近日，交通運輸部發布了《水上水下活動通航安全管理規定》（以下簡稱《規定》），自2011年3月1日起施行。1999年10月8日原交通部發布的《中華人民共和國水上水下施工作業通航安全管理規定》（交通部令1999年第4號,以下簡稱4號令）同時廢止。為便於公眾更好地理解《規定》的有關內容，記者就相關內容採訪了交通運輸部海事局曹德勝副局長。
《規定》出臺的背景
1999年，為了在全國範圍內統一規範水上水下施工作業行為，加強通航安全管理，原交通部頒布實施了《中華人民共和國水上水下施工作業通航安全管理規定》，對於保障通航安全和施工作業安全、保護有限的通航環境資源起到了積極作用。但隨著國家經濟建設的不斷發展，4號令的實施也顯現了諸多不適應。
一是在適用範圍方面的不適應。隨著我國海洋經濟發展和加快長江等內河水運發展戰略的實施，在國家管轄海域、內河通航水域或岸線上從事水上水下工程建設越來越多。據統計，「十一五」期，平均每天約30項，尤其是蘇通長江大橋、港珠澳大橋等特大型水上水下工程的開工建設，施工作業在數量、規模、周期上都呈大幅增長的態勢。特別是青島奧帆賽、上海世博會、廣州亞運會等大型水上活動和體育賽事頻繁舉辦，活動規模與社會影響較大，參與人數人眾多，水上水下活動與通航安全之間矛盾越來越突出，主要調整「水上水下施工作業」的4號令已不能適應形勢發展的需求。
二是在通航資源綜合利用上的不適應。近幾年來，橋梁、港口等大型涉水工程建設掀起新熱潮，如長江上即將建成的大橋將達76座。與此同時，這些涉水工程的建設或多或少佔用通航水域資源，工程建成運行與船舶通航安全的矛盾日益突出，如大橋建成後，通航尺度受限，新港口建成，但錨地水域域嚴重不足等等。涉水工程建設需要統籌考慮城市建設、港口規劃、航道和航運發展等，按照4號令的規定，海事部門在涉水工程立項階段、竣工驗收階段的參與度和決定權均明顯不足，已不能適應涉水工程建設過程中的通航資源綜合利用的需求。
三是在推動建設單位、施工單位、以及主辦單位落實安全主體責任上的不適應。涉水工程的建設，帶來了諸多安全隱患 ，但部分工程建成後卻存在管理主體不明、安全責任制落實不到位的情況，如一些大橋，建成後就存在管理多頭或管理主體不明的情況，導致安全隱患難以整改到位。廣東「6.15」事故以來發生的多起船舶與大橋相撞事故，都不同程度地暴露了涉水工程建設與管理過程中安全主體責任不落實的問題。
另外，隨著《安全生產法》、《行政許可法》等一批新的法律、法規的頒布實施，4號令也需要修改完善，以符合上位法的相關要求。
《規定》的頒布實施有何重要意義？
《規定》的頒布實施，是我國海事管理的一件大事，具有十分重要的意義，主要體現在以下三個方面：
一是有利於保障通航安全。《規定》的實施，將對水上水下活動行為進行規範，最大程度消除施工、建設和有關活動中的矛盾，對通航安全起到重要保護作用，對航運事業和經濟社會的發展起到積極地推動作用。
二是有利於保護通航環境資源。《規定》明確主管機關在工程立項階段、施工階段、竣工驗收階段的管理方式和要求，通過通航安全影響審查、通航安全評估、通航安全報告等方式和手段，科學查找、防範風險，將有利於最大限度提升通航資源的綜合有效利用。
三是有利於規範管理。《規定》明確了水上水下活動許可、報備、實施等事項的條件和程序，同時也規範了海事管理機構的監督檢查，將有利於規範水上水下活動行為，維護良好通航環境和通航秩序。
《規定》的適用範圍如何規定？
《規定》的適用範圍為「中華人民共和國內河通航水域或者岸線上和國家管轄海域影響通航安全的水上水下活動」，並採用列舉法對水上水下活動進行了界定，主要包括三類：一是工程建設涉及到的水上水下施工作業活動，包括勘探、採掘、爆破；構築、設置、維修、拆除水上水下構築物或者設施；架設橋梁、索道；鋪設、檢修、拆除水上水下電纜或者管道；設置繫船浮筒、浮躉、纜樁等設施；航道建設，航道、碼頭前沿水域疏浚；二是有礙航行安全的其他水上水下活動，包括打撈沉船、沉物、科學調查等；三是群眾性水上水下活動，包括大型群眾性活動、體育比賽等。理解適用《規定》的適用範圍，主要是看該水上水下活動是否對通航安全構成永久性或臨時性影響。
《規定》有哪些新特點？
4號令主要從水上水下施工作業的範圍、施工作業許可、施工作業的監督管理等方面進行了規定。與4號令相比，《規定》主要有以下幾個特點：
一是擴大了適用範圍。將4號令的水上水下施工作業活動，擴大為水上水下活動，將大型群眾性活動、體育賽事、其他有礙通航安全的水上水下活動納入調整範圍。同時明確了《規定》適用於內河通航水域岸線上從事可能影響通航安全的水上水下活動。
二是拓展了管理方式。《規定》在原許可證制度的基礎上，明確了涉水工程立項階段通航安全影響論證、施工期通航安全評估、竣工驗收通航安全報告相關要求，實現了水上水下活動通航安全事前、事中、事後的全過程管理，同時，在管理過程中引入了科研院校、設計單位，以及行業專家的科研、技術保障，在依法行政的同時，體現了科學管理。
三是突出了安全生產主體責任。《規定》明確了涉水工程業主單位、建設單位、施工單位和經營管理單位，水上水下活動過程中施工單位和作業人員的安全責任和具體要求，也對海事管理機構的監督檢查要求予以了明確規定，基本覆蓋了水上水下活動各個時期、各個主體，構建了比較全面安全責任鏈。
《規定》有哪些主要內容和要求？
水上水下活動通航安全管理遵循安全第一、預防為主、方便群眾、依法管理的原則。《規定》的出臺，是為了維護水上交通秩序, 保障船舶航行、停泊和作業安全,保護水域環境。《規定》共三十九條，概括起來，主要體現在以下五個方面：
一是關於水上水下活動行政許可。第一，從事水上水下活動，應依據《海事行政許可條件規定》的條件，向活動所在地的海事管理機構申請辦理《水上水下活動許可證》，申請設置安全作業區，可以在申請許可證時一併提出。第二，許可證的有效期由海事管理機構根據活動的期限及水域環境的特點確定，最長不得超過三年。第三，許可證上註明的船舶發生變更的，應辦理變更手續。許可證上註明的施工作業的單位、活動內容、水域發生變更的，應當重新申請許可證。第四，發生涉水工程及其設施中止、三個月以上不開工、提前完工等情形時，應及時海事管理機構報告，並辦理許可證註銷。
二是關於通航安全影響論證評估制度。按照國家規定需要立項的對通航安全可能產生影響的涉水工程，在工程立項前交通運輸主管部門應當按照職責組織通航安全影響論證審查，論證審查意見作為工程立項審批的條件。水上水下活動在建設期間或者活動期間對通航安全、防治船舶汙染可能構成重大影響的，建設單位或者主辦單位應當在申請海事管理機構水上水下活動許可之前進行通航安全評估。
三是關於水上水下活動安全主體責任。第一，涉水工程有關單位應當建立健全安全制度和管理體系，嚴格履行有關職責，落實通航安全評估以及活動方案中提出的各項安全和防汙染的措施。涉水工程應當確保水上交通安全設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用。涉水工程業主單位、經營管理單位，應當保證工程試運行期、竣工後的水上交通安全。第二，施工作業船舶應具備相應的安全標準和條件，施工單位和作業人員應當遵守按規定進行作業，遵守有關水上交通安全和防治汙染的相關規定， 設置安全作業區的，應當設置安全警示標誌和配備必要的安全設施，做好協調工作。第三，對水上水下活動產生的障礙物、遺留物，建設單位或者主辦單位應及時報告並按有關規定及時清除。第四，水上水下活動完成後，應當向海事管理機構提交通航安全報告，以便及時核查並做出相應處理。
四是關於水上水下活動的監督檢查。海事管理機構在對施工現場進行檢查時，有關單位和人員應當予以配合。發生自然條件、水域環境危及施工安全的情形，海事管理機構應當責令停止施工作業，並採取防範措施。對未履行安全管理主體責任、施工作業船舶不符合安全標準等情形，海事管理機構應當責令改正。《規定》還要求海事管理機構建立涉水工程施工單位水上交通安全誠信制度和獎懲機制。對違章行為及時通告。
五是法律責任。第一，對以欺騙或其他不正當手段取得許可證的，撤銷許可，註銷許可證；對未經許可、許可證失效、塗改許可證、未按規定報備四種情形應責令停止施工作業，對違反航行通（警）告管理行為的，責令改正，對以上違法行為還可處罰款。第二，對未經許可擅自構築、設置水上水下建築物或設施的,禁止任何船舶進行靠泊作業。影響通航環境的，應當責令構築、設置者限期搬遷或拆除，搬遷或拆除的有關費用由構築、設置者自行承擔。第三，對未妥善處理有礙航行和作業安全隱患並按照海事管理機構的要求採取相應措施的，責令改正並處相應罰款。