來源：21世紀經濟報導   2021年01月12日 18:32
2021年開年， 「撤縣設市（區）」成為多個地方「十四五」規劃建議的重點內容。
21世紀經濟報導記者注意到，截至2021年1月11日，四大一線城市和15座新一線城市中已有9城邁入「無縣時代」。
撤縣設區（市）雖然勢頭較猛，多位受訪專家認為，絕大多數縣還是要保持穩定。未來的城鎮化建設不是大刀闊斧式調整行政區劃，更多是利用各類彈性空間，促進生產生活和要素流動跨越行政邊界。這也與《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（下簡稱：「十四五」規劃建議）中提出的「以縣城為重要載體的城鎮化建設」相吻合。
中國城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎認為，行政區劃調整的主要方式就是「優化」。他認為，中國區域經濟、城市經濟正在發生極其深刻的變化，因此原有的行政區劃必須進行一定調整。但因為行政區劃承載著極其複雜的內容，可謂牽一髮而動全身，因此要保持較高的穩定性。
不要為了設市而設市
1月初，鄭州和合肥，兩場不同的會議均提出要加快撤縣（市）設區步伐。
鄭州市轄6區1縣，代管5個縣級市。1月6日，中國共產黨鄭州市第十一屆委員會第十三次全體會議通過《中共鄭州市委關於制定鄭州市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確指出要加快撤縣（市）設區步伐。
合肥市轄4區4縣，代管1個縣級市。據新安晚報，1月5日開幕的合肥市肥東縣第十七屆人民代表大會第六次會議上指出，今年肥東縣將研究有序推進縣改區。
2020年年底，安徽省「十四五」規劃建議中已經指出，「依法穩妥推動行政區劃調整，鼓勵有條件的設區市拓展市轄區空間，有序推進『縣改區』『縣改市』。」
近年來，撤縣設市（區）再提速。21世紀經濟報導記者梳理發現，在四大一線城市和15座新一線城市中，北京、上海、廣州、深圳、武漢、天津、南京、東莞、佛山這9城都已進入「無縣時代」。
為何中心城市聚焦轄區「無縣化」？多位受訪專家告訴21世紀經濟報導記者，撤縣設市（區）是為了賦予當地更強的規劃權和發展權。
「這給予了一些縣城在城鎮化過程中的上升途徑。比如當某縣的經濟總量發展到一定水平，經濟結構從農業經濟為主體發展為以工業經濟等為主體後，撤縣設市（區）能使當地政府的管轄權限會更高一些，更有助於未來推動經濟發展。」中國國際經濟交流中心研究員馬慶斌指出。
但撤縣設市（區）絕非意味著縣城要為了設市而設市。
「未來撤縣設市（區）是小部分，絕大多數縣還是要保持穩定。」中國城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎在接受21世紀經濟報導記者採訪時強調，中西部培育中心城市確實需要規模擴張，但更重要的是質量與能級提升，同時要推動形成中心城市與中小城市之間高效率的治理體系。不能為了培育中心城市，短時間內把縣消滅掉。
他認為，是否撤縣設市（區），這與縣或縣級市的條件、功能、發展階段有關，縣有縣的優勢，市（區）有市（區）的競爭力，絕不能籠統地說撤縣設市（區）就一定好。
「撤縣設市（區）」成為多個地方「十四五」規劃建議的重點內容。鄭迪坤攝
如何優化行政區劃設置
對於縣城在城鎮化建設中的重要性，「十四五」規劃建議強調，要推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，並提出優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈。
我國規劃布局20多個各類城市群，其中一些面臨城鎮體系不健全的問題。個別核心城市的標準很高，但離開核心城市見不到像樣的中等城市和星羅密布的高質量的小城市。較為可行的途徑之一是培育形成更多的中小城市；途徑之二是加快培育現代化的縣城，提高縣城對鄉村振興的輻射帶動力量。
值得注意的是，一方面是都市圈中心城市的轄區「無縣化」趨勢，另一方面是部分城市的收縮。有統計顯示，2007～2016年間，中國有80座城市出現了「收縮」。國家發改委發布的《2019新型城鎮化建設重點任務》中指出，收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中。
在中心城市建設中，近年來濟南、合肥等一些城市，通過將周邊部分城市納入到自己管轄範圍之內，擴大中心城市轄區。
在上海交通大學安泰經濟與管理學院教授陸銘看來，優化行政區劃設置主要有兩種方式。有些地區是通過打破行政管轄邊界，設立一個更大的行政區，促進協調發展和一體化建設；另一些地區是通過淡化行政管轄邊界，形成一種更加強的跨行政管轄邊界的協調機制。這其中，不同地區會根據當地情況選取合適的方式。
多位專家向21世紀經濟報導記者表示，通過優化行政區劃設置方式推進城鎮化發展，並非是大刀闊斧式地調整行政區劃，未來的城鎮化建設更多是通過城市群或都市圈的方式，使生產生活和要素流動跨越行政邊界。
讓企業和人自由選擇城市
長三角已成為國內都市圈數量最密集、發展最成熟的區域之一。上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈等，其涵蓋的城市跨越兩個甚至三個省份。
相鄰都市圈間互相重疊，在新型城鎮化建設中如何把握好競爭與協作的平衡？
陸銘認為，這需要交給市場去決定。政府傳統的招商引資模式無非是通過低價、減免稅費等措施，會形成不同城市間的惡性競爭，導致出現產業結構同化的現象。
陸銘表示，未來在城市群內部，土地轉讓、稅收等方面應設置較為統一的標準。政府還要做好基礎設施的互聯互通和公共服務的均等化，促進人口等要素的自由流動。之後在市場化背景下，企業和勞動力自己去選擇最適合發展的城市，從而形成不同城市間差異化的人口規模和產業結構。
馮奎還強調，這一過程中，不僅城市群、都市圈內要協調合作，城市群之間也不能搞閉環運行。競爭和協作的核心是推動要素流動，包括勞動力、資金、科技、管理、數據，其中數據互聯互通是一個難點。這既要靠中央政府的行政協調，更要靠各類協調協同機制。
還要關注的是，大城市周邊地區的發展也是難啃的硬骨頭，都市圈跨區設置也成為促進大城市周邊區域發展的一種探索。
以深圳為例，馮奎認為，它既有深圳大都市圈周邊的協作協調，也有深-汕合作區這種區域合作模式，未來這兩種模式都值得嘗試。大都市圈的中心城市與周邊城市的各類合作，其關鍵是政府的各類規劃是要順水推舟，而不能強按牛頭喝水。