新加坡共和國是位於東南亞馬來半島南端的一個島國。自1965年獨立後,新加坡在40餘年內迅速轉變成為亞洲四小龍之一。新加坡是全球最富裕的國家之一,也是全球最易經商和犯罪率最低的國家,在教育、城市建設和環保等方面都走在世界先進行列,並以穩定的政局、廉潔高效的政府而著稱,成為舉世公認的廉潔國家。
2013年7月21日至8月3日,廣西壯族自治區人民檢察院職務犯罪預防專題赴新加坡培訓班,由自治區院副檢察長衛福禧帶隊一行十八人赴新加坡培訓學習,以探究其廉潔高效的奧秘和職務犯罪預防策略。
兩周的培訓由豐富多彩的專題課和相關參訪組成。從初步了解新加坡的政治、政黨國情概況,到法律制度與執法特點分析;從新加坡公務員管理和政府高效廉潔的策略,到電子政務與網上審批監察系統,再到拜訪高等法院、貪汙調查局、檢察總署,多元的培訓組合使我們對新加坡的廉政體系有了較為全面的了解。
沒到新加坡之前,高薪養廉是我們對其廉政制度的第一印象,其實這是對新加坡廉政制度的最大誤讀!新加坡作為世界上最清廉的國家之一,決非高薪養成,高薪的實質是攬賢而非專為養廉。首先,新加坡是先有廉政,後有高薪。在實行高薪制之前,新加坡已經較好地解決了廉政問題。實行高薪制的主要目的不是養廉,而在於攬才引賢,吸引最優秀的人才到政府任職,從而實現精英治國戰略。其次,高薪是相對的。公職人員的工資與企業家、律師、醫生等社會精英相比,並不算高,而且除薪金外不再享有住房、用車等額外待遇。第三,高薪主要是指政務官而非公務員。一般公務員(管理執行類)的起點薪酬僅為2000至3000元新幣。
說到新加坡,很容易使人聯想起殘酷的鞭刑,很多人據此誤認為新加坡對腐敗行為的處罰也是嚴刑峻法。事實上,鞭刑只適用於暴力犯罪及破壞社會管理的犯罪,並不適用於貪汙賄賂犯罪。對腐敗行為的處罰,相對於我國來說,並不很重。比如對於提供、接受或索取賄賂者的單次犯罪,一般處罰是最高罰款10萬新元或最高5年監禁(可以並處),情節嚴重的,也不過最高處7年以下監禁。而我國刑法規定,貪汙受賄10萬元人民幣以上就可以處以10年以上有期徒刑、無期徒刑甚至死刑。新加坡反腐之嚴應該是其立法上的嚴密和執法上的嚴格,而不是懲罰上的嚴酷。
新加坡之所以能夠成為世界上最清廉的國家之一,不是因為高薪養廉,也不是因為嚴刑峻法,而是因為新加坡政府及其人民經過幾十年的努力,建立起一整套相互呼應、相互依存的,以建立「高度誠信社會」為目標的廉政建設預防體系。在這個體系中,每一個核心要素都不可或缺,而又都強烈依賴其他要素的支撐,正是這一體系諸要素的共同完美運轉,才成就了美麗新加坡、富裕新加坡、清廉新加坡!
新加坡廉政建設預防體系主要有以下四個方面:
一、廉潔誠信的治國戰略,是廉政建設預防體系的根本
《論語》中有個著名的「子貢問政」的故事,子貢問孔子:「一個國家要想安定平穩需要哪幾條?」孔子說:「足兵,足食,民信之矣。」意思是:國家要強大,必須兵精、糧足、人民對國家要有信仰。子貢又問:「如果非要去掉一條,你去什麼?」孔子說:「去兵。」子貢再問:「如果還要去掉一條呢?」孔子說:「去食,自古皆有死,民無信不立。」民無信不立的意思是:人沒有信用就沒有立足之地。一個國家不能得到老百姓的信任就要垮掉。從這個故事,可以看出誠信對於一個國家的重要性。
新加坡在殖民時期特別是二戰以後到1959年人民行動黨執政前,腐敗猖獗,民怨沸騰,腐敗使得人民對這個國家已失去了最基本的信仰。以李光耀為首的人民行動黨執政後,充分認識到清除腐敗是取信於民的關健,為此崇尚儒家文化的李光耀上臺後的第一件事就是樹立人民對政府的信任,提出了「廉是立國之本,清為當政之根」,把廉潔上升為國家戰略。
作為新加坡的執政黨,人民行動黨很注重自身的表率作用,奉行實幹興邦的理念。人民行動黨黨員參加會議等集體活動都一律著白色制服,以顯示其清廉形象。人民行動黨領袖反腐立場堅定、率先垂範,李光耀執政幾十年,政敵頗多,非議不少,卻從未有人指責他貪汙受賄、腐化墮落。強烈的清廉意願,會產生潛移默化的作用,表現在治國理政的多個方面。
另外,新加坡所創造的經濟騰飛和社會風尚良好這兩個奇蹟,都離不開其全民道德教育的成功開展。新加坡是一個華人居多、文化多元的社會,卻選擇了儒家思想作為其國家意識和治國綱領。李光耀特別推崇儒家文化,第二任總理吳作棟也是儒家文化的積極擁護者,提出「儒家基本價值觀應上升為國家意識」。新加坡把儒家文化倡導的忠、孝、仁、愛、禮、義、廉、恥這「八德」作為整個社會尊崇的道德準則和行為規範,每年開展20多場社會道德教育活動,倡導誠信、廉潔。新加坡還從立法上規定公民對反腐敗也承擔責任。有關法律規定,公民知曉貪汙腐敗而不檢舉的,將要受到起訴並追究法律責任。上世紀80 年代,新加坡開始實行並不斷加強全民道德教育;90 年代,政府頒布了《共同價值觀白皮書》作為長期指導新加坡公民道德教育的綱領性文件。經過日積月累、鍥而不捨的教育,新加坡國民思廉、倡廉、踐廉的氛圍濃厚,行動自覺。與此同時,新加坡吸收西方文明的精髓,強調依法治國,提出反腐敗「四項原則」,即法律面前人人平等、法律裡面人人自由、法律外面沒有民主、法律上面沒有權威。在新加坡,即使隨地吐痰、亂扔垃圾等行為都會被處以重罰,貪汙行為作為嚴重罪行更是無容身之地,貪汙腐敗者在社會中難以立足,甚至淪落到「千夫所指、不病而死」的境地。例如一位即將退休的博物院院長因收受4萬新元被判刑一年,為此他不僅喪失了全部養老金,妻子也因社會輿論壓力而自殺,出獄後生活窘迫,晚景悽涼。
幾十年來,新加坡堅持靠領袖示範、靠品德教育、靠制度保障,努力引導社會風氣,使崇廉思想從國家意識潛移默化為國民的自覺行動,成為新加坡人的生活習慣!人們在探討新加坡廉政經驗時,往往過分地關注其法律制度等剛性的東西,其實,法律制度是以社會的主導價值觀為基礎的,剛性的制度離不開柔性力量的支撐。
二、獨立權威的肅貪專門機構,是廉政建設預防體系的重要手段
為了肅貪倡廉,新加坡政府於1952年成立了反貪汙調查局(CPIB)。反貪汙調查局是新加坡防止和反對官員腐化行為的專門機構,其直屬於總理公署, 由總統任命,向總理負責,在組織和體制上有很大的獨立性和權威性。該局由行動部和行政與特別支援部兩大部分組成。行動部負責調查工作,行政與特別支援部是為保障調查職能順利實施而設置的管理、諮詢和支援的綜合服務機構。為了保證其職責能夠得到完全履行,新加坡貪汙調查局被賦予了許多特權,如直屬總理,不受其他部門的幹擾;可以行使刑事訴訟法授予警方的一切與調查相關的特別權力;局長或特別調查員有權無需逮捕證即可先行逮捕任何涉嫌貪汙、受賄的人等。貪汙調查局科學有效的制度設計,保證了其在新加坡反貪鬥爭中能夠屢建奇功、所向披靡。
反貪汙調查局主要職責有兩項,一是進行廉政監察,偵辦貪汙受賄舞弊案件並將偵辦結果移送公務員委員會作紀律處分,觸犯刑律的則移交檢察長公署提起刑事起訴。二是防止貪汙行為,貪汙調查局內設有專司預防貪汙的部門(類似於我國檢察機關內部的職務犯罪預防局的職能),該部門負責審查和研究那些容易發生貪汙腐敗行為部門的管理程序和工作程序,尋找管理上的漏洞和工作程序上的問題,並提出能夠減少錯誤行為發生機會的措施和建議。該局參與國家官員的任命考察,以確保那些有不良記錄的人不會被任命到重要的工作崗位上。該局官員經常與公務員談話,特別是與那些同公民接觸較多、聯繫密切的行政和執法部門的官員談話,向他們宣傳腐敗行為潛在的危險,並對他們提出如何避免捲入腐敗案件的建議和忠告。貪汙調查局還經常通過舉辦講座、印發宣傳手冊等方式,對公務員進行預防教育。
三、有效的立法和執法,是廉政建設預防體系的有力保障
新加坡在短短十幾年就把一座社會秩序混亂、民生凋敝的城市,建設成一個經濟繁榮、社會秩序井然、人民安居樂業的新興國家,與其廉政法制建設的成就有著密切的關係。
一是法律完備,系統性強。新加坡憲法、行政法律、刑事法律方面都有詳細規定,多年來,它堅持依法推行廉政建設,嚴格公務員的道德行為和紀律規範,制定了《公務員法》、《公務員行為準則》、《公務員紀律條例》、《財產申報法》等對公務員的責任、權利和義務、言行舉止、福利待遇以及獎懲等都作了明確規定。 特別是制定了專門懲治腐敗犯罪的《防止貪汙法》,對各級公職人員形成一套嚴格管理、「步步設防」的約束機制。此外,為了給公務員退休後提供可靠的生活保障,新加坡政府制定了完整的《中央公積金制度》,規定所有參加社會工作的人員,包括政府公務員、企業職員都必須參加公積金制度,要求每人按每月工資的20%扣交公積金,而政府和企業也按該職工月薪的20%提供公積金,工作時間越久,積蓄越多。如果在職期間廉潔奉公,沒有貪汙腐敗等違法行為,退休後全家生活富裕,安居樂業。一旦在職期間有貪汙受賄等不法行為,不僅會被開除公職或判刑,在政治上身敗名裂,還會被沒收所有公積金,在經濟上傾家蕩產。公積金制度成為新加坡政府防止腐敗的強大保證。
二是注重實效,可操作性強。如《防止貪汙法》特別規定了賄賂推定製度,只要行賄或受賄任何一方提供證據證明對方受賄或行賄,而對方又提不出相反的證據,貪賄罪即可成立,這就解決了賄賂案件因「一對一」而缺乏旁證、無法定案的難題。
三是連鎖懲罰,警示性強。假如公務員貪汙受賄,就會被判刑坐牢,開除公職,取消養老金,不能再聘用為公務員,連自辦企業都不能當董事,同時犯事公務員的直接領導也要承擔連帶責任。這種連鎖效應,代價巨大,警示性強,使公務員不敢鋌而走險、以身試法。
四是執行嚴格,約束性強。如前國家發展部部長鄭章遠1986年受到貪汙調查局調查指控,儘管李光耀與其私交深厚,但並未因他「勞苦功高、人才難得」而心慈手軟。鄭章遠最後畏罪自殺,留下遺書表示「用自殺來表達對新加坡法律的尊重」。
另外新加坡還有種種法律規定:隨地吐痰者第一次罰款600美元,第二次罰款1200美元;在公共汽車、地鐵、電梯、戲院及政府辦公大廈等公共場所禁止吸菸,違者罰款;在公共廁所大便之後不衝水也罰款;亂穿馬路、買賣盜版光碟,都要罰款。三國時期劉備曾說:「勿以善小而不為,勿以惡小而為之」。有人戲稱新加坡是「罰款之國」,然而,正是這麼多嚴格的法律規定,使新加坡的人民養成遵紀守法的良好社會風尚,社會秩序井然。
四、利用電子信息技術打造的「高效政府」,是廉政建設預防體系的強大基礎
「低效是腐敗的溫床」,為防止腐敗,降低成本,新加坡是全世界最早推行「政府信息化」的國家之一,也是全球公認的電子政務發展最為領先的國家之一。「電子政府」既可以降低以辦公費用為表現的有形政府開支,同時因為「電子政府」大大提高了政府的工作效率,所以降低腐敗造成的隱性成本的作用十分顯著,使隱性成本有形化,減少暗箱操作,樹立陽光政府形象。經過20多年的不懈努力,新加坡電子政府取得了舉世矚目的成就,擁有了世界上最先進的電子政府基礎設施,為政府行政公開化和透明化,擴大公眾對公共管理的參與、實現政府採購的網上交易等,提供了有力的支撐平臺。目前,政府的信息交換、公文流轉和處理已可以全部通過網絡進行,據測算,新加坡電子政務每年大約可以為政府節省4600萬美元。2010年對新加坡民眾的一項電子政務調查顯示,接近90%的民眾對政府提供的電子服務的質量表示滿意,超過90%的人推薦別人使用電子服務與政府溝通。同時,在國際組織和機構的各項研究和排名中,新加坡一直處於前列,為此,新加坡也成為全球政府效率最高的國家之一。
新加坡政府非常注重寓廉政要求於制度建設中,建立和不斷完善公務員制度和現代行政管理體制,對政府的公務行為和公務員的行為都作出了非常明確而具體的規定。例如,他們訂立了《公務員指導手冊 》並使每個公務員人手一冊,手冊對各個部門公務員的言行舉止、工作紀律、政治行為都作出明確的規定。這些規定大致可分為幾個方面:保密方面;廣播、出版;訪問;公務員的兼職;私人投資;個人利益和公共利益;參加政治活動;接受禮品問題;借債放債;防止貪汙問題等。由於一切都有明文規定,從而提高了政府行為和公務員個人行為的規範程度,減少了不必要的行政程序,提高了辦事效率。
新加坡公務員的錄用制度嚴格,除強調公開、公平、擇優錄用和一定的學歷資格條件外,還對應聘者品德、修養等個人背景情況進行嚴格而詳細的審查,防患於未然,有效地防止那些染有不良嗜好和品行不端的人進入公務員隊伍,為政府機構的廉潔運作創造了必要的條件。
新加坡的成功,來源於新加坡政府的「誠信、廉潔、高效」,更來源於新加坡人民強烈的危機意識和堅持不懈的創新觀念。觀念改變思維,思維改變行為,行為改變習慣,習慣改變命運!正如新加坡國父李光耀所說「一個民族的命運不是註定的,而是取決於這個民族的意志力。」新加坡的清廉美名也並非一蹴而就,而是四十幾年不懈努力的結果!
廣西恭城縣檢察院檢察長 彭武林