作者：中國信息通信研究院信息通信業務受理中心 曹磊
自2001年我國加入世界貿易組織以來，我國電信領域按照「入世承諾」按時有序地逐步向外資開放，尤其是近幾年我國加快開放步伐，持續推進服務業開放，電信領域業務也加快了開放進程，吸引了更多外資企業進入我國電信領域，市場發展更加繁榮。
與此同時，外資企業對我國電信市場進一步開放的呼聲越來越高。近年來黨中央多次提出，中國開放的大門只會越來越大，要持續推進更高水平對外開放舉措，而電信領域作為服務業中重要領域，未來也將逐步放寬外資限制，以開放促改革、促發展，優化外商投資營商環境，吸引更多外資企業進入。本文通過分析我國電信領域開放歷程、當前市場發展情況和目前增值電信業務進一步開放遇到的瓶頸，提出後續有關電信業務開放的意見和建議。
加入世界貿易組織，打開對外開放大門
2000年9月25日，國務院頒發《中華人民共和國電信業務條例》，明確了國家對電信業務經營按照電信業務分類，實行許可制度。2001年12月我國正式加入世界貿易組織(WTO)，承諾開放相關增值電信業務領域，允許外國服務提供者設立合資企業，外資不超過50%;承諾在相關基礎電信業務，允許外國服務提供者設立合資企業，外資不超過49%。
2001年12月11日，國務院頒發《外商投資電信企業管理規定》，為電信業務對外開放奠定了法律基礎，同時明確了香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣地區的公司、企業在內地投資經營電信業務，比照適用。
針對港澳資本擴大開放增值電信業務
2003年，基於CEPA政策，在WTO承諾基礎上，面向港澳資本推出更高水平電信業務開放政策，允許港澳服務提供者，在內地經營網際網路數據中心、呼叫中心、網際網路接入服務等業務，股權比例不得超過50%。
2015年，在前期開放政策基礎上，針對香港、澳門服務提供者在廣東省進一步放開部分業務的股比限制，包括國內多方通信服務、網際網路接入服務(服務範圍僅限在廣東省內)、信息服務業務(應用商店)等，外資股比不設限制。
2016年，我國前期試點政策在全國範圍內又進一步擴大開放，明確對於港澳服務提供者在境內設立公司，可以開展在線數據處理與交易處理(僅限於經營類電子商務)、信息服務業務(僅限於應用商店)等，允許獨資經營;其餘增值電信業務，港澳資股權不超過50%。
創新區域試點、逐步複製推廣
2014年，工業和信息化部聯合上海市人民政府在上海自由貿易試驗區開展增值電信業務擴大開放的試點，在WTO承諾基礎上進一步開放相關增值電信業務，其中5項業務允許外資獨資經營，包括信息服務(僅限應用商店)、存儲轉發類、呼叫中心、國內多方通信、網際網路網接入服務業務(為上網用戶提供網際網路接入服務);國內網際網路虛擬專用網業務外資股比不超過50%，在線數據處理與交易業務(經營類電子商務)外資股比不超過55%。
2015年1月，在上海自貿區率先全面放開在線數據處理與交易處理業務(經營類電子商務)，允許外商獨資設立經營類電子商務企業。
外商投資電信企業百花齊放
截至2020年6月底，獲得我國批准的外商投資電信企業共266家，其中有182家由工業和信息化部頒發許可證，50家由上海市通信管理頒發試點批覆(上海自貿區內企業)。分析現有持證主體情況來看，主要有如幾大特點。
第一，申請業務種類較為全面。10項增值電信業務中有8項業務均有外商投資企業持有相應許可，而存儲轉發類業務、網際網路域名解析服務業務由於業務量小等原因，未有外資企業申請。外商投資企業持有相應許可的大部分業務主要集中在信息服務業務、在線數據處理與交易處理業務，主要原因是上述兩項業務均屬於第二類增值電信業務，屬於平臺類業務，開展業務成本低、開放力度大，能夠更好吸引外資進入。
第二，外資來源具有多樣性。從資本來源地看，既有美國、德國、法國、韓國、日本等發達國家，也有我國香港、臺灣地區。而來源於我國香港地區的企業外資高達2/3，主要是因為我國目前的開放政策在CEPA框架下對於港資的力度最大，很多歐美企業都通過其香港公司到內地投資。
第三，外資背景囊括行業廣。從外資背景來看，有傳統電信企業，包括英國電信、香港電訊、NTT等，看好內地龐大的潛在市場，利用自身技術優勢開展相應的電信業務;也有傳統線下領域向網際網路搬移，如汽車領域的大眾、通用等，商超領域的家樂福、平和堂;包括亞馬遜、微軟等境外知名網際網路高科技企業，利用自己在網際網路領域的影響力進入我國市場。更有很多外資看好企業發展，進行單純的財務投資。
第四，外資入股形式各異。針對有外資股比限制的業務，外資會通過與內資企業設立合資公司的身份來申請許可;針對沒有外資股比限制的業務，外資在境內設立獨資企業申請許可;還有外資通過購買已持證的內資企業股份的方式，進入我國電信市場。無論採取何種方式的投資，都需要符合我國開放政策和相關法律法規。
近年來，我國持續推進高水平對外開放，逐年縮減外資準入負面清單，彰顯了我國擴大對外開放的決心。在國家整體宏觀政策的影響下，電信領域近年來開放力度非常大，與此同時，對外開放的進一步發展也面臨著一些問題，如2020外資準入負面清單中電信領域沒有進行調整，也可看出我國的電信業務開放遇到了瓶頸。
網絡信息安全問題
電信行業涉及網絡安全、信息安全等，尤其基礎電信業務承載國民經濟命脈。從前期開放情況來看，率先開放且完全放開比例的業務，基本都是平臺類的第二類增值電信業務，安全風險相對較小。而涉及基礎設施類的第一類增值電信業務開放力度較小，包括網際網路數據中心、內網分發網絡業務等，承載大量信息資源。出於安全考慮，目前只面向港澳資本開放50%。黨中央、國務院高度重視安全問題，2014年習近平總書記提出了總體國家安全觀，國家安全體系涵蓋11種安全，包括信息安全。我國於2016年出臺了《中華人民共和國網絡安全法》，為現有的網絡安全管理制度提供法律保障，更加體現國家對於網絡安全的重視程度。未來在推進開放的過程中，如何妥善處理好開放與安全的問題，是需要深入研究、國家統籌的關鍵核心問題。
對國內產業發展的衝擊
雖然國內高科技企業近年來也迎來了蓬勃發展，在某些關鍵技術、領域也處於世界領先地位，但不得不承認，我國整體的科技發展水平與歐美國家存在一定的差距。以雲計算市場為例，國內的阿里雲、騰訊雲佔據了國內雲計算的大部分市場，但無論是在技術水平上，還是佔世界總體市場份額上，仍與美國微軟、亞馬遜的雲計算仍有較大差距。我國近年來雲計算市場迎來蓬勃發展，各行各業均大力提倡企業上雲，尤其在新冠肺炎疫情的影響下，雲上辦公的重要性越發突出。未來國內雲計算將是一個千億級以上的市場，一旦向外資開放相關業務，允許外資進入，必然會給國內的產業發展帶來一定的衝擊，國內知名雲計算廠商面對激烈的競爭，能否站穩腳步、獲得更好的發展仍未可知。
監管壓力加大
近年來，國務院深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，將更多行政資源從事前審批轉移到加強事中事後監管上來。工業和信息化部嚴格落實國務院「證照分離」改革的總體部署，在全國18個自由貿易試驗區針對第二類增值電信業務試行「告知承諾」試點，對於承諾符合相關條件的企業，當場作出審批決定，也包括外資企業。這其中，可能會存在外資企業在不符合條件，但通過承諾制方式獲得許可，違規開展經營電信業務的情況。這種形勢下更加需要加強事後監管來防範風險。而長久以來，我國電信行業主管部門的人手不足，一直以來只有工業和信息化部和各省、自治區、直轄市通信管理局兩級監管部門，給事後監管帶來新的挑戰。
隨著我國不斷發展壯大，國際地位逐步提升，掌握了更多的世界話語權，美國則開始採取各種手段對我國開始打壓，包括啟動貿易戰或制裁我國高科技企業，鼓勵美資企業從我國撤資，妄圖阻止我國的科技發展，試圖讓我國屈服。同時，歐盟和美國的企業都對我國電信業務開放有一定的訴求，在當前形勢下，電信業務開放是我國加強國際交流合作的一個重要籌碼，怎樣利用好這張牌需要統籌考慮，順勢而為。
縱觀我國電信業務開放歷程，結合現有國際國內形勢，針對我國電信領域向外資開放，筆者提出如下幾點考慮和建議。
第一，充分發揮自貿試驗區、試驗港的改革開放試點作用。從我國前期的開放進程來看，上海自貿試驗區試點發揮了至關重要的作用，其在試點期間經過壓力測試，積累了一定的事中、事後監管經驗，使更多開放舉措得以進一步複製推廣，包括電子商務、呼叫中心、存儲轉發類的國內多方通信服務業務，都是在前期試點基礎上在全國範圍內推廣。為進一步積累試點經驗，擴大試點地域範圍，上海自貿區的試點開放政策已在全國其他自由貿易試驗區複製推廣。2020年6月1日，黨中央、國務院公布了《海南自由貿易港總體方案》，要加快建設高水平的中國特色自由貿易港，海南具備得天獨厚的地理優勢，可在安全可控的前提下充分開展試點。未來需要充分利用好海南自貿港這塊改革開放試驗田，安全有序地推進電信業務開放試點工作，完善網絡信息安全管理方式、構建高效有力的安全保障制度。
第二，提升自身實力，增強國際競爭力。為避免電信業務開放對國內產業帶來衝擊，最為重要的是提升國內企業自身實力，在學習國外先進技術的同時，加強自主研發，掌握關鍵核心技術。政府方面也應該加大支持力度，制定有利於產業發展的政策，加大財政支持力度，營造有利於產業發展的營商環境。
第三，創新監管方式、加強事中事後監管。面對監管人力不足的問題，監管部門更需要充分發揮技術手段，依託網際網路、大數據等新技術創新監管模式提升監管效能。通過搭建監測系統獲取各項業務監管點信息，通過數據對比分析，實時監測持證企業經營發展和安全合規情況;充分利用信用管理系統，根據信用情況，對企業分類監管，對失信企業加大檢查力度，給企業以威懾，提升企業合法合規經營的意識。
第四，加快健全和完善相關法律法規。目前電信領域上位法缺失，近年來工業和信息化部一直在努力推動《電信法》的出臺，但是由於種種原因，目前只有《中國人民共和國電信條例》和《外商投資電信企業管理規定》兩項國務院法規，而且都是近20年前所制定，有些內容已經不適合現有形勢。我國應儘快推動《電信法》的出臺，完善相關法規，為電信業開放發展和監管提供法律保障，更好地促進行業發展，維護企業和用戶的利益。
【編輯推薦】
【責任編輯：
未麗燕TEL：（010）68476606】