日前，有「立法試驗田」之稱的深圳再次「先行一步」，挺進個人破產這一市場經濟立法的「深水區」。
6月2日，深圳人大對外公布《深圳經濟特區個人破產條例（徵求意見稿）》，28日，深圳市人大常委會二審，這是內地首次嘗試用立法明確建立個人破產制度。
此次試水，源於我國現行破產制度雖為「殭屍企業」建立起市場退出機制，卻對大量以個人為單元的市場主體缺乏保護，一旦遇到市場風險，他們不能同企業一樣選擇破產，難以實現市場退出與經濟再生。
這一制度性缺位於深圳影響更甚，地處改革開放前沿，深圳市場經濟活躍、創新創業者集聚，對於解決懸而未決的個人破產問題，有著強烈的現實意願。而先行示範區的確立，提出「用足用好經濟特區立法權」，給了深圳破題的關鍵勇氣。
但在試水之後，深圳或將面臨「水面下的冰山」。關鍵條款如何平衡債務債權雙方利益、制度設計怎樣消弭社會對逃廢債的擔憂、如何確保先行先試與法制統一有效對接等，都需要在探索中解決，而深圳的選擇與決定，也將為今後的全國立法帶來思考、提供參考。
試水
醞釀6年
2014年9月，盧林以律協名義向深圳市人大常委會就「個人破產」問題提交了立法建議函。6月2日，深圳人大對外公布《深圳經濟特區個人破產條例（徵求意見稿）》，28日，深圳市人大常委會二審。
突破個人破產的法制困局，深圳其實醞釀了很久。
早先，企業破產制度就是在深圳破冰後再向全國推廣。1995年，當《企業破產法（試行）》僅適用於全民所有制企業時，深圳便率先出臺企業破產條例，利用特區立法變通權突破適用範圍，將所有企業都納入破產範圍。直至12年後，這一規定才被新修訂的企業破產法所採用。
最早轉軌市場經濟，面對從四面八方湧來的個人創業者，深圳對於建立個人破產制度的必要性感知最深，需求也更強烈。
深圳律協公司解散與破產清算專業委員會主任、國浩律師（深圳）事務所合伙人盧林在上世紀90年代便開始從事企業破產重整和清算工作，他很早就發現：企業在完成破產重整後，剩餘債務可以豁免，但為企業擔保的法定代表人、高管乃至親友的責任卻要一直扛，「相當於將巨大債務轉移到個人身上，破產重整後，企業可以重生，但個人卻得不到解放，一次失敗，可能導致終生無法翻身。」
個人破產制度長期缺失，使得這部分商事主體一旦遭遇市場風險，需要以個人名義負擔無限債務責任。
「沒有一個制度安排給自然人作為商事主體的市場退出機制，可能導致他們無法從借錢、還錢的持續惡性循環中脫離出來。」在廣州破產法庭法官朱敏看來，由於公司、企業都有債務集中清理和市場退出機制，而個人沒有，與企業相比，自然人在商業競爭中天然處於劣勢。
另一個嚴峻的事實是，在執行案件總數中，個人作為被執行人的案件數遠高於其他類型主體，這意味著個人償債的社會影響面遠高於公司企業主體。
在深圳，補上這一缺位，更顯得現實而窘迫。
根據深圳人大的立法說明，截至2020年1月底，在深圳登記設立的商事主體已達329.8萬戶，其中個體工商戶123.6萬戶，佔比為37.5%。除此之外，還有大量自我僱用的商事主體以微商、電商、自由職業者等形式存在。
2014年9月，盧林以律協名義向深圳市人大常委會就「個人破產」問題提交了立法建議函。2個月後，他受邀參加深圳市人大常委會召開的「個人破產條例立法座談會」。
儘管有人提出異議並進行爭論，但與會者最終達成了一致意見：個人破產立法有必要且有可行性。
之後，在深圳人大部署下，深圳律協、深圳中院、深圳大學分別起草條例草案。2015年3月，盧林組織律師界人士提前完成了一份35萬字的草案建議稿，上交深圳市人大常委會法工委。當年年底，個人破產條例被納入深圳人大5年立法規劃中。
與此同時，深圳各界對於儘早建立個人破產制度逐步達成共識。2016年深圳兩會期間，王曉瀘等15名深圳人大代表聯名提交加快制定個人破產條例的議案，社會呼聲「水漲船高」。
但個人破產立法畢竟「牽一髮而動全身」，從全國來看，當時有聲音便擔心：局部的地方立法突破，可能破壞法制統一性。受諸多因素掣肘，立法工作一度停滯。
2019年，事情迎來了轉機。當年2月，最高法提出推動建立個人破產制度及相關配套機制，並將之列入「五五改革綱要」中；6月，國家發改委、最高法等13個部門聯合印發《加快完善市場主體退出制度改革方案》，提出研究建立個人破產制度，明確先重點解決「自然人連帶責任擔保債務問題」，後推進「自然人消費負債免責」，最終建立全面個人破產制度的路徑；8月，中央出臺支持深圳建設先行示範區意見，提出「用足用好經濟特區立法權」，成為了破題關鍵。
個人破產制度的頂層設計已經初露眉目，深圳人大再次嘗試啟動立法工作，得到全國人大及最高法支持。
個人破產立法，就此在深圳試水。
博弈
如何限權
對債務人如何限權，考驗著立法者平衡債務債權雙方利益的功力，徵求意見稿出爐後，失權債務人喪失「旅遊」資格引起輿論熱議，權衡社會意見後，二審稿刪除了「旅遊」限制，略為放寬對消費的限制行為。
首次全面試水個人破產，深圳的先行探路為外界高度關注，其中關於破產申請主體、破產標準、破產失權等關鍵條款甫一出爐便引發熱議。
根據徵求意見稿規定，債權人單獨或者共同對債務人持有50萬元以上到期債權，可以提出破產清算申請。立法說明認為，對持有債權數額加以限定，是防止小額債權人濫用破產程序。
對於50萬元額度，深圳市人大常委會委員、中國上市公司協會副會長孫迎彤解釋說，這是經過反覆討論後初步設定的，在與深圳當前經濟發展條件和債務形成數據進行關聯分析後，認為該額度已經達到了可能無法完全償還的情況。
當今世界各國一般都賦予債權人申請債務人破產的權利，有些國家對持有債權數額加以規定。中國人民大學法學院教授湯維建介紹，有的對申請債權額度不加限制；有的為防止司法程序浪費以及債權人濫用程序，對債權人申請最低額度作出限制；有的在重整程序中為保障債務人重整成功還規定了債權額最高限制。
但他並不認為個人破產條例出臺，會出現大量債權人濫用破產程序問題，「個人破產申請大部分仍是債務人，因為破產制度本身會對債權人的債權產生衝擊，以致於債務人申請破產的動力要遠高於債權人，反而應當重視債務人濫用破產程序的問題。」
對於個人破產制度的基本要素與基本內容，學界已有共識，但在立法上如何具體設計規範，並沒有統一的定見，深圳的探索正在引起專業人士的注意與審視。
按照條例設計，債務人在宣告破產後，將迎來一定的考察期，並接受管理人的消費監督，一旦考察期結束，債務人可以申請免除餘債。與豁免剩餘債務相對的是，在考察期內，債務人將面臨職業資格受限，以及交通、住宿限制等不利負擔。對債務人如何限權，考驗著立法者平衡債務債權雙方利益的功力。
更關鍵的是考察期的設置。過長，債務人壓力過重，不利於破產人加快振作；過短，則破產成本太低，容易造成債務人擠兌破產。
各個國家和地區對此並不統一，比如美國設置為7年，香港為4到5年，條例草案則將考察期設定為3年。孫迎彤解釋說，這一設定主要考慮當前經濟活動、社會發展非常迅速，產業產品的迭代速度也比原先加快很多，3年能讓創業失敗者儘快融入社會，為社會作出更大貢獻。
湯維建則認為，3年考察期仍然相對較短，應當適度延長。他建議可以借鑑參考2002年《企業破產法（草案）》第150條的規定，根據債務人40%、30%、20%、10%以及10%以下等不同清償比例，分別設定3年、4年、5年、7年及10年的免責考察期。
難點
異地執行
不少人認為，作為一部地方性法規，解決個人破產問題仍有其不能迴避的局限性。一個現實的問題是，如何保障條例在深圳域外的執行效率？
債務人在外地有被查封財產，該如何處理？盧林回憶說，對於這類問題，深圳早在2014年剛開始探討個人破產立法之時就已經注意到。在他看來，在深圳率先出臺條例後，應由國家部委印發聯合執法通知，當深圳管理人去異地請求查解封時，當地法院應給予協助支持。
此舉並非沒有前例可循。1995年深圳企業破產條例出臺後，由於全國仍適用1986年的企業破產法（試行），在涉及跨區域執法問題時，全國法院系統達成共識，無論是全民所有制企業還是民營企業，涉及深圳案件，到外地執行企業財產清算時，都得到當地法院支持。
仍有一些深層次的問題橫亙在條例出臺的前路上，比如考察期內限制債務人消費和職業資格，如何做到全國通行？深圳中院受理後當事人上訴省高院，深圳的條例能否援引為判決依據？這些問題的根本在於，在個人破產制度體系講究高度協同的前提下，深圳的先行一步，如何與當前的法制統一性形成有效對接。
「破產法與其他民商事法律存在千絲萬縷的關係。」湯維建認為，只在地方推行個人破產法，的確可能與其他民商事法律不兼容，但這是發展中的問題，並非是阻擋個人破產法出臺的理由。
在處理上述問題時，專業人士普遍認為，應當在探索過程中邊實踐邊解決。湯維建認為，應遵循上位法優於下位法的法律適用原則，當地方立法與其他國家法存在衝突時，應讓位於國家法。盧林則建議，應立即著手研究完善包括管理人制度、破產事務管理機構設置、個人信用恢復、自由財產制度清單等在內的一系列配套制度。
探路
是否推廣
目前學界對於制定個人破產法的必要性已經達成共識，但對可行性仍有部分質疑與爭論，深圳的探索，將會給出一個答案。
規範進入與退出是建立市場經濟需要解決的兩大核心問題，作為構建市場主體退出機制的法律依歸，破產法被認為是保護債權人和債務人合法權益的法律利器。但由於缺乏個人破產的規定，目前的企業破產法常被戲稱為「半部破產法」。
如何補全「另半部」？此前，已有地方摸索在現行法律框架下建立個人破產制度，在司法層面，溫州、台州中院出臺有關實施文件，分別從審判、執行入手，通過建立個人債務集中清理程序，嘗試個人破產制度的司法突破。
但就其實質，這些探索與個人破產仍有本質不同。「破產與審判、執行程序是並行的，債務人進入破產程序無須預先進入審判與執行程序，只要具備破產原因並符合法律規定的其他條件即可。所以兩地實踐仍然難以掙脫當前法律規定，並非是真正的個人破產程序。」湯維建說。
在湯維建看來，深圳出臺個人破產條例，在性質上屬於地方性法規，與由地方法院出臺規範性文件具有本質區別，試點後將為我國制定個人破產法提供法律效果、現實反饋等實踐支持。
「檢驗個人破產制度在我國是否可行，光憑爭論是得不出結論的，唯有通過實踐方可印證。」湯維建認為，深圳對個人破產條例進行立法並付諸於實踐，是檢驗個人破產制度在我國是否具有可行性的重要路徑。
推進
加快步伐
儘管存在社會觀念與現實條件的限制，「坐而論道」很久的個人破產立法正在加快推進步伐，今年5月，中央在關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見中明確提出「推動個人破產立法」。
就全國而言，通過立法全面建立個人破產制度，仍然面臨著社會觀念的深層阻力，特別是在「欠債還錢、天經地義」傳統觀念仍主導公眾認知的背景下，對「寬恕與豁免」破產理念的接受與認同尚需時日。
這些年破產審判的實務經歷讓朱敏感覺到，時至今日，「破產」這個詞在社會普遍意識中仍是一個頗具負面色彩的詞語。她說，許多企業家為了不背負「破產」的名聲而苦苦維繫，結果債務越背越高。「問題背後，暴露出社會對破產制度的價值功能，仍然普遍缺乏認知與認同。」
「實踐中債權人依然會要求企業主為企業貸款提供擔保，實際上是對破產或有限制度的規避和不認可。」湯維建分析認為，在以農耕文明為基礎、家族制為單元、儒家倫理為行為標準的中國古代社會中，「欠債還錢、天經地義」「父債子償」等思想具有天然正當性，以刑逼債具有合法性。這一傳統思想對當代國人影響仍然濃厚，與個人破產制度的拯救「誠實而不幸」債務人的理念存在激烈衝突。
即便如此，湯維建認為，傳統觀念中仍有推進個人破產立法的積極因素，應當加以吸收利用，「比如在討債時，尤其是熟人之間，並非積極追討，反而表現得含蓄內斂，對債務人延遲履行債務或者存在履行困難，也認可給予履行寬限期。」
也有不少法律人士認為，目前國內對個人信用和財產情況仍無法做到「查清查透」，債務人能夠從容地隱匿、轉移財產。「銀行間統一互通的徵信制度已經相對完善，但是仍然缺乏健全的財產申報、登記、公示制度。個人財產信息分布在各職能部門，碎片化現象較為嚴重，且公示程度低，債權人、潛在交易方對個人財產狀況難以全面掌握，只有健全財產申報、登記、共享、公示制度，才能有效防範個人破產成為逃債手段。」朱敏說。
而在盧林看來，現有的銀行徵信報告能較清晰地表明個人消費和貸款記錄，足夠為建立個人破產制度提供一定基礎，「西方一些國家早在100多年前就制定了個人破產法，難道那時候條件比現在更完善？」
「個人破產制度中，徵信體系能夠直接表明債務人是否為『誠實而不幸』，而財產登記制度又關乎管理人接管債務人財產以及處置變價等問題。」湯維建認為，兩者確實與個人破產制度存在莫大關聯，但也並非決定性條件，而是相輔相成，互相促進。
在立法路徑上，當下主要有兩種選擇：制定統一破產法，或是單獨制定個人破產法，兩者均有參考範例。
主張合併立法的人認為，企業破產法中大量實體法規則可為個人破產法可用，並無太大區別，相較於企業法人，個人破產的財產和債權債務關係更加簡單、少量和清晰，可考慮在企業破產法程序基礎上進行簡化，將個人破產納入企業破產法修改中。
持這一觀點的全國人大代表，廣東省律師協會會長、廣東勝倫律師事務所主任肖勝方在去年提交全國人大會議的議案中，建議將企業破產法更名為破產法，並分為兩編，一為企業破產編，一為個人破產編。
對此，湯維建認為，應充分認識到，個人破產與企業破產不論在程序價值或是程序內容都表現諸多不同，單獨立法更有利於突出個人破產法的法律價值。為儘快制定個人破產法，可由國務院先制定個人破產條例。
南方日報記者 駱驍驊 張瑋 尚黎陽 楊溢子