在農村衰落、人口外流的背景下，如何促進農村學校發展，為農村學生提供優質便捷的教育服務。本期聚焦法國如何通過「鄉村公約」提高農村學校吸引力。
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在城鎮化進程中，法國農村人口、資源向城市聚集，造成農村學校生源減少、規模下降，出現越來越多的「微型學校」。法國政府認為，在農村社會日益凋敝的背景下，《基佐教育法》規定的「任何市鎮必須單獨建立或與其他市鎮合作建立至少一所小學」已經不現實。
為此，法國教育部與各地政府籤訂「鄉村公約」，賦予地方政府自主權，使地方政府可以通過關閉學校、合併學校等方式，對基礎教育階段的農村學校布局作出調整。學校布局是指學校在一定地理空間上的分布結構，與當地的經濟發展水平、人口數量以及人口分布狀況密切相關。法國政府指出，建立「鄉村公約」的目的不是以城市學校為原型建設農村學校，而是要幫助農村學校減少學生數量下降帶來的危機，提高農村學校的吸引力。
為什麼實施「鄉村公約」
一方面，農村教育已經成為法國教育發展的關注重點。法國力圖發展農村教育，緩解教育不公平現象。長久以來，教育不公平一直是法國社會需要面對的難題，而家庭出身是法國學生學業成績的決定性因素。經濟合作與發展組織的調查數據顯示，在36個經合組織成員國中，法國的教育公平程度位列第27。
2013年，法國頒布的《重建共和國學校的方向與規劃法》規定，優先發展基礎教育，增加農村地區的人力資本投入，著力於促進教育公平，縮小城鄉之間的教育差距。此後，法國在基礎教育階段增加了1.4萬個教師崗位，其中3000個崗位專門支持教育優先區以及偏遠農村地區3歲兒童的入學問題，7000個崗位用於完善小規模學校的「教師多於班級」機制並為有特殊需要的兒童提供幫助，4000個崗位向教師數量下降明顯的地區傾斜，以人力資源促進地區教育均衡發展。
另一方面，地方政府對教育事務的管理權逐步擴大，跨市鎮的教學合作逐漸成為主流。法國建立了「市際合作公共機構」，以加強地方政府間的對話。由「市際合作公共機構」行駛法律權力，履行管理地區事務的職能。這種將地區內各市鎮的部分權力統一移交共同體管理機構的措施，使法國各地政府在面對複雜形勢時不再拘泥於有限的行政範圍，而是採取統一協調的聯合行動。
在學時改革與區域教育規劃的指引下，不同市鎮共同協調併集中資源，為學生提供了有力的課外支持。為了保障各地的共同利益，法國各地政府間往往會合作推出教學計劃，監測學校教育的組織方式和發展方向，避免學校因規模過小而被迫關閉。這種在地方上確立起來的信任和協商氛圍，同時也推動了地方與中央之間的合作。
「鄉村公約」的擬定原則
「鄉村公約」一般由法國各省政府與法國教育部籤訂。法國各省政府在考慮本地生活水平、學生入學距離的基礎上，確定農村學校「撤點並校」的布局調整方案，從而改善區域內的教學條件。作為補償，法國教育部將保證教師崗位供給，促進基礎教育階段農村學校之間的教學合作。法國以地方政府為主體對農村小規模學校開展「撤點並校」，能夠有效避免自上而下的「一刀切」政策帶來的決策失誤，減少關閉學校對鄉村社會的衝擊。
法國規定「鄉村公約」應包含各省的發展背景、籤約目的與指導原則、監測與評估方法、起始時間與終止、續訂條款等內容。公約的擬定過程體現以下幾個原則。
首先，「鄉村公約」的籤訂可以突破省的範疇。各省下屬的地方政府、不同的省之間也可以與國家籤訂公約，對本地農村學校作出調整。籤約人往往也不盡相同，可以是省長、學區督學、地方議員等地方長官。
其次，儘管「鄉村公約」的有效年限通常為3年，但各大區可以根據實際情況確定適宜的年限。
最後，「鄉村公約」應遵循本地實際。省政府、教育部門與學校根據一定的標準評估地方發展情況，促進教育原則的落實。其中，評估標準包括：學校人數變化、學生受教育情況、（海拔、氣候等因素下）乘交通工具入學的情況、學校合併的可能性、地區發展活力等；教育原則包括：推廣3歲入學、加強小學和初中之間的聯繫、堅持「教師多於班級」機制、開展教師培訓、普及數字信息技術等。
此外，國家應對教師崗位數量作出具體承諾。以康塔爾省為例，儘管籤署的公約規定學校每減少360名學生國家就將在該地撤銷20-25個教學崗位，但為了減少學校人數下降帶來的弊端，法國教育部並未裁減該地的教師數量，反而在「教師多於班級」的機制下增設了6個教師崗位，以提高3歲兒童入學率。阿列日省「鄉村公約」則規定，國家在合約期間最多裁減3個教師崗位。
「鄉村公約」如何執行
對於「鄉村公約」，法國政府尤其重視靈活性和非強制性，並指出「『鄉村公約』不存在統一樣稿或模板……目前各地政府擬定的『鄉村公約』，每一份都各不相同」「擬定『鄉村公約』並非地方政府的義務，而是一種選擇及工具，幫助地方制訂與本地發展相符的教育計劃，從而為學生提供優質的教育服務」。因此，法國僅為地方政府提出幾點方向性的指導，為地方政府提供參考，使公約內容符合現實需求且富有效率。
確定學校布局調整的範圍
由於《基佐教育法》規定的「一個市鎮，一所學校」原則已經不能適應農村人口與社會的變化，法國尋求打破傳統辦學模式下市鎮與學校之間的聯繫，關閉部分規模小、條件差的農村學校。然而，法國教育部關閉農村學校的決定往往會遭到地方政府和當地居民的反對，因為學校的關閉將加劇本地人口的流失，造成鄉村社會的進一步凋零，同時會給鄉村群體帶來一種「被拋棄」之感。
面對這種進退兩難的局面，法國政府拒絕讓步，而是將「鄉村公約」視為最佳的解決途徑。事實上，地方政府早已意識到在人口外流背景下對農村學校布局進行調整的必要性。早在20世紀70-80年代，法國部分省就已經開展「跨市鎮教學合作」，以分級辦學或合作辦學代替部分規模過小的農村學校。「鄉村公約」正是要促進臨近市鎮之間的合作，相關政府官員在職責範圍內共同磋商集中辦學、分級辦學、教學資源共享等問題，重新確定基礎教育階段的學校布局。
統籌中小學布局
法國關注中小學教育內容的有效銜接：一是將小學四五年級和初中一年級共同劃分為學習的第三階段，即基礎鞏固期；二是2014年設置的「中小學委員會」主要任務就是加強中小學階段的教學聯繫與教師合作；三是《重建共和國的方向和規劃法》確定了中小學階段「新共同基礎」，保證教學內容與教學目標分級遞進。
「鄉村公約」統籌規劃小學至初中階段的學校布局，旨在使中小學布局有效重合，減少交通時長、學生成長經歷等因素對學生升學的影響。在跨市鎮合作過程中，中學的規模以及位置問題一直飽受爭議。與小學不同，規模小、交通不便、環境因素等都不應成為撤併中學的理由，中學教育要幫助學生找到人生方向，為本地發展提供合格勞動力。
中央與地方之間達成互信承諾
在「鄉村公約」的框架下，法國教育部承諾將暫停削減地方教師崗位，為農村布局調整提供平穩環境；地方政府則將重組薄弱地區的學校網絡，並在公約結束後對薄弱地區作出評估。
由於法國一貫實行中立性的教育政策，堅持在全國建設同樣的學校，推行同樣的教育政策，導致教育發展薄弱地區缺乏特別關照。「鄉村公約」是法國首次向地方提供專項資源（特別是人力資源），為地方重組學校網絡提供良好開端。法國教育部將教師崗位劃撥至地方後，由各地學區在遵循公平原則且兼顧效率的基礎上對教師進行統一調配。然而，農村社會群體及當地政府往往會向學區施壓，要求維持教師數量和本地學校，即使本地學齡人口已經急劇減少。因此，學區官員應與地方政府展開協商，對農村地區給予特別關照。
地方政府在對農村學校布局進行調整的同時，應為農村學生提供高質量的教育服務。《重建共和國學校的方向和規劃法》為地方政府提供了多種舉措，以支持農村教育的發展，包括推行「教師多於班級」機制、發展「虛擬學習空間」等數位化教學手段，加強課堂教育與課外活動之間的聯繫，依託學校網絡增強中小學教育的連貫性。這些教育規劃和舉措不僅有利於提高農村學校重組的效率，還有助於提高農村學校的吸引力。
加強部門對話，擴大合作範圍
為了調動資源、集中意見，在擬定「鄉村公約」過程中，市鎮與跨市鎮當局、各省長官及負責人等負責籤署公約的地方代表必須開展最廣泛的協商。此外，地方政府應與學校教育的其他合作對象展開磋商，例如學生家長協會、教師工會、大眾教育協會等。《重建共和國學校的方向和規劃法》規定「要重啟學校、家長、地方公共團體以及相關部門之間的對話」。
在中央集權的教育管理體制下，法國教育部傾向於單獨行動，往往導致地方政府的不滿。「鄉村公約」涉及農村家長、農村教師、當地政府等多方利益主體，不應僅聽取法國教育部或教育專家的意見，開展廣泛協商的目的是為了讓各方主體更清晰地了解農村學校的發展現狀，在此基礎上構建高效的農村學校網絡，為各地農村學校的發展提供適宜的解決方案。
預算問題是協商的最佳切入點，反思成本與收益之間的關係有助於改善學校的教學設備、基礎設施、投資和運營成本。薄弱地區的發展要求各級政府形成合作網絡，各司其職，匯集區域內的教學資源並均衡分配。在此過程中，市鎮與跨市鎮當局負責學校的建設、重建、翻新以及提供食宿服務。省政府將「農村地區設備供應」等專項資金劃撥至各地政府，以支持農村學校網絡重建。學區長官結合本地教育發展實際，與行政部門合作重新編制和劃分學校布局。
客觀評估區域教育現狀
政府各部門共同合作，客觀評估學校網絡的發展現狀是擬定「鄉村公約」的關鍵。評估工作要以中立、透明的數據為基礎，以康塔爾省為例，學區督學基於國家經濟與統計研究所發布的數據對本地學校發展情況作出評估，包括學校人員數量、入學機會、上學的交通成本等。
評估內容必須儘可能詳細，涉及多層次分析：不同城市分區下的師生比、學校網絡特性（學校規模、資源共享情況、教學組織形式）、學校的地域背景（特別是地緣隔絕程度）、教學設備（校舍條件、數位化技術）、課堂教學與課外活動、入學交通、中小學銜接、師資力量。
此外，「鄉村公約」應針對各省學校網絡評估結果提出學校布局重建方案。學校布局調整要重點關照上學交通問題，對小規模學校的「撤點並校」不應增加上學交通的時間和經濟成本。法國就此問題舉辦了多次地方聽證會，討論發現學生每天上學的單程時長不宜超過30分鐘，每天往返學校所花費的時間不宜超過1小時。這就要求市鎮綜合農村學校教育資源，解決學生的午飯和午休問題，在學生下午放學後開展課外活動，從而保證學生從上午上學至晚上被家長接走前都能得到照顧。
建立「指導委員會」
「指導委員會」作為反思性機構，應伴隨「鄉村公約」的籤訂同時開設。在不同省份的公約中，其名稱有所不同，有時也被稱為「監督委員會」「省指導與監督小組」。法國政府指出，相較於「監督」，「指導」二字更符合該機構的職責。
「指導委員會」的成員應包括地方籤約代表、教師工會成員、家長協會代表等，職責主要包括：確定教育發展薄弱地區；在合約期限內為學校布局調整提供建議；落實法律規定的相關配套措施；追蹤監測合約的實施效果。委員會應同時擔負評估的職責，保證公約的實施效果。
評估實施效果
在合約期限內定期開展評估有助於明確任務重點和難點。評估指標由地方政府決定，可以從師生比、跨市鎮集中辦學的數量、獨班制學校減少、3歲兒童入學比例等目標中選擇。「指導委員會」作為主要的評估機構應建立評估機制與評估辦法，其他教育合作部門從旁觀者的角度開展評估則更有利於發現問題。客觀、真實的評估結果應優先反映學生、家長、教師等教育活動直接相關者的滿意程度，同時揭示地方代表和國家官員針對學校布局調整的意願與合作關係。
評估要涉及公約執行的整個過程。首先，在與教育部籤署公約前要進行年度評估。既要與中央政府保持對話，又要對過去一年的工作進行總結，提出未來一年的工作規劃，以便在籤訂公約時合理分配中央政府與地方政府的責任。其次，對方案實施情況開展中期評估，反思已完成的工作，確定未來工作規劃與目標，推動方案的有效實施。最後，在公約結束時進行最終評估，量化三年中的工作成果，確定公約設置的具體目標是否完成。
「鄉村公約」是農村衰落、人口外流背景下，法國發展農村學校的必要之舉。正如法國政府通報中強調的那樣，「學校往往是農村最後的公共服務部門，關閉農村學校將對農村社會未來發展造成不可逆轉的影響，加速或導致農村消失」。當農村學校人口持續下降時，關閉學校的決定卻難以獲得當地官員、居民以及教育團體成員的支持。「鄉村公約」就是在協商的基礎上，因地制宜推出靈活多樣的農村學校布局調整方案，為農村學生提供優質便捷的教育服務。
最重要的是，學校布局調整突破了行政權力的限制，從實際情況出發開展跨市鎮合作，調整範圍逐步從基礎教育階段擴展至中等教育階段。同時，將學校布局調整納入地方發展規劃，有利於發揮教育對地方發展的促進作用。
（作者單位系北京師範大學國際與比較教育研究院）
《中國教師報》2020年12月02日第3版
作者：高 萌