檢察官作為公共利益的代表，開始向逾越海洋生態紅線、破壞海洋環境的違法者「宣戰」，向履職不力的行政執法部門「亮劍」
首發：「新華每日電訊」調查周刊
本報記者：劉鄧、陳子薇
編輯：劉夢妮
海洋傾廢、非法捕撈、盜採海砂、海島違建……近年來，人類經濟活動給海洋生態環境造成的威脅越來越大，成為世界性難題。
作為擁有約210萬平方公里海洋面積、1900多公里海岸線、定位建設國家生態文明試驗區的海洋大省，海南也長期被這些難題困擾。
如何解決海洋生態環境難題？2017年7月，海南檢察機關全面開展公益訴訟檢察工作。檢察官作為公共利益的代表，開始向逾越海洋生態紅線、破壞海洋環境的違法者「宣戰」，向履職不力的行政執法部門「亮劍」。
日前，歐洲環保協會駐中國首席代表龍迪一行，對海南公益訴訟檢察工作進行了為期三天的考察。對於檢察官在海洋環保中發揮的作用，他們讚不絕口。
「中國檢察官被賦予公益訴訟新職能後，真正解決了我們所面臨的一些環境問題。」龍迪說。
大幅提高海洋環境犯罪成本
2018年9月至12月間，徐某才、張某晟等人指揮僱傭的船長、船員共15名，駕駛「萬祥689」輪從浙江舟山出發，乘著夜色，先後11次前往海南南海海域、臺灣海峽海域盜採海砂，累計採砂12.638萬噸。
海砂均運到廣東惠州港由章某銷售，流入多地建築市場，共計收入645萬餘元。記者曾在海南近海一個堆放海砂點，看到類似沙漠的景觀，兩米多高的沙丘綿延起伏，一眼望不到頭。而這，僅為該類犯罪的冰山一角。
為什麼海砂盜採如此猖獗？「這是因為違法成本較非法所得極不成比例。」海南省人民檢察院第二分院檢察官王幫元告訴新華每日電訊記者，當前對盜採海砂的打擊，主要依賴海警、海監的行政處罰，根據《海南省海洋環境保護規定》，一般情形處罰金額頂格5萬元，若干嚴重情形處5萬元以上20萬元以下罰款。
「執法部門只能抓到船員，幕後的指使者、船主卻能逃避處罰，這明顯不足以遏制此類違法行為。」王幫元說。
在他看來，盜採海砂破壞了海洋生態系統，但執法部門沒有追究這一損害責任。
為遏制該犯罪勢頭，2019年11月21日，海南省人民檢察院第一分院就張某晟、徐某才、章某等人生態資源侵權案，依法向海口海事法院提起民事公益訴訟，訴請法院判令張某晟等人承擔非法盜採海砂造成的生態環境損害賠償責任，賠償修復費103.1萬元，並承擔評估鑑定費10萬元。法院判決支持檢察機關的全部訴訟請求。
截至目前，類似的案件，海南檢察機關辦理了10件，法院5件判決支持、5件調解。
檢察機關追究了容易被行政執法機關忽視的「船主」共同侵權責任，還通過追究盜採海砂的海洋生態損害賠償責任，大幅提高了該類犯罪成本，對幕後黑手形成有力震懾。
2020年10月22日上午，隨著一聲鏗鏘有力的法槌敲擊聲，海南省人民檢察院第一分院訴蔡某某、胡某某非法捕撈水產品刑事附帶民事公益訴訟案，在萬泉河環境資源巡迴法庭公開開庭審理。
法院審理查明，2020年4月6日至4月21日，蔡某某夥同胡某某分別駕駛漁船從清瀾港出港，在文昌、瓊海及三亞附近海域，使用底拖網捕撈作業達45次，捕獲各類海鮮25103公斤，捕撈區域均在海南省管轄海域底拖網禁漁區線內。
這是海南省人民檢察院第一分院，向法院提起的十多起非法捕撈系列公益訴訟案件之一。
「這批案件不僅通過刑事追責，震懾了違法犯罪分子，還通過民事賠償，讓有關部門有資金以增殖放流的方式，修復受損的海洋生態環境。」海南省人民檢察院第一分院副檢察長戴彥說。
近年來，海南檢察機關共立案辦理海洋公益訴訟案件173件，涉及海洋環保方方面面：
針對三亞市天涯區沿海防護林被大量盜砍盜伐、焚燒問題，三亞檢察機關依法向天涯區農業農村局發出訴前檢察建議，督促加強對海防林的管護；
針對陵水黎族自治縣新村港、黎安港養殖戶擅自建設漁排網箱，從事海水養殖生產、經營海上漁排餐廳排汙問題，陵水檢察機關向相關行政職能部門及鄉鎮政府發出訴前檢察建議，推動拆除養殖漁排400多個，拆除海上漁排餐廳1000餘平方米；
針對萬寧大洲島海洋生態國家級自然保護區被漁民非法佔用搭建棚屋等問題，海南省檢察院第一分院向海南省海洋與漁業廳發出訴前檢察建議，要求其依法履行管理職責，責令違法行為人拆除，或由該廳依法整治清理現存的違章設施……
海南檢察機關通過檢察建議，補上了行政執法上的短板，以民事公益訴訟，補足了行政處罰之不足，構建起全新的生態環境保護新格局。
把行政機關告上法庭
提升公益訴訟影響力，既需要「量」，更需要「質」。海南檢察機關直面歷史遺留問題，啃「硬骨頭」，先後辦理了文昌定置網案、樂東沿海高位蝦塘系列案等，監督、督促行政機關依法履職。這些行政公益訴訟典型案件，在海南、在全國都產生了良好示範效應。
定置網（俗稱「絕戶網」）捕撈，是漁民根據潮汐、洋流、魚群種類等特點，形成的傳統近海捕撈方式。這種捕撈方式嚴重破壞國家漁業資源，威脅航道安全，但因關係到漁民生計和社會穩定，長期得不到有效解決。
決定碰一碰這個「老大難」問題後，文昌檢察機關多次向文昌市海洋與漁業局發出訴前檢察建議，要求其對轄區海域內的定置網進行清理並處罰。但該局重形式、輕效果，收到訴前檢察建議後並沒有全面履職。
2018年12月，文昌檢察機關向海口海事法院提起行政公益訴訟，請求確認行政執法部門行政行為違法。2019年7月2日，海口海事法院開庭宣判，判令行政執法部門在判決生效6個月內，履行查處轄區海域內違法定置網的法定職責。
「敢把行政機關告上法庭，還能勝訴，不容易。其實文昌漁業部門的工作在海南各市縣裡算是做得不錯的，被我們盯上剛開始是有點不服氣。」海南省人民檢察院公益訴訟部主任劉本榮告訴記者，該案在海南省海洋漁業系統產生了重大影響，經新聞媒體報導後產生良好示範效應。
非法侵佔海岸帶200米生態紅線，建設養殖魚蝦的池塘——這在海南沿海市縣普遍存在，其中以樂東黎族自治縣九所鎮海坡村一帶為最。
20世紀80年代以來，受經濟利益驅動，當地群眾在沒有任何審批手續的情況下，直接破壞海防林建蝦塘，84.6公裡的海岸線上遍布高位蝦塘，面積多達1738畝。
▲樂東當地群眾在海防林內開闢出蝦塘。受訪者供圖
「這些蝦塘通過抽取海水來養殖魚蝦，為了節約成本，他們直接將養殖汙水向近海排放，造成周邊土地鹽鹼化，嚴重破壞了海洋生態環境。」樂東黎族自治縣人民檢察院副檢察長邢默洪說。
檢察機關瞄上了這塊「硬骨頭」，但「啃」下它的難度之大超乎想像。「中央環保督察兩次向當地政府反饋都沒有解決！」海南省人民檢察院副檢察長李順華在介紹辦案背景時如是說。
難度大一方面是因為收益大，據介紹，一畝蝦塘的收入一年就將近100萬元，因此，水產養殖戶對退塘還林牴觸大，甚至強行阻撓；再加上地方政府缺乏資金，只對違規蝦塘進行結構性破壞，沒有持續跟進，造成被破壞的蝦塘不久後又被養殖戶復建。
樂東黎族自治縣人民檢察院在深入調查研究後，形成專題報告。在爭取到該縣主要領導支持後，於2019年4月12日分別向樂東縣自然資源與規劃局、九所鎮政府、農村農業局、生態環境局等部門，發出13份檢察建議書，要求相關行政部門聯合整改，推動拆除沿海6個鄉鎮轄區內246個近海違規蝦塘。
2020年7月，檢察官在「回頭看」中發現，蝦塘復墾、復綠面積不足，拆除垃圾也未清理，於是就這些問題形成調查報告，並再次得到縣委縣政府支持。目前，整治修復工作正在進一步推進中。
劉本榮認為，檢察機關辦理樂東沿海高位蝦塘公益訴訟系列案，是「告政府」之外另一種非常富有中國特色的法律監督。
「這一系列案件的辦理，為其他沿海市縣整治高位蝦塘養殖，提供了很好的借鑑」，劉本榮說，「我們的辦案理念是『雙贏共贏多贏』，助推政府去解決一些公益侵害的頑疾」。
「其實，國外對中國檢察官提起那麼多公益訴訟很吃驚，疑惑是不是他們淨挑一些簡單的案子來湊數？我發現並不是！」龍迪感嘆。
共同探索預防性公益訴訟之道
海洋公益訴訟絕不是「一訴了之」，主要目的還是修復被破壞的生態環境。
修復的最佳方式是恢復原狀，但海洋汙染範圍大、種類雜、易擴散、持續時間長，往往難以真正恢復原狀。因此，積極開展預防性司法，讓破壞海洋生態的行為不發生，或阻止損害進一步擴大，就顯得更為重要。
好的預防效果與充分的公眾參與、重視環評和報建程序等密切相關。
自2018年10月23日起，海口市12345熱線平臺陸續接到市民11次舉報，稱有運泥船在恆大美麗沙附近海域傾倒垃圾。對此，海口市海洋與漁業局在平臺的回覆均是查無此事。
海口市秀英區人民檢察院永興海洋檢察室，通過對接12345熱線平臺發現上述舉報情況後，於2018年11月通過無人機三次巡查，拍攝到有運泥船非法傾廢。
視頻顯示，運泥船從臨時碼頭開出1海裡左右就開始掉頭，掉頭時船艙底部打開，一邊行駛一邊傾倒，船後泛起一條黃黃的水帶，夾雜著一些塑料垃圾漂浮在海面。
專家意見認為，非法傾倒入海的建築垃圾無法從海底清理出來，即使清理也可能造成二次破壞，只能評估其造成的損害，請求違法行為人賠償實際損失，然後再將這筆錢用於生態修復工作。
為此，針對海南中匯疏浚工程有限公司等主體非法傾廢造成的海洋生態環境損失，2019年11月1日，海口市人民檢察院向海口海事法院提起了民事公益訴訟。2020年3月26日，一審法院判決被告支付修復費、鑑定費等907萬元，中匯公司不服提起上訴，二審法院維持原判。
「對我來說，這個案例的亮點不是900多萬元的罰款，而是面對公民舉報，如果有關部門不作為，還有一個保障在檢察官那裡。」龍迪說。
歐洲環保協會一行考察三亞期間，專程乘坐漁政的執法船，在海上顛簸了4個小時前往東鑼島。這是一座島體呈南北走向，長約550米、寬約280米的無人海島，島上植物種類共53科113類，生態系統脆弱。
2013年9月，三亞東鑼島海上遊樂有限公司經過海南省人民政府審批，取得了《無居民海島使用臨時證書》。但自2008年開始，東鑼島公司在未經審批的情況下，在島上大肆砍伐原生林木，建設了大量鋼筋水泥建築和道路，經三亞市林業科學研究院鑑定，砍伐面積達33.9畝。
2010年2月，東鑼島公司又在未取得海域使用權的情況下，擅自非法佔用海域，修建防波堤、鋪設海底電纜。這些行為雖然受到行政部門的罰款處罰，但東鑼島公司在繳納400多萬元罰款後，並未停止侵害行為，也未恢復海域原狀。
▲東鑼島現狀，違法建築物仍未完全拆除。新華每日電訊記者劉鄧攝
「我們在接到群眾舉報後，立即開展調查取證工作。」三亞市城郊檢察院第四檢察部主任邢玉蘭說，調查發現，三亞市自然資源和規劃局、三亞市綜合行政執法局等部門，不依法履行職責，致使國家和社會公共利益受損。
三亞市城郊檢察院隨即向相關職能部門發出檢察建議，促使東鑼島公司與行政部門、銀行達成三方協議，交納147萬元專項生態修復費，並在東鑼島周邊海域增殖放流貝類約120萬隻，拆除違法建築並補種樹苗5000多株、復綠林地30餘畝。
我國開展預防性公益訴訟，可以做的還有很多。從事公益訴訟中外比較研究的北京大學法學院講師吳凱傑說，目前，一些國內的社會組織已經在提起預防性的公益訴訟，比如北京市朝陽區自然之友環境研究所在雲南提起的綠孔雀案，就是想在水電站沒有建成時制止項目，避免瀕危物種的生存棲息地被破壞。
「但我國社會組織目前只能提起民事公益訴訟，所以訴訟打得非常艱難。如果檢察機關能夠與社會組織合作，提起行政公益訴訟，就可以沿用現存的30多部環保法規，打官司難度會小一些，效果也會更好一些。」吳凱傑認為。
我國開展預防性公益訴訟正在起步階段，但探索從未止步。陪同歐洲環保協會一行來海南考察的最高人民檢察院第八檢察廳主辦檢察官邱景輝認為，新的刑法修正案（十一）將環境影響評價造假入刑，《重大行政決策程序暫行條例》對縣級以上地方政府出臺重大公共政策，需進行環境風險評估也提出明確要求，檢察機關可以據此提前介入，監督行政機關行政決策方面的問題，做一些預防性工作。
邱景輝透露，在公眾參與方面，最高檢正謀劃打造「公益志願者網際網路+」的平臺。
「這個平臺能夠讓所有關注公共利益的人，用小程序直接給檢察官提供線索」，邱景輝介紹，「公益志願者專業團隊將對這些線索進行評估，篩選後根據管轄權再流轉到各個辦案部門，案件辦理的效果也將由公眾評估。」
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