材燃料發電廠還可分別額外獲得50歐元/兆瓦時和20歐元/兆瓦時的供熱補貼。其他政策工具包括投資補貼、研發補貼和退稅。例如，能源生產設備投資可獲得最多達總投資成本30%的補貼，新技術最高40%，各種促進可再生能源發展的研究則高達60%。如今，芬蘭全國大約有400個大中型能源工廠使用生物燃料發電供熱，取得了良好的經濟效益和社會效益。2007年5月31日，世界上首座第二代生物柴油加工廠在芬蘭南部建成投產，年產量可達17萬噸。
瑞典政府也出臺政策大力推進各類新能源的開發和利用。最初瑞典的能源稅法將生物質燃料完全排除在所有能源相關的稅收之外，雖然從2004年開始下調了減免幅度。此外，政府還以補貼政策鼓勵新能源。瑞典實施的與環境相關的補貼政策可以分為5類：資源相關補貼、能源相關補貼、減排補貼、交通相關補貼以及環境相關援助。2010～2012年，能源相關補貼和減排補貼合計達5.49億歐元，約佔環境相關補貼總額的17%，是繼資源相關補貼與環境相關援助之後的第三大補貼類別。
挪威利用本國的水資源優勢，經過多年的努力已成為可再生能源利用的先鋒，可再生能源消費佔能源總消費量的一半以上，2011年的水電發電比例高達95%。為促進可再生能源的發展，挪威政府於2002年成立了一個能源管理公司來專門負責能源生產及消費的補貼機制，成為政府提高能效與可再生能源供熱發電最主要的工具。政府通過該機構向風電、其他可再生能源與節能項目發放補貼，資金來源為居民支付的電稅和政府財政撥款。建築節能項目最高可獲成本40%的返還，風電和其他可再生能源則可獲得投資成本25%以內的補貼。按照政府氣候工作白皮書的要求，從2012年開始為新技術開發項目融資，在2013年投入了300億挪威克朗用於新技術開發，到2020年這一數值將增加至500億挪威克朗。
排放交易體系。北歐國家是應用市場型政策手段的先鋒，不僅率先發起了環境稅實踐，也是世界上最早實踐排放交易機制的地區。北歐的創新與實踐常常引領歐盟整體的政策導向，而歐盟的協議與綱領又極大地影響著包括北歐區域在內歐洲的政策措施。丹麥是世界上第一個實行碳排放交易的國家。為了實現《京都議定書》中規定的減排承諾，歐盟頒布了排放交易指令，在丹麥等國的實踐基礎上，歐盟全體（包括北歐四國）從2005年開始分階段逐步實施二氧化碳排放權交易制度，建立了統一的歐盟排放交易體系。歐盟排放交易體系的實施可以看作歐盟氣候政策的裡程碑，是全世界第一個跨國溫室氣體排放交易機制，也是歐盟統一市場型環境政策的首次嘗試（TemaNord, 2006），對北歐各國政策的制定生了巨大的影響。2001年，丹麥引入國家減排單位的交易體系，成為世界上首例國家層面的碳排放交易市場。碳排放交易首先在丹麥電力市場展開。丹麥發電部門的排放量受制於逐年減少的配額。按照二氧化碳配額法的規定，2000～2003年間排放配額以每年100萬噸的速度遞減，從2000年的2300萬噸減少到2003年的2000萬噸。（TemaNord, 2006）超出限額的發電企業將被處以每噸40DKK的罰金。從2005年開始，丹麥的碳排放交易體系併入歐盟統一的歐盟排放交易體系當中。歐盟根據「共同但有區別的責任」原則，結合各成員國的經濟規模、產業結構等實際因素，將歐盟總體的減排目標分配到成員國，而各成員國則負責具體制定「國家分配計劃」，將排放配額分配給國內相關企業。在歐盟排放交易體系的試驗期（2005～2007年），丹麥有357個主體單位（約佔全國總排量的50%）參與歐盟排放交易體系，涵蓋了絕大多數電熱產商及高耗能工業企業。為避免「雙重稅收」，參與排放交易的部門免徵碳稅。配額拍賣所得的收益主要用於平衡稅制改革。碳排放交易機製成為丹麥實現《京都議定書》及歐盟承諾的減排量的重要手段。政策的積極引導不僅使丹麥電力交易市場成為世界最成功的排放交易市場之一，而且使丹麥成為歐盟單位GDP能源消耗最低的國家和唯一的能源淨出口國。（石華軍，2012）
北歐的其餘三國均於2005年開始實施碳排放交易機制，已經歷經兩個發展階段，即試驗期（2005～2007年）和第一承諾期（2008～2012年）。各國在執行的規模和力度上則各有不同。在試驗期，芬蘭的國家分配計劃涵蓋了超過500家主體單位，相當於全國碳排放總量的59%或溫室氣體總排量的50%。在兩個時期中，芬蘭的實際排放總量都低於總配額，實現了排放盈餘。由於瑞典的減排承諾相對寬鬆，瑞典的國家分配計劃在歐盟排放交易體系的試驗期並未涵蓋所有規定部門，約覆蓋該時期31%的總排放量。第二個時期的配額量從試驗期的年平均2290萬噸降到1980萬噸。挪威並非歐盟成員國，因此最初僅在國內實行了排放交易，直到2008年才加入歐盟排放交易體系。2008年以前，挪威的排放交易機制類似歐盟排放交易體系的縮影，僅針對未實行碳稅的部門，相當於10%～15%的全國總排放量。2008年並軌後，約36%的全國總排放量被包含在內，且從2013年開始上升至約50%。有的部門同時受碳稅和排放交易體系的約束，如石油行業。值得一提的是，挪威在2009年率先將硝酸生產中的二氧化氮排放納入交易體系。
排放交易機制總體上取得了巨大的成果，能夠使歐盟以每年節省31～39億歐元的水平實現在《京都議定書》中承諾的減排目標（鄒亞生、孫佳，2011），促進了企業環境效益與經濟效益的雙贏。完善的法律框架、監督考核機制、結合成員國實際的靈活性是該體系成果的關鍵，歐盟委員會對碳交易市場的構建做出了明確的規定，不僅包括限額的分配流程及方式、處罰措施與相應法律責任等，還詳細規定了ETS的運行階段（試驗期、承諾期），保證了機制運行的流暢性與持續性。作為歐盟的統一政策，排放交易市場促進了歐盟區域的協調發展，還通過與其他減排機制相互連接如清潔機制（CDM）促進發展中國家的節能減排。通過與不同碳交易體系相互連接已經使EU ETS成為一個真正意義上的國際碳交易市場。目前，歐盟排放交易體系運行已經進入了第三階段（2013～2020年），是世界上最大、最活躍的碳排放交易體系，交易量約佔全球碳交易總量的60%，涵蓋了歐盟總排放量的45%。在第三階段，歐盟又引入了一系列的改進措施，包括擴大交易機制覆蓋的行業以及氣體範圍，例如納入了制酸中的氮氧化物排放和制鋁中的全氟化碳排放；在歐盟的層次上建立行業配額交易體制以取代原有的成員國為單位的分配計劃；逐步以配額拍賣取代免費發放。
其他政策。還有許多其它因素會影響到企業和家庭的選擇，市場中存在多種不同類型的市場失靈，需要有針對性的解決。因此，北歐國家注重環境政策的創新，特別是2000年以後引入了不少新型的市場型政策工具，形成了多元化的政策體系。除上述稅收、補貼和排放交易機制外，其他市場類的低碳政策工具（見表3）主要包括綠色證書、環境信息支持、綠色公共購買（GPP）以及生態系統服務支付（PES）。北歐四國中僅有瑞典早在2003年開始實行綠色證書體系，其作用是確保電力生產商的可再生能源發電量佔總發電量的比例達到一定的最低要求。隨著2012年挪威的加入，該體系成為瑞典和挪威的統一機制。環境信息支持是解決市場失靈的重要手段，北歐國家實行了許多信息溝通措施，主要是針對產品相關的信息傳播，如能源標籤。此外，北歐政府還經常開展法規、規定、支持機制宣傳等活動。信息手段的應用十分廣泛，常與其他政策結合使用，如補貼。北歐國家的政府購買約佔國民生產總值的16%，四國均制定了國家綠色公共購買（GPP）計劃，並制定了相應的法規（TemaNord, 2009）。與環境相關購買領域主要包括建築工程、IT產品、清潔用品、交通服務、創新綠色公共購買（IGPP）或技術購買。瑞典尤其重視創新綠色公共購買（IGPP）或技術購買，截止2008年已實施了超過100項技術購買項目。上世紀90年代開始，北歐四國就實施了有條件的自願生態系統服務支付機制。該機制的作用方式類似補貼，其優點在於買賣雙方中的任何一方有否決權，因而可以更加有效的實現環保項目的監督與實施。
低碳政策體系新發展、戰略重點及措施
2000年以來，歐盟的低碳措施有了長足發展，主要表現為以戰略目標為先導，以法案為保障，統一規劃，分步實施。2006年，歐盟先後頒布了《能源服務指令》、《歐洲能源戰略綠皮書》、《能源效率行動計劃》等一系列指導性的文件，從而明確了歐盟至2016年的節能減排規劃，並且要求各成員國提交量化的能效目標和具體的行動方案。2012年生效的歐盟能源效率指令又提出了新的要求和對應的措施。按照規定，成員國須每三年提交一次行動方案，至今已經提交了兩次行動方案，且按照計劃即將於2014年完成第三次行動方案的提交。除挪威外，隸屬歐盟的北歐三國均已提交了2020年的能效目標以及各自相應的行動方案，例如，芬蘭提出國家氣候和能源戰略規到2020年，每年的最終能耗將控制在2666萬噸油當量左右，與2008年的消費水平接近；丹麥則提出每年的最終能耗將控制在1479.7萬噸油當量左右，較2006年的水平約降低7.2%；瑞典提出了能源強度相對於2008年降低20%。到目前為止，挪威還沒有出臺過國家能源效率行動計劃。但作為歐盟經濟區成員，挪威採納了其他能源相關的歐盟指令，例如在歐盟框架下起草了國家可再生能源行動計劃以及建築能源性能指令。歐盟雖然規定了成員國行動計劃應包括內容的一般準則，但實際上各成員國的國家行動計劃之間差異較大。
第一次國家能源效率行動計劃（2008～2010）。提高能源使用效率不僅可以節能，減緩氣候變暖，而且可以抑制能源消耗，減少對外能源依賴，因此成為歐盟「至關重要」的低碳戰略方針。2006年，歐委會的《能源效率行動計劃》確立了最遲於2020年提高能源效率20%的目標，並提出了覆蓋建築、運輸和製造等行業的75項具體措施；擬在後續6年，圍繞更新電力產品節能商標、限制汽車排放量、鼓勵能源效率投資、提高發電站能效和建立刺激節能的稅收制度等10大優先領域大力推進節能減排。如果這些領域減排目標得以實現，歐盟每年能減少石油進口3.9億噸，降低二氧化碳排放量7.8億噸，節約資金1000億歐元。北歐國家第一次國家能源效率行動計劃的提出，便主要是以能源服務指令和能源效率計劃為指導的。
基於歐盟的總量及時間規劃，北歐諸國中，丹麥於2006年底率先提出了國家行動方案。按照要求，成員國需圍繞9%的節能目標設立2016年前的指示性終端能耗目標。丹麥遞交了雄心勃勃的超額節能計劃，提出2008～2009年間折合年均最終能源消費下降1.15%或7.5吉焦，從2010年開始每年降低1.5%或10.3吉焦的節能目標；遠高於歐盟要求的折合年均1%的減排目標。能源產業承擔了每年50%的節能義務，政府還規定了相應的獎懲激勵措施以確保節能義務的落實。目前有兩個國家能效目標，較早的目標為總能源消耗到2013年必須在2005年的基礎上降低2個百分點，另一個目標則為2006年至2020年4個百分點，主要歸功於風能發電比例的增加。丹麥的氣候委員會指出，要實現丹麥的長期節能目標則需要大幅降低居民以及交通部門的能源消耗。
芬蘭隨後於2007年中旬較早的遞交了第一次國家能源效率行動計劃。芬蘭於是制定了至2016年節約17.8太瓦時的目標以及2010年相應的中間目標（5.9太瓦時）。在總體目標下，芬蘭制定了相應的部門計劃作為支撐，涵蓋了主要的能源、工業以及服務部門，囊括了這些部門60%的企業或排放量。這些目標的實現主要依賴於自願減排協議，利用市場激勵機制來鼓勵微觀主體的行動，例如對能源審計以及能源效率投資給予補貼優惠。參與協議項目的企業設定自己的用能改進目標，實施達到這些目標所需的措施，並每年報告一次節能措施以及能效改進活動的實施情況。這些自願減排協議與芬蘭實施的其他政策工具如歐盟排放交易機制、能源稅、能效標準等互為補充，形成了有效的節能減排體系，保證了芬蘭節能目標的實現。
瑞典制定的節能目標則為最終能源消耗於2010年和2016年分別下降6.5%和9%，對應於24太瓦時和33.2太瓦時的能源消耗量。其中，住宅和商業樓盤承擔了60%以上的節能任務。瑞典環境政策的另一個綱領性文件是可持續環境的16個目標，其中之一指出以1995年為基準的住宅或商業建築單位供熱能源消耗到2020年降低20%，2025年降低50%。瑞典政府的能源效率措施包括：以公共部門為主導的減排計劃，瑞典能源署與公共部門籤訂目標協議；高耗能產業實施能源審計；鼓勵能效技術；熱水和電力的智能表等。行動計劃中詳細的列明了每一項具體措施所能帶來的期望節能，例如房屋改建最終節約13.6太瓦時，技術購買節約2.3太瓦時，OFFrot項目節約0.6太瓦時。
第二次國家能源效率行動計劃（2011～2013）。北歐諸國的第一次行動計劃由於提交時間較早，不少計劃並未完全落到實處。第一次行動計劃更多的可以看做是對各國以及開始實施的能效政策的梳理，而非實際行動指南。2010～2011年間歐盟成員國起草了第二次國家行動。由於該計劃先於2012年的歐盟能效指令，因而仍遵從先前的《能源服務指令》。第二次計劃在第一次行動計劃的基礎上涵蓋了更多的領域、對象和對應的措施。第二次北歐國家行動計劃的一大亮點是關於建築能效的規定。依據2010年的歐盟建築能效指令，第二次行動計劃規定了一系列提高建築能效的措施和方法。此外，北歐國家以公共部門領跑國家能效的做法也值得借鑑。
加強建築用能管理是第二次國家行動的一項關鍵措施，北歐四國包括挪威都推行了提高建築能效的措施。丹麥政府從2010年開始執行更為嚴厲的建築標準和要求，新建築用能的限制在2006年的基礎上削減了25%。此外，還規定新建築能源消耗量在自願的基礎上降低50%，2015年則將強制執行。對於新舊建築能效改進，行動計劃共提出了22項措施，例如對新建築的圍護結構和窗口採用更嚴格的能源要求，對小幅裝修的組件的要求以及更嚴格的舊建築裝修組件要求等。此外，政府每年專門撥付資金以開展建築節能的宣傳活動，並建立了建築節能研究中心。芬蘭則從2012年開始實施了新的建築能效規定，按照建築物的類型規定了建築的總能耗上限，以實現新建築能源效率提高20%的目標。除了對新建築的修建採取更嚴格的能效要求外，其他重要舉措還包括可再生能源使用、諮詢服務、居民建築能源補貼以及關於以油供熱的單一家庭住宅的能源效率協議。除國家行動計劃外，環境署還發布了近零能耗建築的路線圖及國家計劃草案。類似芬蘭，瑞典不僅有能源管理要求，還設立了能源使用上限。此外，瑞典還規定所有房屋的買賣、租賃、修建及佔用均需要能源證書。為了鼓勵低能耗建築的修建，政府還推行了為期5年的低能耗建築項目，對能源消耗低於規定50%的建築以資鼓勵。挪威也自願遵循了歐盟建築能效指令，為提高建築能效採取了經濟與法律手段。
根據丹麥的行動計劃，有關公共部門的能源效率的活動被納入了若干政策方案。公共管理部門被賦予了「先行者」的角色，提高能效的重點在建築能效。丹麥制定了公共建築能源消耗在2006年基礎上降低10%的目標。國有或國家租賃的建築都要實行能源標識，並以儘可能節能的方式進行修築和運營。公共部門還通過節能產品採購實施市場引導。芬蘭所有的國家機關都需要制定能效計劃，並設定詳細的節能目標。建築用能佔公共部門用能的主要來源，約佔市級機關單位88%的能耗，計劃的能效提升目標定在20%～25%。政府與國有資產管理部門籤訂了2011～2016年間國有建築物能源消耗降低6%的強制協議。芬蘭還積極調動地方政府的主動性，以補貼機制激勵地方政府辦公建築實施能效審計，已取得了良好的效果。截至2011年，有101個地方政府機構加入了能源審計協議。此外，能源證書以及節能信息宣傳等也是重要的舉措。瑞典的公共部門在制定規則和加強合作兩方面並重。瑞典政府根據歐盟能源服務指令列出了6項公共部門的能效舉措，要求180個國家機關必須至少選擇實施其中的兩項。目前，多數機構都推行了2項以上的措施。其中，採納最為廣泛的兩項措施為節能產品購買和高能效建築，能源證書也有少量的應用，其他如金融工具等措施則極少被選用。除國家機關外的公共部門如瑞典的城市和縣議會則可以申請補貼，自願實施能效措施。挪威的公共部門能效職責則主要通過國有企業Enova SF實施。此外，所有城市也被要求起草的氣候和能源計劃。
國家間合作與未來行動展望。北歐國家之間的能源合作具有悠久的歷史和鮮明的特點。北歐能源與氣候合作涉及眾多領域，例如區域電力市場、天然氣和供熱合作、可再生能源研發合作等。電力市場合作目前無疑是四國能源合作的重點領域，且已經取得了舉世矚目的成就。20世紀90年代起北歐四國先後進行了電力市場化改革，形成了擁有統一電網系統的北歐電力市場，由北歐輸電協統一運營。2012年，北歐電力市場期貨交易總量達到337.2太瓦時，相當於該地區電力需求總量的77%。在天然氣方面，四國的合作落後於電力，但四國的供給和需求具備較強的互補關係，因而存在巨大的合作潛力。特別是瑞典與丹麥已經形成了緊密的合作關係，兩國的天然氣輸送網絡直接相連。北歐能源合作建立了較成熟的合作機制和政治框架，市場融合度高，基礎設施建設和跨界交易規模擴展迅速，市場自由化和放鬆管制，是北歐能源合作的特點及優勢。
當前，北歐國家的適應氣候變化的努力在很大程度上受到歐盟指導性文件的影響，例如《適應氣候變化白皮書:面向一個歐洲的行動框架》以及歐盟波羅地海區域策略。建立波羅的海區域層面的適應戰略被定義為一項戰略行動（COM, 2009）。北歐國家之間的合作受到歐洲區域發展基金的支持，例如波羅的海區域項目。歐盟成員在制定國家計劃時需要將歐盟的總體目標、歐盟指令中提出的措施、其他成員國以及在歐盟層面實施的措施等納入考慮，並結合本國實際情況制定出相應的計劃。歐盟委員會2012年專門提出了能源效率指令，以引導各國制定第三次國家能效行動計劃。新生效的歐盟能源效率指令主要包括：制定能源效率義務制度，確保能源分銷商和/或指定的零售能源銷售公司為達到累計能源終端使用節約目標的責任方；國家住宅和商用建築（包括公共和私人的）的翻修；公共機構採購高效率的產品、服務、建築；能源分銷商和零售能源銷售公司減少每年銷售給最終客戶能源的義務；促進為最終客戶提供成本效益的能源審計；反映最終客戶實際能源消耗的個人電錶的條款；為消費者提供獲取清晰和精確計量和收費信息的途徑；提高供暖和製冷系統的效率；保證高效的能量轉換、傳輸和配送。第三次行動計劃雖然尚未公布，但可以預期，北歐四國未來的政策方向會與新能效指令密切相關。
對我國環境政策的啟示
在全球低碳經濟的浪潮中，北歐國家無論在經濟發展或是能源利用方面都走了前列。中國正處在快速工業化的發展階段，作為能源消耗和碳排放大國，面對日益增長的消費需求和嚴峻的環境問題，綠色發展是我國的必然選擇。然而，我國尚處於低碳發展的初期，低碳經濟發展的政策機制還有不少空白有待填補和完善。北歐的低碳發展道路具有鮮明的特點，在以下這些方面尤其值得我國借鑑。
第一，以明確的目標與實施規劃為導向。不難看出，歐盟的能源效率指令以及其他目標要求對北歐國家的政策起到了越來越重要的正面引導作用。在明確的目標指引下，北歐諸國根據實際情況制定國家行動方案，分階段有步驟的進行低碳改革。有的國家國內低碳經濟基礎較好，則制定了超額減排目標，如丹麥。也有的國家實行了相對保守的計劃，僅達到歐盟最低要求，如瑞典。由於明確了各階段的量化目標，如2010年降低能源消耗6.5%，也極大的方便了歐盟委員會和各成員國對行動計劃進行檢驗及修訂。
第二，以法規為保障。歐盟以及各成員國均以法規的形式保障了政策執行的效力，且不斷對法規進行更新以適應新的形勢。各個行動計劃以及具體的措施均有充分的法規依據可循。例如第一次和第二次國家行動計劃都是以歐盟2006年發表的《能源服務指令》、《能源效率行動計劃》等文件為基礎制定的。2012年，歐盟又發布了新的能源效率以替代2004年的《推廣熱電聯產指令》以及2006年的《能源服務指令》。針對具體的部門、產品改革，也有相應的規章制度可循，如《建築能效指令》、《能源相關產品生態設計要求指令》、《能源相關產品能效標識指令》等。
第三，發揮政策的多樣化與創新優勢。針對不同類型的市場失靈狀況，北歐國家實行了多種經濟政策工具，包括各種環境稅、新能源補貼、能效補貼、排放交易體系、自願減排協議等。這些政策工具對四國不同發展階段的環境目標的實現起到不可或缺的支撐及推動作用。從行政指令到市場型政策工具，從強制減排到自願協議，從古老的碳稅到各種新的經濟金融手段，調節機制不斷完善。各種政策工具相互協調，相互補充，例如對參與排放交易體系的企業進行環境稅減免，以補貼政策激勵促進自願減排協議，形成了靈活有效的政策體系。
第四，加強區域及國際合作。北歐國家由於地理和經濟關係緊密，具有悠久的區域合作傳統，在電力、天然氣、能源及環境研究等領域具有廣泛的合作。通過相互交流與借鑑，北歐成為了世界上經濟與低碳發展最為先進的地區之一。特別是在歐盟的推動下，北歐以及歐盟諸國的合作有了長足發展，歐盟排放交易體系便是區域與國際合作的一個成功的典範。作為歐盟以及OECD等多個國際組織的成員，北歐國家利用其影響力極力推動和倡導國際能源環境協議與政策的實施。
（中國社科院工業經濟研究所博士研究生藺通對本文亦有貢獻）
參考文獻
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責 編∕凌肖漢
The Energy Policy System of the Four Nordic Countries and Its Significance for China
Shi Dan Li Yuting
Abstract: Northern Europe is one of the most economically developed regions in the world which pays high attention to environmental protection. Through the long-term development of a green policy system and economic reform, the Nordic countries have garnered a world-leading position in terms of green economic development and energy efficiency. Their achievements made in energy efficiency and low-carbon development is partly attributed to the stage and level of their economic development, but more to their constant innovation and exploration in the policy-making related to energy use and low-carbon development. As representative countries of low-carbon and efficient development, they have continuously set new targets for higher energy efficiency and faster low-carbon development. Their ideas, experience and innovation in green development are particularly worth China's learning.
Keywords: low-carbon economy, energy policy, green revolution, energy conservation and emissions reduction, tax policy
史丹，中國社會科學院工業經濟研究所黨委書記、副所長、博導，國家能源委員會專家諮詢委員會委員。研究方向為能源經濟、產業發展與產業政策。主要著作有《中國能源工業市場化改革報告》、《中國能源供應體系》、《中國能源安全國際環境》等。李玉婷，中國社科院研究生院博士研究生。