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經濟觀察網 記者 李曉丹 十九大報告要求加快建立現代財政制度,需要建立全面規範透明、標準科學、約束有力的預算制度,三大攻堅戰首先就是要防範化解重大風險。當前,地方政府違法違規舉債,造成隱性債務風險上升,防範化解重大風險,地方財政是重點,這對各級政府的財政信息公開相關工作提出了新的更高的要求。
清華大學公共管理學院教授俞喬表示,市級財政是落實國家宏觀重要舉措、促進民生改善的重要環節,對於當前的宏觀經濟結構調整和財稅體制改革來說,建設透明、高效的財政執行能力是當務之急。
俞喬指出,2019年財政透明公開的整體情況明顯優於去年,目前45%地級及地級以上城市公布了省級劃定給本市的債務限額和當年的債務餘額,但普遍沒有對具體的債務結構和項目情況加以說明;此外,從公開情況上看,地級及以上市政府中仍有72個城市沒有關於PPP項目的公開信息。
自2012年起,清華大學公共管理學院公共經濟、金融與治理研究中心課題組每年定期發布《中國市級政府財政透明度研究報告》。俞喬是課題組負責人。2013年的報告中,清華大學課題組根據我國的實際情況,首次提出衡量中國市級政府財政透明度的完整指標體系和評價標準。2016年財政部印發《地方預決算公開操作規程》(下簡稱「操作規程」),對地方預決算信息的公開時間和公開內容做了細緻的規定。與以往的指導意見式的文件不同,「操作規程」更具有可操作性。本次財政部的「操作規程」採納了清華大學課題組提出的大部分指標體系,並以正式文件的形式發布,有力地推動了各地方政府財政信息公開工作。
課題組提出的衡量中國政府財政透明度的全口徑指標體系包括四大部分:1. 使用財政資金的政府與準政府的機構公開情況;2. 包括公共財政、政府性基金、國有資本經營以及社保基金的政府四本帳目的公開情況;3. 其他重要的財政信息公開情況;4. 財政公開的全口徑、用戶友好和一站式服務的三個原則。在該指標體系中,今年涉及共計129個細項,滿分為690分。
《2019年中國市級政府財政透明度研究報告》(下稱「報告」)包含295個地級及地級以上城市和355個縣級市,涵蓋全國所有的市級政府,該報告即將在清華大學公共管理學院網站上全文發表。課題組在對採集的數據分析和研究的基礎上,得出「2019年地級及地級以上市政府財政透明度排行榜」和「2019年縣級市政府財政透明度排行榜」。為方便公眾閱讀,排行榜內得分是換算為百分制後的結果。
今年北京和廣州的財政公開情況旗鼓相當,並列第一。杭州、天津、上海、煙臺、深圳、成都、武漢、寧波分別位列前十位。
表1為地級及地級以上城市財政透明度的得分情況。北京、廣州、杭州三個市政府在財政信息公開工作方面連續三年處於領先,為其它城市政府起到良好的示範作用。需要指出的是,排名前十城市得分均接近,其差別主要體現在 「地方政府債務」、「產業投資基金」和「政府與社會資本合作(PPP)」等其他重要的財政信息的公開部分。排名前六的煙臺市除了詳細公布「四本帳」外,對這一部分做了較好的披露。
總體而言,今年財政透明公開的整體情況明顯優於去年。按百分制,得分在60以上的城市共有118家,其中得分位於60~69之間的城市有69家,70~79的城市有43家,得分超過80的市政府共有6家。得分在50~59之間的城市最多,有55家;其次為得分在40~49之間的城市,有56家。
排名靠後的地級市在公開情況較差的原因上也有相似之處,其中排名倒數30位的城市全都沒有對本市的2018年預算執行和2019年預算情況的詳細表格進行公開,大部分僅僅在報告正文中對「四本帳」某些項目總額加以介紹,具體細項則無從得知。此外,排名靠後的城市在「其他重要的財政信息」方面也表現不佳,難以達到中央和社會公眾對於財政信息公開的要求與期望。其中,內蒙古包頭市、新疆克拉瑪依市和甘肅白銀市排名居於最後三名。
今年市級政府財政信息公開情況尤其是預算和預算執行部分較往年有了很大的進步。「四本帳」的公開情況較去年有所提升。衡量政府財政透明度的核心指標是市級政府對預算與預算執行情況的公開,即「四本帳」的公開情況。 「四本帳」是公共財政資金、政府性基金、國有資本經營以及社保基金的統稱。今年大部分城市都給出了較為完善的2018年預算執行以及2019年預算報告。
另一方面,縣級市政府財政透明度公開情況與去年基本持平且得分普遍低於地級市政府。今年縣級市政府財政透明度評價指標體系與地級市政府相同。儘管今年縣級市的「四本帳」公開比去年好,但是與地級市相比仍有較大差距。因此,縣級市政府的財政公開工作仍有較大的進步空間。中國的縣級城市政府仍需提高其治理水平,在機構公開、財政預算與預算執行公開和其他信息公開方面做更進一步的工作。
地方政府債務公開情況較去年有所進步,但仍然是最難以公開的部分。政府債務公開指標包括以下具體指標:債務限額及總額、債務類別、具體債務項目、各轄區債務情況、債務還本情況、債務付息情況。從該指標地級及以上市政府的得分情況看,最低分為0分,最高分30分,平均分僅為14.34分。在295個地級及以上市政府中,共有244個公布了2018年度的全市債務限額和債務餘額,這其中的大多數市政府對專項債務和一般債務兩個類別的限額和餘額進行了全面公開。但在具體的2018年債務付息方面則公開情況較差,有181家市政府未對債務的具體付息有所公開。45%地級及地級以上城市公布了省級劃定給本市的債務限額和當年的債務餘額,但普遍沒有對具體的債務結構和項目情況加以說明。另一方面,縣級市政府債務的公開情況則更不盡人意。
地方政府債務餘額的信息一般是在上年度的預算執行及本年度的預算報告中公布,絕大部分公布的2018年度債務餘額在上級政府劃定的債務限額之內。從債務類別上,目前各市公布的主要是專項債務和一般性債務兩個口徑。在具體債務的使用項目上,部分城市如廣州、杭州、北京等有加以說明,大部分城市較少公布此類詳細的債務資金使用信息。此外,地級市財政局和縣級財政局作為獨立的預算單位分別對本級債務預決算負責,但地級市財政局在每年的「兩會」上會對全市的整體財政情況做匯報,有義務與責任對全市各縣市的債務情況進行統一公開。但據我們的統計,在295地級市中,有185家城市對市內各轄區、縣的債務限額和年度餘額進行集中公布。
2017年《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(43號文件)明確要求將地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。不過,當前從法律法規上還缺乏對地方政府債務更加明確的定義和口徑。
產業投資基金信息與PPP項目的信息公開情況略有進步。2019年的財政透明度指標體系在第3部分「其他重要的財政信息」中調整與增加了若干項目。新增項目有「地方投融資平臺」與「事業單位預算公開」。此外,更加注重「產業投資基金」、「專項資金」、「政府與社會資本合作(PPP)」等項目的公開形式,例如是否設置專欄、是否以表格形式公開等。近年來,地方政府的投資類開支出現了新的特點。隨著中央政府提高對系統性風險的防範和加強對地方債務的管理,產業投資基金和PPP方式逐漸成為地方政府推動地方基礎設施建設和區域性產業政策的重要方式。在這一背景下,我們今年的財政透明度指標體系對產業投資基金公開部分以及PPP公開提出了新的要求。表2集中展示了總體排名前30的城市在地方政府債務、產業投資基金及PPP項目三方面的公開情況。
在評分體系中,產業投資基金公開由四個具體指標組成:1)是否設置產業投資基金專欄;2)是否以表格的形式公開產業投資基金;3)在政府門戶網站及財政局網站能查詢到的產業基金個數;4)是否在政府預決算報告或政府工作報告中公開產業投資基金總額。從地級及以上市政府公開情況上看,設置產業投資基金專欄的城市一共有15家,共有95個城市在產業投資基金項目上得分。有27家城市在政府預決算報告或政府工作報告中有公開本市產業投資基金的規模。
與去年情況相比,已經有131家地級市開設了PPP專欄,並有75家地級市以表格的形式公布PPP情況。但是大部分城市仍然採取新聞公告的方式加以公開,缺乏對PPP項目的集中、有序披露。PPP公開的指標為在市政府網站(及財政局網站)上檢索到的PPP項目公開數目,包括項目名稱和項目金額。從公開情況上看,地級及以上市政府中仍有72個城市沒有關於PPP項目的公開信息。
公共財政公開透明作為現代政府治理的一個核心內容,是建立現代民主問責制度與法治社會的重要起點,也是提高政府治理現代化和治理能力的組成部分。公共財政公開透明的基本目標是向社會公布政府的結構與職能、財政收入與支出情況、財政政策意圖、公共部門帳戶和財政預測情況。提高財政資金使用效率的關鍵在於真正落實依法治國、確立與執行科學的預算制度、建立有效的監督體系。各級政府將財政資金的來源、用途都公示出來,不折不扣地貫徹預算制度。而且,通過不斷提高公共財政的公開透明程度,也為地方政府融資提供了基本依據,對於防範系統性金融風險有積極作用。
附圖表:
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