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12月11日，由中國電子信息行業聯合會與清華大學公共管理學院聯合主辦的第四屆國家數據與治理高峰論壇，在廣東省佛山市順利召開。本次論壇以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導圍繞「數字+煥啟新未來」主題，深入探討國家和地方數據資源作為新的治理要素、手段，在促進治理現代化過程中的使能機制和方式，研討推動數字政府、數字經濟和數字社會建設中數據治理的方法、路徑、政策和機制等問題，加速推進國家治理體系和治理能力的現代化。
論壇上，清華大學國家治理研究院執行院長、中國電子信息行業聯合會數據與治理專業委員會會長孟慶國教授發布了《中國政務數據治理發展報告（2021年）》。
報告對2020年全國31個省（自治區、直轄市）在政務數據治理方面面臨的主要政策要求、工作進展、平臺建設、共享開放、典型應用等情況進行了研究分析，並運用大數據的手段對地方政務數據治理工作的開展情況及社會影響進行衡量分析，通過地方政務數據治理指數，描繪當前我國省級地方政務數據治理的整體樣貌，力圖為2021年我國政務數據治理工作的開展與推進提供參考。
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主要政策要求分析
近年來，國家持續出臺政策文件，對數據的重要性做出界定，並認可了數據生產要素的價值定位。各地方政府紛紛加大相關立法和政策制定，以此推進政務數據治理工作深入開展。
國家層面相關政策熱點
從國家整體層面看，2020年政務數據的相關政策上有兩大熱點。
一是數據生產要素這一提法在政策層面得到了進一步明確，成為社會各界關注的熱點。繼《促進大數據發展行動綱要》、中央政治局第二次集體學習、十九屆四中全會《決定》中提到數據要素之後，2020年3月30日，《中共中央國務院關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》出臺，這是中央關於要素市場化配置的第一份文件，明確提出「加快培育數據要素市場」，並強調要推進政府數據開放共享、提升社會數據資源價值、加強數據資源整合和安全保護的具體要求。
二是高度關注數據安全和隱私保護。2020年，我國公布了《中華人民共和國數據安全法（草案）》、《中華人民共和國個人信息保護法（草案）》，並發起了《全球數據安全倡議》，旨在明確數據安全法律責任，完善監管體系，保障國家安全、公民個人隱私權益和社會安全穩定。文件中，對政務數據的安全與開放也提出了明確的要求。
省級地方持續出臺相關政策
為積極貫徹落實國家要求，深入推進政務數據規範管理與開放共享，2020年，各地方政府進一步加強了政務數據治理相關政策文件的制定與出臺。報告研究團隊通過檢索和收集，找到了22份在2020年1月1日至11月30日期間出臺的與政務數據治理直接相關的政策文件。與2019年地方出臺政策文件數量相比，2020年總體持平。
圖：2011年-2020年政務數據治理相關政策文件出臺情況
表：2020年省級政務數據治理相關政策文件
地方積極探索政務數據立法
2020年，各地著力提升政務數據相關政策的規格和效能，貴州、山西、深圳、瀋陽等地紛紛探索政務數據立法，在大數據、政務數據、政府數據等方面出臺了相關條例辦法，指導本地數據共享開放和安全管理。《貴州省政府數據共享開放條例》9月25日審議通過，並於12月1日起施行，這是全國首部省級層面政府數據共享開放地方性法規。《深圳經濟特區數據條例（徵求意見稿）》於2020年7月15日起公開徵求意見，在第二十一條對公共數據的權屬進行了明確，指出「公共數據屬於新型國有資產，其數據權歸國家所有」，這一界定引發了社會各界的廣泛討論。
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工作整體進展情況
2020年，我國各地各部門深入推進政務數據治理工作，機構設置進一步完善，平臺和系統建設持續加強，各地方、各領域的政務數據治理效能得到顯著提升。
機構調整與變化情況
在機構設置方面，各省政務數據治理機構沒有發生太大變化，31個省（自治區、直轄市）中，已設立專門數據管理機構的省份仍為22個。同時，一些地方在實踐的過程中不斷探索完善，優化調整原有政務數據治理機構的職能設置，持續開展創新實踐。例如，北京市大數據中心於2019年12月正式揭牌成立，整合了原有的北京市信息資源管理中心等機構力量，作為北京市經濟和信息化局（北京市大數據管理局）下屬的副局級事業單位，為北京市大數據行動計劃的開展提供支撐。天津市大數據管理中心（天津市信息中心）於2019年12月底正式重組掛牌，以原有的天津市大數據管理中心（2018年7月成立）為基礎，整合分散在其他部門的信息服務機構，進行重新組建，歸口市委網信辦管理，統一負責市級信息化建設、運行管理和數據資源管理。這些做法呈現出整合機構、提升級別、明確職能、統籌建設的顯著特徵，總的來看都是在進一步加強政務數據治理機構的力量。
平臺與系統建設情況
報告對2020年全國政府採購的招投標信息進行收集分析，篩選出2020年1月1日-11月30日發布的省級政務數據治理相關的平臺和系統建設項目572個，與往年的情況基本持平。其中，建設項目數量前五名的省份分別是浙江省（60項）、重慶市（47項）、上海市（45項）、山東省（39項）和廣東省（33項）。
圖：2020年省級政務數據治理建設項目數量
圖：2017-2020年省級政務數據治理建設項目
數量（按年份）
建設資金投入情況
中國政府採購網的招投標信息顯示，2020年政務數據相關建設和服務項目累計投入資金287259.83萬元，相比2019年有所減少。投入金額前三的地區為：浙江省（55735.02萬元）、天津市（27116.62萬元）、山東省（19926萬元）。
圖：2020年省級政務數據治理建設項目
投入總額（萬元）
圖：2017-2020年省級政務數據平臺建設
投入資金（按年份）
各領域進展情況
從分領域的情況來看，數量最多的是綜合領域（55項），佔總量的9.6%，主要是各地大數據局、人民政府辦公廳等數據綜合管理部門建設的「網際網路+政務服務」、數據共享開放等數據綜合應用項目。緊隨其後的是公安和財稅領域，公安領域（54項）佔總量的9.4%、財稅領域（44項）佔總量的7.7%。另外，2020年針對疫情預警與防控，浙江、雲南、北京等地建設專門的省級政務數據治理項目13項，佔比2.27%。
圖：2020年省級政務數據治理項目
數量領域分布情況
圖：2017-2020年省級政務數據治理項目
領域分布變化情況
從資金投入來看，綜合領域建設投入的金額最多，共計78583.82萬元，佔總金額的27.4%。公安領域（43803.1萬元）、環境領域（22041.94萬元）分別佔總金額的15.2%、7.7%。疫情防控相關項目投入4350.48萬元，佔比1.51%。
圖：2020年省級政務數據治理項目
不同領域資金投入情況
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數據共享與開放情況
2020年，我國各部門各地區持續推進政務數據共享工作，共享開放平臺進一步完善，應用成效顯現。
數據查詢/核驗情況
隨著數據共享工作的深入推進，數據查詢/核驗憑藉其在數據鮮活性、服務及時性方面的優勢，已成為被廣泛應用的數據共享方式。截至11月底，國家數據共享交換平臺上線目錄累計超過64萬條，發布共享接口1200餘個，平臺開通以來累計提供查詢/核驗超過20億次。2020年1-11月，最高單月提供查詢/核驗服務1.75億次，累計提供服務超過10.8億次，與2019年相比，月均查詢/核驗接口調用次數從5900萬次提高到9800萬次，數據共享成效顯著。
圖：國家數據共享交換平臺
1-11月查詢/核驗接口調用情況
高頻共享需求情況
從全國範圍來看，政務數據共享需求的集中度非常高。2020年1-11月，公安部、教育部、市場監管總局、國務院辦公廳、民政部5個部門提供的數據查詢/核驗服務次數總計超過10.3億次，在國家數據共享交換平臺的所有查詢/核驗服務中佔比超過95%。其中，公安部的自然人基礎信息、教育部的高校學歷學位信息、市場監管總局的企業基本信息、民政部的婚姻登記信息等，長期位於共享需求榜前列。國務院辦公廳的防疫健康碼信息從5月開始被各地各部門大量調用，為疫情防控工作的開展提供了有力支撐。
圖：國家數據共享交換平臺
1-11月查詢/核驗服務提供比例
數據獲取使用情況
各地對部委數據有大量的普遍性使用需求。2020年1-11月，浙江、雲南、廣東、江蘇、遼寧、海南、上海、山東、北京、陝西通過國家數據共享交換平臺進行的數據查詢/核驗次數，在31個省級地方中位列前10。數據獲取需求普遍集中在防疫健康碼、高校學歷學位、婚姻登記、死亡醫學證明、企業基本信息等數據方面。同時，各地之間調用數據情況的差異極大，浙江、雲南、廣東3個地方的調用次數高於其他28個地方的總和，各地在共享數據利用方面的差距非常明顯。
圖：國家數據共享交換平臺1-11月
各地調用查詢/核驗接口次數（單位：萬次）對比
從部委間的共享交互來看，少量業務已全面打通數據共享鏈條，持續開展大量數據共享服務。其中，最具代表性的是稅務總局開展個稅專項附加扣除業務時，所進行的自然人基礎信息查詢/核驗。1-11月的每個月份，該數據共享量均位於國家數據共享交換平臺部門間數據共享量的首位，月平均調用次數超過4200萬次。
同時，國家共享平臺為國家政務服務平臺、全國信用信息共享平臺、全國投資項目在線審批監管平臺、全國公共資源交易平臺等提供批量數據交換服務，支撐了大量信息和數據的匯聚、應用。
數據開放平臺建設情況
從開放平臺建設來看，截至2020 年上半年，我國已有130 個省級、副省級和地市級政府上線了數據開放平臺，數量持續增長，政府數據開放平臺日漸成為地方數字政府建設和公共數據治理的標配。
圖：我國地方政府數據開放平臺數量變化情況
開放數據模式創新情況
近年來，一些地方探索通過定向開放、專區開放等方式，擴大能夠開放的政務數據範圍，向社會提供更多的政務數據資源，實現政務數據和社會數據的融合聯動，更好地發揮數據的作用和價值。
以北京公交實時數據的開放為例。2019年底，北京市交通委牽頭對接北京公交集團、運通公司、八方達客運公司（9字頭公交）、北京地鐵等多家公司公交車輛的實時數據，搭建了北京交通綠色出行一體化服務平臺（MaaS平臺），向社會開展公共運輸服務的平臺和企業免費開放對接接口，提供實時公交數據。目前，高德地圖、百度地圖、騰訊地圖等多個網際網路交通服務產品都已經完成了對接，公眾可以在自己常用的手機地圖App上方便地看到車輛到站時間、擁擠程度等信息，顯著改善了市民的公共出行體驗。
圖：基於政府開放數據的高德地圖實時公交服務
北京市金融公共數據專區則是在開放數據工作中的又一創新實踐，旨在加強公共數據在金融及社會領域的應用，助力普惠金融發展。截至12月初，累計支撐受理1.28萬筆企業融資業務，為7607家企業對接融資授信需求，並已有4101家企業獲得230億元融資服務。
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疫情期間的典型應用
2020年，在應對新冠肺炎疫情過程中，公共部門積極利用大數據、人工智慧等新興技術，創新數字抗「疫」方式手段，推進「非接觸」式的線上政務服務，極大地助力了新冠肺炎疫情防控以及復工復產。
「健康碼」助力疫情防控
「健康碼」現在已經成為我們每個人出門都會用到的工具，有力支撐了居民健康出行和疫情防控管理。其利用手機位置信息還原個人行程軌跡，綜合交通、衛健、海關等政府部門數據、個人填報數據及相關行為數據，藉助大數據比對，根據全國疫情風險程度、個人在疫情嚴重地區停留時間次數、與密接人員接觸狀態等個人有效信息生成一個帶顏色的二維碼，實施紅碼、綠碼、黃碼三色動態管理，作為健康證明用於疫情防控期間公共出行。
圖 杭州「健康碼」
「五色圖」支撐復工復產
在上半年復工復產的關鍵時期，一些地方通過匯總分析疫情累計發生、增量情況、地區新型等多維度數據，推出疫情風險地圖，形成精確高效的地區風險細分管理能力。以浙江為例，建立了「疫情五色圖+復工率五色圖+產能恢復率五色圖」三圖聯動監測體系，直觀地反映各地統籌疫情防控和復工復產情況。根據「五色圖」，督促疫情程度降低、復工復產指數也低的地區進一步加大復工復產力度，指導復工復產分區域、分時段、分行業有序推進。
一體化平臺使服務不停擺
國家政務服務平臺在疫情期間開設了多項服務專題，全面匯聚並整合各地區各部門有關疫情防控和推動有序復工復產的服務資源。北京、廣東、上海、浙江、江蘇、安徽等地方政府和部門，依託前期一體化在線政務服務平臺的建設成果，大力倡導辦事「網上辦、掌上辦」，推進「不見面」、「非接觸」的線上政務服務。全面保障疫情期間的服務「不停擺」。
圖：全國一體化政務服務平臺新冠肺炎疫情防控
專題與推動有序復工復產服務專題
大數據保障高效「抗疫」
在精準抗疫方面，大數據等數位化技術有效助力政府提高對抗疫情的反應速度和預警能力。浙江、廣東、江蘇等省構建流動人口返城預測模型，有效支撐了相關疫情防控工作；加強大數據碰撞分析和電子圍欄等技術在農村人員管理的應用，對村域人群來源、駐留時長、人流趨勢等進行分析，實現人流過密預警、人群疏散預警等能力。湖北、北京、上海、廣州、深圳等地加強在關鍵交通場所的新技術應用，實現戴口罩識別、熱成像測溫等技術與人員道閘、人臉門禁、出入口系統、客流分析系統、考勤系統、「健康碼」等融合，助力異常人群防控和重點區域的管控。杭州、鄭州、成都、廣州等地利用大數據來輔助疑似患者的軌跡溯源和對高危人員提前預警，提前防控疫情擴散，幫助政府提高疫情防控效率和精準性。國家市場監管總局全面推進進口冷鏈食品追溯平臺建設，強化新冠病毒輸入風險「物防」措施。
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治理指數與研究分析
報告研究團隊對來自於新聞報導、平面媒體、微信、微博、博客、視頻、政府網站等多種渠道的信息內容進行了全面收集，並結合信息量、關聯度、閱讀量、轉載量等多種因素，構建形成地方政務數據治理指數分析模型，運用大數據手段從內部工作推動和外部社會影響兩個維度對各省政務數據治理情況進行測算，以反映各省（自治區、直轄市）在政務數據治理工作推動和社會影響方面的差異。
圖：地方政務數據治理指數框架
治理指數的整體表現
從地方政務數據治理指數的結果來看，浙江、北京、廣東三個地方的綜合表現最為突出。其中，山東、貴州、四川、江蘇等地在工作推動指數上得分較高，反映了這些地方政府2020年在政務數據治理方面投入了較多的關注，進行了相對系統的工作部署和建設實施；湖北、浙江、北京、廣東等地在社會影響指數上得分較高，反映了這些地方在政務數據治理工作中與企業、研究機構進行了較多的互動，產生了較大的社會輿論影響。
從各地工作推動指數和社會影響指數的綜合分析可以看到，各地政務數據治理的進展情況大體可以分為三種類型：
一是工作推動指數和社會影響指數都較高。除了延續2019年優先發展態勢的浙江、北京、廣東、貴州外，山東在過去一年中發展迅猛，指數得分取得顯著提升。2020年這5個地方對政務數據治理工作投入了較高的關注，並已經通過相應工作的開展取得了一定的建設成效，產生了較為明顯的社會影響。
二是工作推動方面表現一般但社會影響較大。以湖北為代表，其特點是在工作推動方面重點聚焦於政務數據跨部門、跨區域共同維護和利用，雖然工作推動表現屬中等偏上水平，但在疫後重振和高質量發展的關鍵時期，湖北的一系列舉措產生了更加廣泛的社會影響力。
三是工作推動指數和社會影響指數表現都較為一般。這是當前大多數地方所處的階段，普遍表現為政務數據治理的相關工作開始起步，社會影響尚未凸顯。
圖：各省份工作推動和社會影響指數分布情況
工作聚焦程度分析
工作聚焦程度反映的是各省（自治區、直轄市）在政務數據治理相關的政策制定、規劃計劃、機構設置、職責劃分、體系建設、項目安排等工作開展方面的綜合情況。排名前10的省份分別是貴州、四川、山東、河北、重慶、江蘇、天津、廣東、湖南和陝西。
一把手關注度分析
一把手關注度反映的是各省（自治區、直轄市）黨政一把手領導在政務數據治理方面進行工作部署、出席相關活動、承擔相應職責、總結相關工作的綜合情況。排名前10的省份分別是湖北、北京、上海、河南、浙江、貴州、山西、山東、重慶和湖南。
湖北在疫情工作中，省長和書記密切關注大數據對防控的支撐能力，親自參與調研，強調要用好大數據系統，推動疫情防控更加科學化精細化智能化。
建設進展情況分析
建設進展情況反映的是各省（含下轄地方）在數據匯聚、數據共享、數據開放、大數據分析與應用等政務數據治理方面的工作進展和系統建設等綜合情況。建設進展情況排名前10的省份分別是浙江、廣東、江蘇、四川、山東、北京、西藏、重慶、湖北和江西。
社會綜合影響分析
社會綜合影響反映的是各省（含下轄地方）政務數據治理工作所產生的綜合社會影響，包括在政務數據治理領域與企業的互動情況、與科研機構的互動情況、輿論傳播情況、產業帶動情況等多方面的內容。綜合社會影響力排名前10的省份分別是湖北、浙江、北京、廣東、河南、貴州、山東、江蘇、上海和四川。
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發展建議與對策思考
在未來政務數據治理發展中，報告研究團隊建議應該從政務工作和數據的結合點入手，著力釐清五個方面的關係，為深入推動政務數據治理，充分發揮數據在國家治理中的作用奠定基礎。
一是釐清業務職能與數據資源的關係。政務數據的產生和應用均圍繞政府的業務職能展開，數據與業務是相對應的，有業務就應該有對應的數據。因此，應該像明確部門業務職能一樣，通過數據資源與業務職能的對應，明確部門的數據職能，規範其應該採集、產生、獲取的數據。
二是明確係統建設與數據資源的關係。政務信息系統是政務數據的直接來源與依託，應從系統建設審批和驗收等環節開始做好對數據的把關，把數據目錄的構建、共享數據的提供等要求與系統審批、驗收相綁定，實現數據與系統間的緊密對應。
三是落實數據產生與共享管理的關係。採集或產生數據並不意味著完全擁有數據，應明確各部門職責，實現公眾利益的最大化，保障公眾權益。建議設立權威的部門或機構對政務數據的採集、共享、開放、應用等工作進行統籌管理，發揮數據共享過程中的樞紐作用，健全數據共享和應用的決策、監督和問責機制。
四是確立數據使用與權責邊界的關係。可以使用數據並不意味著擁有數據資源的完整權利。在政務數據共享和應用的過程中，一定要明確數據使用的權責邊界，加強共享管理，並結合技術手段，落實數據使用過程監督，通過數據服務接口、算法跑路代替數據跑路等方式，豐富和完善數據共享方式，從根本上打消數據共享和應用中的顧慮。
五是理順集中匯聚與分散使用的關係。既要做好上級政府對下級政府數據的獲取，也要保障基層部門對自己獲取數據的使用權，在數據匯聚向上匯聚的同時，落實好數據的向下回流，以及基層部門的按需申請。建立順暢的數據共享渠道，滿足各級部門合理的數據共享需求。
報告研究團隊
報告研究團隊以中國電子信息行業聯合會數據與治理專業委員會、清華大學公共管理學院未來政府研究中心的力量為主，由孟慶國教授擔任課題組組長，張楠、張少彤、王理達擔任副組長。在數據採集、大數據分析、工具和技術支撐方面得到了北京華宇信息技術有限公司、國信（佛山）數位技術應用研究院、北京智慧星光信息技術有限公司、北京眾標智能科技有限公司、復旦大學數字與移動治理實驗室等機構的大力支持。