逆向補貼引公平質疑：公積金小修還是大改？
編者按：住房是居民普遍關注的大事，十九大報告指出，「讓全體人民住有所居」，這讓住房困難群眾備感振奮。如何破解難題，完成任務？住房公積金制度的支撐和保障是重要一環。
資料圖：房產業務員在公積金管理中心通宵排隊。 圖片來源：CFP視覺中國
住房公積金制度是我國住房制度改革的產物。當下，房地產行業已發生巨變，經濟社會環境也發生了巨變，住房公積金制度在新時代面臨許多挑戰，遭遇許多質疑，成為各界關注的熱點話題和社會期待解決的一大難題。
近年來，從國家到地方，針對住房公積金制度面臨的種種問題進行了持續探索與改革，但一些根本性問題仍有待解決。尤其在當下加快建立房地產市場長效機制，加快推進新型城鎮化和新市民融入城市的背景下，公積金如何更好地發揮其連接行業和政府、提供政策性金融支持的作用，以幫助實現「全體人民住有所居」的目標，顯得更加迫切。
想買房，公積金靠得住嗎
——尋路公積金：小修還是大改(之一)
半月談記者 陶冶 餘賢紅 魯暢 胡若晗
我國住房公積金制度從上世紀90年代初誕生至今已近30年，作為我國住房體制由福利分房向市場化轉變的重要工具，它對推進中國住房體制改革、改善居民居住條件發揮了十分重要的作用。然而隨著經濟社會不斷發展，住房市場環境不斷變化，現如今，想買房，公積金靠得住嗎？
從何而來
計劃經濟時代，我國對城鎮職工實行「低房租、高補貼、福利制、實物分配」的住房制度，城鎮住房被看作是職工的福利品而近乎免費居住，租金不以成本而是以承擔能力來確定。
國家信息中心經濟預測部宏觀經濟研究室副研究員胡祖銓介紹，這種福利分房模式使得城鎮住房建設資金和消費資金大量不足，城鎮住房短缺嚴重：城鎮人均居住面積由1950年的4.5平方米下降到1978年的3.6平方米，缺房戶達869萬戶，佔當時城鎮總戶數的47.5%。
在此背景下，住房公積金制度作為城鎮房改的產物而產生。通過國家支持一部分、單位補貼一部分、個人合理負擔一部分的住房貨幣化分配和住房籌資機制，為城市住房建設開闢穩定的資金來源。1991年，上海市率先建立起住房公積金制度，標誌著我國住房公積金制度正式開始。
1999年，國務院發布《住房公積金管理條例》，標誌著住房公積金制度正式進入規範化、法制化時期。此後，住建部等相關部門就加強公積金管理、完善監管機制等又做出了一系列具體規定。
經過20多年的發展，住房公積金制度在一定程度上已經成為地方政府改善居民居住條件、保障房地產市場平穩發展的「穩定器」和「助推器」。
「我國住房公積金制度作為住房制度改革的產物，推動了住房從實物分配到貨幣交易的制度轉軌，促進了住房制度從福利走向市場的轉變。」中國人民大學公共管理學院教授黃燕芬說。
為誰所用
自推出以來，惠及儘可能多的城鎮居民，一直是公積金制度緊盯的目標之一。目前，有多少人，是哪些人在享受住房公積金的實惠呢？
在湖北一家理髮店打工的小張從未想過使用公積金，因為他從未繳過公積金，更談不上使用公積金貸款買房。在南昌上班的彭文，考慮到公積金貸款利率相對較低，今年購房期間有意使用公積金貸款，以減輕月供壓力。但他發現，與開發商有合作的兩家銀行都明確表示不接受公積金貸款。
他們的經歷並非個例。從《全國住房公積金2016年年度報告》反映的數據來看，普惠性仍然是當前住房公積金制度很難企及的目標。
住房公積金繳交環節中的低覆蓋率和使用環節中的低個貸戶率(累計貸款戶數與累計繳存戶數的比例)尤為典型。一方面，截至2016年底，全國城鎮就業職工中依然有近70%沒有繳存住房公積金；另一方面，東部省份個貸戶率普遍很低，其中廣東的個貸戶率不足20%。
從貸款環節看，《全國住房公積金2016年年度報告》顯示，低收入群體佔35.96%，中等收入群體佔58.86%，高收入群體佔5.18%。貸款支持購建的住房中，90(含)平方米以下住房佔31.07%，90～144(含)平方米住房佔59.20%，144平方米以上住房佔9.73%。
中國社會科學院財經戰略研究院副研究員高廣春認為，無論是從收入水平還是購房面積分析，中高收入群體所佔比例遠超低收入群體，公積金作為低收入群體的購房「助推器」仍顯動力不足。
北京師範大學中國收入分配研究院一項研究課題同樣發現，當前，受到良好教育、工資收入較高者，以及在體制內就業的城鎮居民更有可能提取公積金；工資水平較低的個體，則難以提取到繳存的住房公積金。
改革提速
近年來，為擴大公積金覆蓋面，各地在繳存範圍、提取流程等方面進行了多種嘗試，從而讓更多群眾能更方便地使用公積金。
24歲的蔡秋旬來自豐都縣包鸞鎮，是一名在重慶從事測繪工作的自由職業者，由於沒有固定工作單位，從來沒有奢望過用公積金貸款買房。2016年10月，重慶市豐都縣探索農民工繳存公積金試點。
蔡秋旬從今年1月份開始繳存公積金，每月繳存140元，繳存滿6個月後可以貸款。有了公積金36萬元貸款，蔡秋旬成功購買一套107平方米的房子，「算下來少付利息差不多10萬元」。
在北京，為了不讓繁瑣的流程成為廣大群眾使用公積金的攔路虎，今年8月，北京市住房公積金管理中心對住房公積金的繳存和提取提出了新的辦法，提取公積金的流程和材料進一步簡化。與此同時，北京還不斷加強公積金對租房的支持力度。
在江西南昌，從10月27日起，職工償還貸款時不必再提前籌措資金，通過辦理對衝還貸業務就可利用公積金帳戶餘額，衝抵個人房貸，從而提高了公積金的使用效率。
全國層面的改革也一直在推進。從今年7月1日起，醞釀已久的全國住房公積金異地轉移接續平臺投入使用。平臺的建成，為公積金在異地間的轉移接續架好了橋梁，實現了「帳隨人走、錢隨帳走」。
多恙纏身，飽受質疑
——尋路公積金：小修還是大改(之二)
半月談記者 餘賢紅 魯暢 陶冶
儘管公積金制度近年來加快了改革步伐，但在房價持續高漲的背景下，公積金制度的諸多弊病暴露無遺，互助性保障功能不斷弱化，飽受社會質疑。
管理「政出多門」，資金池相互孤立
住房公積金業務是一項準金融服務，也被認為是最大的政策金融資源之一。但在條塊分割的體制機制下，很難發揮它最大的效率和作用。
體制分散體現在各地住房公積金管理中心「政出多門」。縱向來看，五級行政機構中主要在市級設立住房公積金管理機構，未形成自上而下的垂直管理系統，缺乏統一的業務指導、標準規範，各地的住房公積金管理中心各自為政。
橫向來看，由於在國家級、省級層面沒有共同的上級隸屬機構，各公積金管理中心相互割據，業務開展參差不齊，信息系統千差萬別，缺乏有效的信息流通渠道。
以江西為例，贛州市住房公積金管理中心掛在贛州市財政局，而南昌市住房公積金管理中心則是南昌市政府直屬事業單位。另據了解，一些地區還有的是掛在機關事務管理局。單位性質也不盡相同，有的是參公單位，有的則是事業單位。
管理體制分散的一大弊病在於監督乏力。《住房公積金行政監督辦法》規定，住建部、省住建廳會同同級財政、人民銀行(分支機構)、銀監會(派出機構)等有關部門，負有對各城市公積金管理情況實施行政監督的職責，但從上而下只有鬆散的監督關係，各監管部門也未形成合力。
公積金中心實質是屬地監管，即所在地住房公積金的繳存、使用、增值收益等都由屬地政府負責監管，而地方政府往往缺乏監管的動力。這同時還帶來一個問題，即各地住房公積金互不相認，有的城市公積金資源緊張，甚至不得不以高額利息融資，有的城市則有大量閒置資金沉澱在帳上。
「可惜的是，統計出來的數字很大，但實際上我們可以調配的資源非常有限。這個需要頂層設計來推動。我們希望至少能夠以省為單位進行垂直管理，調配資金使用，儘量做到應貸盡貸。」江西省住房公積金管理中心副主任肖文說。
高房價衝擊，公積金貸款「騎虎難下」
相較於商業貸款，公積金貸款利率較低，被多數購房者所青睞。然而，由於公積金貸款額度相對有限，在很多城市，其住房保障的功能被近年來持續上漲的房價所削弱。
「我總體的感覺是，越是早期，公積金住房保障的功能體現得越明顯。」肖文表示。中國社會科學院財經戰略研究院的研究也顯示，在經濟發達、房價較高的東部省份，住房公積金的公平性多低於房價較低的西部省份。
在房價上漲較快背景下，部分購房者即便使用公積金貸款也只能採取組合貸形式。用公積金貸款，時間長、程序繁；不用，該有的政策福利又沒享受到。職工在使用公積金貸款方面「騎虎難下」。
2016年9月，北京房地產市場異常火爆，尤其在存量房市場，房價一周一漲、一天一漲已不是新鮮事。在北京工作的劉芳在9月初決定換房，為了防止賣家坐地漲價，她先敲定了要買的一套560萬元兩居室，並交付了定金。很快，她又以400萬元賣掉了自己原來的房子，進入所謂「連環單」。
不過，面對需要貸款的差額，劉芳並沒把公積金貸款納入考慮。「組合貸款放款太慢了，像我這種『連環單』的，時間上的要求非常嚴格，賣家等著要錢，我也希望買我房的人能儘早全款到位，所以對於買家我的要求也是需要商貸。如果想貸公積金，那就得給我很高的首付。」
北京市一個房地產中介告訴半月談記者，其實大部分購房人都想用公積金，但在北京房價總價動輒四五百萬元，公積金貸款最多能貸120萬元，很多剛需拿不出高首付，而組合貸時間又長達兩個半月乃至更久，在房價上行時不靠全商貸幾乎是不可能的。大部分購房者只能通過商業貸款買房，之後每三個月一次地提取公積金，用來償還部分月供。
偉業我愛我家集團副總裁胡景暉介紹，貸款是當前絕大部分人購房必須採用的方式，但在北京這樣的高房價城市，由於公積金貸款額度較小，除了商業貸款，大部分購房人別無選擇。
「逆向補貼」引發公平質疑
不少研究發現，在公積金使用方面，存在這樣一個現象：多數職工繳存住房公積金，而只有少數有能力購房者享受住房公積金低息貸款。
國家信息中心經濟預測部宏觀經濟研究室副研究員胡祖銓表示，很多繳存成員可能永遠無法獲得公積金貸款，且被迫以低於市場利率的水平進行儲蓄，為能夠獲得按揭貸款的收入較高的家庭提供支持，這實際是低收入者對高收入者的「逆向補貼」。
除了使用上的不公平外，繳存覆蓋率也存在較明顯的「貧富分化」現象。中國收入分配研究院所做的「2014年住房公積金繳存覆蓋率的收入差異」研究顯示，收入水平越低住房公積金覆蓋率越低，收入水平越高覆蓋率越高，低收入和高收入人群繳存覆蓋率之差高達近50個百分點。
半月談記者採訪發現，即便同一地區、同一行業，在相同的公積金繳存比例和基數前提下，職工的公積金繳納也可能存在巨大差異。
北京一家金融企業的職工告訴記者，他每月個人繳納公積金1900元。而與其一同參加工作的同學，在同一系統內一家事業單位，每月繳納同樣數額的公積金，數年下來兩人公積金餘額相差好幾萬，原因是對方單位每月還繳納2000多元的補充公積金。
在北京一家大型民營企業工作的肖女士說，她與企業籤署合同時薪金為稅前每月2萬元，但她發現該企業繳存公積金是以6000元的基本工資作為基準，如果把公積金看作是「福利」，繳存公積金的金額與她的「高薪」並沒形成正比。
「我還算好的，很多小型民營企業和外資企業的職工難以享受到公積金的保障，也造成了體制內與體制外的不公平。」肖女士說。
不改不行！公積金制度何去何從
——尋路公積金：小修還是大改(之三)
半月談記者 魯暢 陶冶 餘賢紅
十九大報告指出，「讓全體人民住有所居。」這是新時代住房政策的總目標，政府將重點支持中低收入人群、城市新市民等解決居住難題，而這些群體正是公積金覆蓋的薄弱環節。由此觀之，公積金制度改革勢在必行。
改革進程亟待加快
公積金制度能否保持生命力，關鍵看是否跟得上經濟社會發展大趨勢。專家指出，在現行公積金制度下，非正規就業者，尤其農民工，基本被排斥於制度體系之外，有悖於「以人為核心」的新型城鎮化的發展要求。
「絕大多數非公企業沒有建立住房公積金，個體工商戶、非全日制從業人員、其他靈活就業人員以及農民工也都未納入到住房公積金體系，他們是實現全體人民住有所居要重點保障的對象。」國家信息中心經濟預測部宏觀經濟研究室副研究員胡祖銓說。
特別是隨著城鎮化進程的不斷加快，人口從農村向城市轉移的規模巨大。通過住房保障幫助進入城市就業的農民成為市民，平穩地融入城市生活，這既對公積金制度適應住房多樣化需求提出了新要求，也對進一步擴大公積金覆蓋面、完善投資運作模式、加強組織管理等提出了新的要求。
胡祖銓認為，只有科學調整公積金政策，填補制度漏洞，加強監管，擴大覆蓋面，規範運作，提供優質服務，才能充分發揮住房公積金政策性住房金融的應有作用。
2015年11月，《住房公積金管理條例(修訂送審稿)》公開徵求意見，這是時隔13年該條例首次修改。此次修訂主要集中於住房公積金繳存、提取、使用率，增強公積金流動性，促進公積金保值增值等多個層面。《國務院2017年立法工作計劃》將修訂《住房公積金管理條例》列入今年全面深化改革亟需的項目，並且確定由住房和城鄉建設部完成起草修訂。
「住房公積金管理條例修訂公開徵求意見至今已有兩年，卻『只聞樓梯響，不見人下來』，希望修訂後的條例能儘早出臺。」北京市民陳錫說。
改革取向逐步釐清
專家認為，從中短期來看，完善住房公積金制度應加快《住房公積金管理條例》修訂，明確其制度定位、服務對象和政策目標。「當前我國住房貨幣化改革已經基本完成，要實現提高城鎮居民住房水平的目標，應重點著眼於提高中低收入群體的住房支付能力。」中國人民大學公共管理學院教授黃燕芬說。
黃燕芬認為，在我國住房貨幣化改革基本完成和新型城鎮化快速推進的背景下，住房公積金制度應該定位於互助性住房政策性金融。這一制度定位包含互助性、政策性、金融屬性三方面內涵，目標是充分發揮住房公積金制度提升城鎮居民特別是中低收入群體居住水平的功能。
中國社會科學院經濟研究所研究員汪利娜表示，公積金改革的一個重要取向是「還權賦能」。「還權」是給資金所有人應有的權利，如知情、參與、決策和使用權，提高存款利率和分享增值收益。「賦能」就是賦予公積金更多的功能，除購房外，可用於租房和其他住房消費支出。
汪利娜認為，當前有關公積金的相關信息披露不夠充分和透明。如公積金提取中多少是購房貸款、多少是退休提取和租賃房提取？增值收益主要來源是存貸利息收入還是其他投資收入？又是如何分配使用的？哪些城市資金沉澱或短缺？根源是什麼？這些問題公積金的參繳人應該了解。
另外，目前住房公積金僅限於購房、自建、翻建、大修等有限的資金使用方向和因為離退休、喪失勞動能力而不再就業、出國定居等極少數特定情況下的提取，運用途徑狹窄，便民程度有待提高。
受訪專家指出，我國的住房公積金制度是借鑑新加坡等國家經驗而建立的，但只學了「強制性儲蓄」「低存低貸」，沒有建立一個公平的配貸機制。
新加坡現行的中央公積金制度與我國公積金制度仍存在著幾個根本性的不同：一是新加坡中央公積金制度繳存的強制性要強、範圍要廣、比例要高。二是新加坡中央公積金帳戶的存款利率不是低利率，而是按新加坡四大銀行的定期儲蓄存款的平均利率確定。三是新加坡中央公積金通過購買債券的方式支持住房建設，我國住房公積金主要是通過貸款的方式支持住房建設。
業內人士認為，當下我國應借鑑國際經驗，加快住房公積金制度創新轉型，建立起符合中國國情的住房公積金模式，完善與經濟社會發展和房價水平相適應的彈性繳存比例調整機制，健全公積金支持保障房建設和多元化住房消費需求的機制，以更好幫助解決住房問題，並體現社會公平。
改革目標仍需探討
中央已經提出：研究按照建立住宅政策性金融機構的方向，探討住房公積金制度改革，支持居民自住需求。從長遠發展來看，適時推進公積金管理向政策性金融企業轉變，符合國家事業單位的改革方向，也有利於提高公積金管理效率，改善經營服務。
中國社會科學院財經戰略研究院副研究員高廣春認為，《住房公積金管理條例(修訂送審稿)》改進住房公積金提取、使用機制，標誌著住房公積金的使用進入個人住房租賃提取與個人住房購置貸款(包括異地個貸)並重的階段。修訂的同時應考慮在金融性、政策性改革方面可能遇到的重點問題。
中國收入分配研究院研究員楊玉梅指出，將公積金制度轉化為政策性住房儲蓄銀行的方案，意味著將現有各級住房公積金機構轉變為金融機構。不同於現有封閉運行的公積金制度，政策性金融機構是金融體系的一部分，數以萬億計的金融資產，其保值增值、安全運營等存在著巨大責任。
汪利娜建議，推進公積金管理向住宅政策性金融機構的轉變不一定是成立國家住房銀行，可以是住房互助儲蓄銀行、住房合作銀行，或住房公積金資產管理公司。這意味著其所有制形式不一定是國家資本獨資，除中央政府外，地方政府、金融機構、有實力的企業、公積金管理人和繳存人均可成為股東，混合所有制有利於放大國有資本的功能，激發民間資本的活力。
針對住房公積金制度改屬地管理為中央統一管理的呼籲，一些基層人士認為，住房公積金餘額本在地方，強制集中上收到中央層面的管理機構，必然會損害地方的利益。如何在打破住房公積金屬地管理體制的同時，協調好中央和地方的關係，也是公積金制度改革的一大難點。