加快培育發展現代化都市圈，是當前國家新型城鎮化的重點任務之一，市域（郊）鐵路是實現都市圈可持續發展的重要支撐。近日，國務院辦公廳以「國辦函〔2020〕116號」轉發國家發展改革委等單位《關於推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展的意見》（以下簡稱《意見》）。這是繼2017年國家發改委等五部委印發《關於促進市域（郊）鐵路發展的指導意見》（發改基礎〔2017〕1173號）（以下簡稱「1173號文」）以來，針對市域（郊）鐵路出臺的又一重量級政策文件，既體現了國家層面對市域（郊）鐵路的高度重視，也可以看出市域（郊）鐵路在經濟社會發展中的重要作用。2017年的「1173號文」實施以來，市域（郊）鐵路發展總體取得積極成效，但由於發展還處於起步階段，當前仍面臨功能定位不明確、經濟效益不理想等突出問題。《意見》在「1173號」文基礎上，延續以人民為中心的發展思想和優先利用既有鐵路、有序推進新建項目的總體思路，結合發展面臨的突出問題及新形勢和新要求，對功能定位、規劃體系、運營服務等關鍵問題做了進一步優化完善和深化細化。
一、明確功能定位
《意見》明確指出，市域（郊）鐵路主要布局在經濟發達、人口聚集都市圈內的中心城市，聯通城區與郊區及周邊城鎮組團，採取靈活編組、高密度、公交化的運輸組織方式，重點滿足1小時通勤圈快速通達出行需求。市域（郊）鐵路新建線路單程通行時間宜不超過1小時，設計速度宜為100—160公裡/小時，平均站間距原則上不小於3公裡，早晚高峰發車間隔不小於10分鐘。
市域（郊）鐵路的主要技術特點可以用「長距離、快速度、大運量、公交化、一體化」五個關鍵詞來概括，這五個關鍵詞相互影響、也相互制約。「長距離」是相對於中心城區出行而言，市域（郊）鐵路主要服務於都市圈，相對地鐵等輻射範圍更遠、乘坐距離也更長，如上海金山市域（郊）鐵路全長56.4公裡、平均乘距達40公裡左右，遠高於上海地鐵平均乘距16公裡。「快速度」是與長距離相呼應，由於要滿足1小時快速通勤出行需要，市域（郊）鐵路必須速度快，根據都市圈尺度、旅行速度等要求，設計速度需達到100~160公裡/小時，同時站間距不能太小。「大運量」主要對應早晚高峰的集中出行需要，要求列車編組、列車載客能力等達到一定要求，比如東京JR的車輛編組為6~12輛、運送能力1~7萬人/h。「公交化」主要是早晚高峰要高頻率開行、提供公交化服務，以滿足居民集中出行的需要，公交化也是市域（郊）鐵路相比幹線鐵路、城際鐵路更加突出的特點，國際上一般高峰期市域（郊）鐵路發車間隔都小於10分鐘。「一體化」主要是由於市域（郊）鐵路站間距較大、直接覆蓋範圍有限，需要其他交通方式輔助來完成出行全過程，比如巴黎利用RER完成的出行中，約70%乘客需要地鐵、有軌電車或巴士等其他交通方式來共同完成；北京副中心線良鄉站調查顯示，77%的市域（郊）鐵路乘客需要自行車、地鐵、公交等其他交通方式銜接。
二、完善規劃體系
《意見》明確了市域（郊）鐵路的責任主體、發展條件、規劃範圍、規劃審批等規劃建設管理程序。強調在充分利用既有資源的基礎上，重點支持京津冀、粵港澳大灣區、長三角、成渝、長江中遊等財力有支撐、客流有基礎、發展有需求的地區規劃建設都市圈市域（郊）鐵路。同時要求從嚴控制工程造價，新建線路直接工程費用一般不高於同一地區輕軌工程費用的75%。
市域（郊）鐵路發展要重點補齊規劃的缺位，發揮好規劃的引導作用，建立以市域（郊）鐵路為主體的都市圈多層次軌道交通體系。市域（郊）鐵路與幹線鐵路、城際鐵路和城市軌道交通既有功能分工、又有緊密聯繫，共同構成服務不同國土空間尺度的多層次軌道交通系統。其中，市域（郊）鐵路主要服務於都市圈，城市軌道交通主要服務於城市中心城區，城際鐵路主要服務於相鄰城市間或城市群，幹線鐵路主要服務於跨區域出行。幹線鐵路、城際鐵路可以兼顧部分都市圈的市域（郊）出行功能，市域（郊）鐵路與城市軌道則共同構成都市圈的軌道交通運輸主體。《意見》明確要求，市域（郊）鐵路與幹線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通形成網絡層次清晰、功能定位合理、銜接一體高效的交通體系。同時，《意見》也指出，對符合市域（郊）鐵路功能定位和技術標準相關要求的市域快軌、市域快線、市域鐵路等，統籌納入市域（郊）鐵路規劃管理。
市域（郊）鐵路規劃要統籌考慮利用既有鐵路與新建線路，依據都市圈空間功能布局、產業人口分布和國土空間規劃等科學規劃、統籌銜接。對於利用既有鐵路資源開行市域（郊）列車，建議幹線鐵路、城際鐵路在規劃及運營過程中，要適當兼顧都市圈出行需求和服務功能，鐵路車站選址要儘可能在新城、城鎮組團中心城區或靠近城市建成區，並在車站、銜接線路、停車場、動車所以及車站周邊及上蓋綜合開發用地等方面做好預留，為開行市郊列車及改造等創造條件。對於新建市域（郊）鐵路，在城市中心城區應儘可能實現與城市軌道的多線多點換乘，成本可控條件下儘可能統一限界、信號、制式，實現跨線過軌運營；在都市圈外圍地區應儘量採取「中心放射、樹枝狀」支線布局，擴大服務範圍，覆蓋主要新城、功能組團、機場等綜合交通樞紐。
三、提升服務水平
市域（郊）鐵路效果好不好，乘客會根據出行體驗做出實際選擇，關鍵取決於服務水平高不高，是否提供與都市圈通勤需求相適應的高質量服務。《意見》強調市域（郊）鐵路要實行公交化運輸組織，對利用既有鐵路和新建市域（郊）鐵路提出了具體要求，特別強調新建市域（郊）鐵路，應根據客流需求等設置越行條件，儘可能滿足快慢線運輸組織要求，推行「站站停」與「大站停」相結合的靈活運輸組織模式。《意見》還對市域（郊）鐵路購票、進出站、乘車等環節，以及市域（郊）鐵路與其他軌道系統安檢互信、資源共享、票制互通、支付兼容等提出了具體要求。
提升服務水平關鍵是要提高市域（郊）鐵路「門到門」全程的運行效率。按照出行即服務（MaaS）的理念要求，一方面要重點做好市域（郊）鐵路車站的地面公交、步行及自行車等綜合銜接配套設施，做好「最後一公裡」接駁。另一方面，要充分利用5G、物聯網、大數據等現代信息技術手段，推進市域（郊）鐵路與其他交通方式以及多層次軌道交通之間時間接續、票制互通、安檢互信、標識統一、應急聯動，提升一體化運營服務水平和出行體驗。
四、創新投融資方式
市域（郊）鐵路的公共運輸服務屬性決定單純依靠運營收益難以支撐建設和運營成本。《意見》明確提出要拓展資金籌措渠道，創新市域（郊）鐵路市場化投融資方式，全面放開市場準入，培育多元投資主體；並強調要加大地方政府投入力度，支持地方政府專項債用於收益較好的項目建設，研究以線路經過轄區土地出讓收益支持市域（郊）鐵路建設等。要加大綜合開發力度，加大市域（郊）鐵路沿線和站點及周邊土地綜合開發強度，打造站城融合綜合體。
市域（郊）鐵路綜合開發的關鍵在於建立「站城融合」的發展模式和利益共享機制。一方面是建立市域（郊）鐵路與城市融合發展的互動機制。要建立市域（郊）鐵路與城市群、都市圈以及城市在規劃、建設、運營等不同階段的互動機制，實現市域（郊）鐵路車站與城鎮空間的融合，建設時機與城鎮開發進程的契合。另一方面是完善市域（郊）鐵路與城市融合發展的合作模式和機制。結合港鐵、日本私鐵、重慶沙坪垻樞紐上蓋開發等經驗，完善軌道企業與城市政府合作模式，鼓勵市、區聯合開發，構建綜合開發成本分擔及利益共享機制，推動土地開發收益反哺軌道建設和運營。
五、優化發展機制
市域（郊）鐵路的規劃、建設和運營涉及路地之間、不同交通方式之間等銜接協調。《意見》明確要求加強鐵路與地方協商合作，並要求鐵路企業公開線路使用、車站服務等社會服務收費標準、清算規則，進一步規範接軌等手續辦理，明確具體辦結時限。加快制定完善市域（郊）鐵路建設運營等相關標準體系。政府有關部門在用地、環評、安全監管等方面對市域（郊）鐵路建設項目給予支持。
優化發展機制關鍵是要探索建立一體化的建設運營協調機制。結合廣州地鐵承擔粵港澳大灣區部分城際鐵路等運營實踐，要探索建立多層次軌道交通一體化運營主體，形成跨區域、跨部門的多層次軌道交通規劃統籌、建設同步、運營共享、開發協同的融合發展機制，推進建設與運營的市場化。（作者：潘昭宇 國家發改委城市和小城鎮改革發展中心 ）
來源：國家發展改革委
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原標題：《潘昭宇：科學把握市域（郊）鐵路發展的幾個關鍵問題》
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