受理消費者投訴是否需要書面告知

2020-12-15 中國工商報

案情

2014年12月20日，消費者戚某到某酒店用餐，被酒店旋轉門臺階絆倒受傷。戚某與某酒店對賠償金額不能達成一致意見，於是向甲區市場監督管理局投訴。2015年1月12日，甲區市場監督管理局對戚某和某酒店進行調解，某酒店同意補償500元，但戚某不認可，甲區市場監督管理局決定終止調解。1月22日，戚某向南京市工商局提出行政複議申請，請求確認甲區市場監督管理局未在法定期限內告知投訴人是否受理投訴的行為違法，撤銷甲區市場監督管理局作出的終止調解通知書。

行政複議期間，甲區市場監督管理局提交的證據包括戚某的消費者申訴書（附執法人員馬某的書面記錄）、中國電信營業廳的帳單查詢記錄（顯示2014年12月26日與戚某的通話記錄）、終止調解通知書。

2015年3月10日，某酒店向南京市工商局明確表示拒絕接受任何形式的再次調解。

爭議焦點

1.甲區市場監督管理局提供的通話記錄及執法人員的書面記錄，能否證明已經實施告知投訴受理的行為？

2.終止調解通知書採用的舊格式文書，上面有「申訴方」「根據《工商行政管理機關受理消費者申訴暫行辦法》第二十八條、第二十九條的規定，我局決定終止調解……」等字樣，不符合2014年3月15日施行的《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》的規定，是否屬適用依據錯誤？

分析

1.甲區市場監督管理局能否證明其已實施了告知投訴受理的行為

第一種意見認為，本案中的甲區市場監督管理局沒有依法實施告知行為。《消費者權益保護法》第四十六條規定，消費者向有關行政部門投訴的，該部門應當自收到投訴之日起7個工作日內，予以處理並告知消費者。《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》第十五條規定，有管轄權的工商行政管理部門應當自收到消費者投訴之日起7個工作日內，予以處理並告知投訴人。本案中，2014年12月26日的通話記錄只能證明甲區市場監督管理局接到投訴後與戚某聯繫過，不能證明通話內容是告知戚某投訴已受理，執法人員馬某的書面記錄同樣不能有效證明電話告知投訴受理的情況。雖然戚某沒有提供相關證據，但他不承認行政機關已電話告知投訴被受理，甲區市場監督管理局也沒有證據反駁戚某，應承擔舉證不能的責任。由此可見，甲區市場監督管理局提供的證據不能證明其實施了告知行為，複議機關應認定甲區市場監督管理局行為違法。

第二種意見認為，本案中的甲區市場監督管理局實施了告知行為。告知分為口頭告知、書面告知以及公告告知。《消費者權益保護法》和《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》規定了告知的義務，但沒有規定告知的形式。甲區市場監督管理局用電話形式告知戚某屬於口頭告知，並不違反法律規定。對於消費爭議，投訴人向行政機關投訴的，行政機關應對民事爭議部分實施調解，這是行政機關的法定職責。根據《消費者權益保護法》和《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》的規定，行政機關應當自收到投訴之日起7個工作日內，予以處理並告知消費者。告知的目的是讓投訴人了解其投訴行政機關是否受理，如果不予受理，投訴人可以通過其他解決消費爭議的途徑尋求救濟。如果行政機關受理投訴，投訴人不需要再採取其他措施，只需要等待行政機關對消費爭議進行處理，履行調解職責。甲區市場監督管理局收到投訴後11個工作日內（法定期限為60日）即對消費者投訴進行了調解，提交的3份證據能夠證明其完成了調解職責。此時，在沒有客觀證據（錄音、影像資料等）推翻的情況下，複議機關應當認可行政機關提供的執法人員的書面記錄內容，認定甲區市場監督管理局實施了告知行為。

筆者同意第二種意見。如果行政機關能夠提供其在消費者投訴時或投訴後與消費者接觸，以及其積極進行調解的證據，而消費者不能提供客觀證據（如錄音、影像資料等）推翻，可以認定行政機關在與消費者接觸時實施了告知受理行為。如果行政機關不能提供在法定期限內進行調解的證據，則複議機關應認定行政機關沒有實施告知受理行為。需要注意的是，投訴不予受理的情況，因為不存在後續行為輔助證明的情況，不能僅憑通話記錄和執法人員的書面記錄證明行政機關實施了告知行為。

2.本案是否存在適用依據錯誤

第一種意見認為，複議機關應當認定本案適用依據錯誤，撤銷終止調解通知書。涉案終止調解通知書適用的法律依據是已經廢止的《工商行政管理機關受理消費者申訴暫行辦法》，屬於適用依據錯誤。依據《行政複議法》第二十八條第一款第（三）項，複議機關應當撤銷終止調解通知書，責令甲區市場監督管理局重新作出具體行政行為。

第二種意見認為，複議機關應當以適用依據錯誤，確認甲區市場監督管理局作出的終止調解通知書違法，直接在複議決定書中變更終止調解通知書的適用依據。本案中的終止調解通知書雖然適用依據錯誤，但甲區市場監督管理局已經組織了調解，調解過程並沒有違反《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》的規定。本案的調解結果是戚某與某酒店對民事爭議無法達成一致意見，且某酒店明確表示拒絕再次調解，撤銷終止調解通知書，讓甲區市場監督管理局重新作出具體行政行為沒有意義。因此，複議機關應當確認涉案終止調解通知書違法，將終止調解通知書的適用依據變更為《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》第二十九條。

第三種意見認為，複議機關應當維持甲區市場監督管理局的具體行政行為，同時指出行政行為存在瑕疵。行政機關實施行政行為應依法履行程序義務，但行為依據的程序規定不需要告知行政相對人。對於法律適用，《行政複議法》中要求「適用依據正確」，《行政訴訟法》中要求「適用法律、法規正確」，這均針對實體法而言。行政機關依據實體法條文剝奪或賦予行政相對人權利時才涉及法律適用，即依據實體法條文作出具體行政行為。這裡的法律依據必須在法律文書中體現，如果條文適用錯誤，則行政行為違法，必須予以撤銷或變更。本案中，甲區市場監督管理局實施的調解行為符合《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》的規定，卻在終止調解通知書中畫蛇添足，將不需要在法律文書中體現的程序依據援引錯了，行政行為存在瑕疵，但不屬法律適用錯誤，複議機關在複議決定書中寫明即可。筆者同意第三種意見。

□江蘇省南京市工商局　徐真

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