2020年，為了應對國內外經濟形勢的變化及衝擊，我國出臺了一系列的積極財政政策，主要包括擴大債務規模、調整赤字率及繼續減稅降費。截至8月中旬，中央直達基層的資金為1.674萬億元，佔預期目標1.7萬億元的98.5%。這些資金對於緩解當前的地方財政困難、促進「六保」及「六穩」將發揮積極的作用。但是，也必須看到債務規模的增加將有可能引致財政風險，因此，從經濟可持續發展的角度去看，應該探討我國地方稅收體系的建設，以支持「雙循環」新格局下地方經濟的良性發展。
債務是否能夠構成地方收入最重要的來源支撐？
此次直達基層的資金具有兩個特點：一是規模較大，二是向基層傾斜。從資金的用途去看，主要聚焦到「六保」及「六穩」，重點用於疫情防控、幫扶市場主體和困難群眾，保居民就業、保基本民生、保市場主體、保基層運作以及支持重大項目建設。從資金的流向去看，市縣基層支出佔比95.9%，市級佔14.5%，縣級佔81.4%；省級佔4.1%。顯然，此次直達基層的資金對於緩解地方財力，尤其對於市縣兩級財政而言將發揮積極的作用。
但是，從財政部所公布的2019年的地方財政收支決算報告中可見，2019年地方一般公共預算支出為203743.22億元，地方一般公共預算收入為175440.47億元，其中地方本級收入為101080.61億元，稅收收入為76980.13億元，非稅收入為24100.48億元，稅收與非稅收入佔地方一般公共預算收入的比重為74.72%。由此可見，中央對地方財政的轉移支付是地方重要的支持及補充，但是，地方財政收入最主要的來源是稅收與非稅收收入。因此，從長遠來看，地方經濟的良性循環是保障地方財政實力的關鍵。
只有優化營商環境，地方經濟具有良好的支柱產業，能夠持續增長，這樣稅收才能隨著經濟的增長而增長，形成良性的關聯關係；也只有稅源能夠保障可持續性，才能促使地方籌集到足夠的財政收入支持地方經濟建設，提供良好的公共服務。其中，深圳便是一個典型的例子，2019年深圳全年完成一般公共預算收入3773.21億元，比上年增長6.5%；稅收收入3067.69億元，增長5.7%。總結深圳特區建設的40年，GDP從1979年的1.96億元增至2019年的2.69萬億元，增長13738倍；而財政數據，從1979年的0.17億元提升到2019年的3773.21億元，財政收入與經濟發展之間形成了良性的互動關係。
什麼樣的稅源能夠構成地方財政收入主要來源？
隨著營改增之後，一直困擾地方政府的問題是究竟什麼樣的稅收能夠取代營業稅成為地方最為主體的稅種。但是，按照我國現代稅費建設的整體部署，未來共享稅應該成為地方最為重要的稅收來源，包括增值稅、企業所得稅、個人所得稅等。
以增值稅為例，中央與地方為五五分成，即地方可以在增值稅的收入中分享到50%的收入，而增值稅是我國的第一大稅種，並且屬於間接稅，在流轉環節徵收，只要有經營行為的產生就會產生增值稅的收入來源。因此，這些主體大稅種的共享無疑構成了地方財政重要的支撐。
然而，通常人們談到地方稅的時候往往會認為最純粹的地方稅應該是收入僅歸屬於地方的稅種。目前，我國的稅制體系中依然存在這樣的稅種，其中與房地產密切相關的幾個稅種就屬於完全的地方稅，例如契稅、土地增值稅、房產稅、城市維護建設稅等。多年來，由於中國經濟高速增長中房地產行業的貢獻較大，從而也帶動了房地產相關稅收的快速增長，為地方財政籌集收入做出了非常重要的貢獻。
據統計，「十三五」以來，全國一般公共預算收入由2015年的152217億元，增長到2019年的190382億元，年均增長5.8%。而從2015年到2019年間，全國契稅收入由3899億元上漲到6213億元，年均增長12.4%；全國土地增值稅稅收收入從3832億元上漲到6465億元，年均增長14.0%。
但是，土地資源畢竟是稀缺的，隨著我國房地產市場增速趨緩，與房地產相關的稅收收入也呈現趨穩的態勢。更為重要的是，房地產不再是盈利能力較高的行業時，房產的增值空間將減少，而以增值額作為徵稅依據的土地增值稅等稅收所能夠產生的稅收貢獻度就會減少。因此，從客觀的角度去看，與房地產相關的地方稅種仍然是地方財政不可或缺的重要收入來源，但是，其能夠維持在現有的平穩增長態勢，單個稅種佔稅收總收入比重約為3%的水平，已經是比較合理的收入格局。
當然，我們也應該看到，畢竟與房地產相關的地方稅種有多個，如果每一個稅種均維持在一個合理的穩定水平，則積少成多，對於地方財政收入的保障而言也是至關重要的。但是，具體而言，分開徵稅畢竟稅收徵管成本較高，並且納稅人的遵從成本也較高，因此一些地方稅務機關已經在探索通過優化徵收管理的便利化程度，以保障稅收來源並減輕納稅人的負擔。
除此之外，消費稅與房產稅的改革也是地方稅體系建設中社會關注的熱點。消費稅原本屬於中央稅，其改革能夠綜合中央與地方共享的訴求，對於地方財政收入來源是一項補充。同時，將徵稅環節由生產環節後移至消費環節，與地方消費能力密切相關，也體現出了一定程度地方稅屬性的特點。
而房產稅，根據世界稅收發展趨勢的觀察，其收入規模仍然較小。據統計，2017年，以不動產稅為主的財產稅在不同國家間情況不一，大約佔GDP的比例在 0.2%（印度尼西亞）至4.4%（法國）的水平。絕大多數國家財產稅的稅收貢獻度有限，但在過去的15年間有上升的趨勢，增長幅度較大的國家包括阿根廷、比利時、美國和法國。
另一方面，也有些國家的財產稅收入下降趨勢較大，包括冰島、瑞典和瑞士。2019年，僅有極少數國家的房產稅制度發生變動，更多的國家著力於對於徵管便利化的改革，例如，俄羅斯簡化了企業財產稅申報程序，從2020年1月1日起，法人實體可免於提交企業財產稅季度申報表，在同一地區擁有數個不動產並因此根據不動產位置在多個稅務機關註冊的法人實體，可以在該法人實體選擇其中一個稅務機關提交一份財產稅單。此外，俄羅斯財政部建議統一稅款繳納期限，將車輛稅、土地稅和房地產稅的統一繳納期限定為3月1日。
由此可見，即使房產稅進行改革，也僅是我國地方稅種中的一個，不能依賴於一個稅種創造足夠的地方財政收入，仍然需要多稅種的協調效應。但是，不排除由於土地及房產在交易環節增值額的減少導致稅收收入減少，在保有環節徵收的稅種將發揮更大的作用，並且多稅種之間無論是在稅制上的簡併還是在徵管上的協調統一均有利於徵納雙方，對於地方財政收入籌集而言也不會造成效率上的損失。
下一步地方稅體系建設時需要關注什麼要點？
作為地方稅體系，首先還是應該通過稅收立法的方式進一步下放一定的地方稅權。目前，我國稅收在立法中已經充分重視到這個問題，畢竟中國幅員遼闊，地方之間的差異較大，因此地方稅種必須與地方的經濟發展水平及調控需求密切相關。近日，我國頒布的《中華人民共和國契稅法》就提出，契稅的具體適用稅率，由省、自治區、直轄市人民政府在法律規定的3%~5%的稅率幅度內提出，報同級人民代表大會常務委員會決定，並報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。
其次，應該與地方經濟的收入來源聯動。地方稅種應該是更為接地氣的稅種，否則在徵管上難以操作，難以籌集到地方財政收入；另一方面也無法從地方收益的分配中獲得合理的稅收收入來源。其中，消費應該是地方經濟中重要的構成，從基層的經濟貢獻度來看，消費是重要的來源，對於老百姓而言，每日都需要消費，無論是商品還是服務。雖然，增值稅已經在消費環節徵稅了，但是，也必須看到，隨著經濟數位化的發展，一些消費行為從線下轉向線上，如何與時俱進地適應經濟模式的轉型，突破傳統增值稅無法適應的局限，應該構成地方稅體系建設中需要關注的問題。如果說傳統稅制可能更為關注生產環節及對物理存在的徵稅，那麼經濟數位化環境下則消費及新聯結度將構成稅源的主流，而基於消費的徵稅地方稅制有著天然的關聯優勢。
再次，應該基於寬稅基簡稅制的原則徵收地方稅。地方稅種不宜設置過高的稅收負擔，這樣會抑制納稅人的主動遵從。地方稅種有著良好的基層稅收基礎，因此在稅制設計上如果能夠通過寬稅基的設置有效控制個體稅收負擔，並輔助以便利的徵管體系，則不但納稅人能夠主動遵從，並且也穩定了地方稅收來源，這是雙贏的地方稅體系設置格局。
（作者系北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長、教授）