作者：自然資源部法規司 魏莉華
2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議審議通過了《民法典》，這是我國首部以法典命名的法律，在中國法治史上具有劃時代的意義。《民法典》是在各民事單行法的基礎上編纂而成的，其中物權編的編纂依據就是《物權法》。《民法典》物權編對《物權法》中有關不動產物權的規定進行了多方面的補充、修改和完善，需要各級自然資源主管部門認真把握。
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確立平等保護物權的基本原則
《民法典》物權編第207條規定：國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律平等保護，任何組織或者個人不得侵犯。這一規定同《物權法》第4條規定相比，在保護前面增加了「平等」二字，這不是簡單的文字修改，而是體現了物權保護理念的重大轉變。2007年在《物權法》制定過程中，《物權法》應以保護私有財產為主，還是以保護公有財產為主，引起了巨大的爭議。有人認為，國家、集體利益高於個人利益，應當實施階梯保護，國家、集體利益優先；有人認為，《物權法》是私法，首先應該保護私有財產，按照先私人、再集體、後國家的順序加以保護。隨著《物權法》的實施和依法治國的全面推進，對國家、集體和私人的物權給予平等保護的理念逐步成為全社會的共識。2016年中共中央、國務院印發《關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》，把平等保護確立為產權保護的首要原則，指出：公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯。《民法典》物權編確立的國家、集體和私人的物權受法律平等保護的規定，具有重大的歷史意義，體現了《民法典》的核心價值。
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確認和完善不動產登記制度
不動產登記制度是《物權法》確立的重大公示公信制度。在2007年《物權法》頒布時，我國實行的是不動產分部門登記制度，土地、房屋、森林林木、海域等由不同的部門依照不同的法律進行登記。《物權法》遵循國際慣例，第一次從法律上確立了不動產統一登記制度，規定：國家實行不動產統一登記制度。統一登記的範圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定。2014年國務院頒布《不動產登記暫行條例》，對土地、房屋、森林林木、土地承包經營權、海域使用權等實行統一登記，結束了我國不動產分割登記的歷史。《民法典》物權編對不動產統一登記制度進行了確認，並針對《物權法》實施中存在的突出問題，對相關條款進行了完善：一是統一登記機構。《民法典》物權編把所有涉及不動產登記的主體全部修改為由登記機構進行登記，如《民法典》物權編第333條把《物權法》第127條中的「縣級以上地方人民政府應當向土地承包經營權人發放土地承包經營權證」修改為「登記機構應當向土地承包經營權人發放土地承包經營權證」，從立法上保證了不動產登記機構的統一。二是增加利害關係人在不動產登記資料查詢複製中的義務。按照《物權法》第18條的規定，權利人、利害關係人可以申請查詢、複製不動產登記資料，登記機構應當提供。但是，《物權法》並沒有對利害關係人在查詢、複製不動產登記資料中的義務作出規定。為防止和避免利害關係人不當使用、洩露權利人不動產登記資料的現象，《民法典》物權編專門增加第219條，規定：利害關係人不得公開、非法使用權利人的不動產登記資料。這一修改體現了權利義務一致的要求，在保障權利人、利害關係人查詢複製不動產登記資料的同時，增設了權利人、利害關係人的相關義務，對於保護權利人的隱私，防止不動產登記資料被不當利用具有現實意義。
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完善不動產徵收徵用制度
不動產徵收徵用制度是憲法確立的重要制度。《民法典》物權編從所有權喪失的角度對不動產徵收徵用制度進行了規範。同《物權法》的規定相比，做了4個方面的修改完善：一是將徵收補償費的支付由「依法足額支付」修改為「依法及時足額支付」。這一修改的目的是體現《民法典》第117條所規定的「公平、合理」的徵收補償原則，保障被徵收人及時得到補償費。二是將徵收補償的範圍由「土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用」修改為「土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用」。這一修改主要是將農村村民住宅補償從地上附著物補償中獨立出來，以特別強調對被徵收人住宅的保障。這兩處修改，與2019年修正的《土地管理法》第48條保持了一致性。三是將《物權法》中的「拆遷補償」修改為「徵收補償」，這是對原規定不準確表述的更正。四是體現疫情防控的需要，在《物權法》第44條關於因搶險救災可以徵用不動產的基礎上，《民法典》物權編第245條增加「疫情防控」作為徵用不動產的法定事由，為當前新冠肺炎疫情防控中的不動產徵用提供法律依據。
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明確無居民海島所有權
《民法典》物權編在《物權法》明確了土地、礦藏、水流、海域、森林、山林、草原、荒地、灘涂等自然資源屬於國家所有的基礎上，專門增加一條作為第248條，明確：無居民海島屬於國家所有，國務院代表國家行使無居民海島所有權。這一規定來源於《海島保護法》第4條的規定。海島包括有居民海島和無居民海島，無居民海島是指不屬於居民戶籍管理的住址登記地的海島。我國是海洋大國，海島眾多，海島總面積約8000平方千米，其中94%以上島嶼是無居民海島。無居民海島蘊藏著極為豐富的資源，在經濟社會發展中具有不可估量的社會、經濟、科研、生態價值。在開發海洋經濟的大潮中，海島應當成為實施國家海洋開發戰略、保護海洋生態環境的重要依託。《民法典》明確無居民海島屬於國家所有，對保護海島及其周邊海域生態系統，合理開發利用海島自然資源，維護國家海洋權益，促進海島經濟社會可持續發展具有重要意義。
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充實不動產用益物權制度
《民法典》物權編在《物權法》規定的不動產用益物權的基礎上，不僅增加了新的用益物權種類，也對原有用益物權的行使提出了新的要求。
新增居住權作為新的用益物權。在《物權法》制定過程中，關於居住權是否入法存在很大爭議，最終《物權法》沒有規定居住權。在《民法典》編纂過程中，是否規定居住權再次成為爭議的焦點。最終《民法典》物權編規定了居住權，並用6個條文規定了居住權的含義、設立、效力、終止等內容。設立居住權的目的在於滿足特定人對他人住宅的生活居住需求，因此居住權人只能是自然人，不能是法人或非法人組織。居住權的實質是為特定人的利益而利用他人所有之物的權利，即以他人的物供自己使用和收益的權利。居住權可以通過合同的方式設立，也可以通過遺囑的方式設立。通過合同設立的居住權，應當向登記機構辦理登記手續，居住權自登記時設立。應當說，在我國現實情況下，《民法典》承認居住權具有特殊的意義，有助於完善住房保障體系，為「以房養老」提供制度支持，也可以保障徵收搬遷安置中的居住權益以及家庭成員對公房享有的居住權。特別需要說明的是，為了保證交易安全，居住權登記應當納入不動產登記，由自然資源主管部門進行統一登記。《民法典》將於2021年1月1日起施行，關於居住權登記規則的制定已十分迫切。
落實承包地三權分置，增加土地經營權。《民法典》物權編在《農村土地承包法》的基礎上，在「土地承包經營權」一章中專門增加3個條款，對土地經營權作了規定：一是明確了土地經營權的流轉方式，規定：土地承包經營權人可以自主決定依法採取出租、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權（第339條）；二是明確了土地經營權人的權利，規定：土地經營權人有權在合同約定的期限內佔有農村土地，自主開展農業生產經營並取得收益（第340條）；三是明確了流轉期限為五年以上的土地經營權的設立與登記，規定：流轉期限為五年以上的土地經營權，自流轉合同生效時設立。當事人可以向登記機構申請土地經營權登記；未經登記，不得對抗善意第三人（第341條）。《民法典》物權編所規定的「流轉期限為五年以上的土地經營權」已經具有了用益物權的屬性。同時，《民法典》物權編第334條還刪除了《物權法》第128條中的「流轉的期限不得超過承包期的剩餘期限」的限定條件，因為土地承包經營權互換、轉讓後，原權利人不再享有該土地承包經營權利，自然也就無所謂剩餘期限問題了。
明確建設用地使用權設立條件及住宅續期問題。《民法典》將綠色原則確立為民事活動的基本原則，在總則第9條明確規定：民事主體從事民事活動，應當有利於節約資源、保護生態環境。《民法典》將綠色原則貫徹全篇，對《物權法》第136條規定的建設用地使用權設立條件作出修改，在《民法典》物權編第346條規定：設立建設用地使用權，應當符合節約資源、保護生態環境的要求。這一規定對市縣人民政府出讓建設用地使用權提出了新的要求，即在《民法典》實施後，建設用地使用權出讓合同中的土地使用條件要有關於節約資源保護環境的要求。同時，為了嚴格落實土地用途管制制度，《民法典》物權編還對《物權法》第138條關於建設用地使用權出讓合同的內容進行修改，在第348條土地出讓合同內容的「土地用途」後增加「規劃條件」，作為出讓合同的重要內容。同時，根據《物權法》第149條規定，住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。但是，對於自動續期後，權利人是否應當支付相關費用並不明確，理論上與實踐中都存在很大的認識分歧。對此，《民法典》第359條第1款增加規定：續期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規的規定辦理。
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完善不動產擔保物權制度
與《物權法》相比，《民法典》物權編完善了不動產擔保物權制度，在以下幾個方面作出修改完善：
簡化刪除了擔保物情況的列舉。根據《物權法》的規定，在抵押合同中，抵押財產要列明「抵押財產的名稱、數量、質量、狀況、所在地、所有權歸屬或者使用權歸屬」（第185條）。對此，2019年世界銀行《2020年全球營商環境報告》認為，上述條文對擔保品的描述過於具體，不利於當事人便利地設立擔保物權。為適應世界銀行營商環境調查的需要，《民法典》物權編第400條將上述要求簡化為「抵押財產的名稱、數量等情況」，從而允許對擔保物進行概括性描述。這種概括性描述須達到可以識別擔保物的程度。
完善抵押物的範圍。一是增加海域使用權可以抵押。海域使用權屬於用益物權，按照「同質同法」的要求，海域使用權應當可以抵押。二是刪除了以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權。這是根據修訂後《農村土地承包法》所作的調整。修訂後《農村土地承包法》將「四荒地」土地承包經營權改稱為「四荒地」土地經營權，並且允許土地經營權抵押。由於這種權利比較特殊，《民法典》物權編在第342條專列一條，對其出租、入股、抵押等作了規定。三是刪除了耕地的使用權不得抵押的規定。在我國，集體土地的使用權包括土地承包經營權以及宅基地、自留地、自留山等集體土地的使用權等。對於上述集體土地的使用權，法律上一直禁止抵押。但是，理論界與實務界一直存在為土地承包經營權抵押鬆綁的聲音。隨著承包地「三權分置」被《農村土地承包法》所承認，土地經營權成為獨立於土地承包經營權的一項權利，且該權利已經不再具有身份屬性，這使土地經營權抵押成為可能。對此，修訂後的《農村土地承包法》第47條對土地經營權融資擔保予以明確認可。為此，《民法典》物權編刪除耕地的使用權不得抵押的規定，與《農村土地承包法》的修訂保持了體系上的一致性。
刪除順序相同按照債權比例清償的規定。《物權法》第199條對抵押權的清償順序作了規定，明確；順序相同的，按照債權比例清償。《民法典》物權編第414條適應不動產統一登記的需要，刪除了這一規定，因為在統一登記的情況下，不會再出現順序相同的登記抵押權。《不動產登記暫行條例實施細則》第67條規定，同一不動產上設立多個抵押權的，不動產登記機構應當按照受理時間的先後順序依次辦理登記並記載於不動產登記簿；當事人對抵押權順位另有約定的，從其規定辦理登記。可見，登記抵押權的先後順序是根據登記機構受理時間的先後或當事人的約定確定的，這就導致「順序相同的，按照債權比例清償」的規定失去了適用的基礎，故《民法典》物權編將其刪除。
修改抵押財產的轉讓規則。關於抵押財產的轉讓，《物權法》第191條實行「同意轉讓」的規則，即抵押人經抵押權人同意可以轉讓抵押財產，但應當將轉讓所得的價款向抵押權人提前清償債務或提存；未經抵押權人同意的，抵押人不得轉讓抵押財產。適應形勢發展需要，《民法典》物權編第406條對抵押財產的轉讓規則作了修改，將「同意轉讓」改為「自由轉讓」的規則，即：除當事人另有約定外，抵押人可以自由轉讓抵押財產。抵押財產轉讓的，抵押權不受影響。抵押權作為物權，具有追及效力。抵押人轉讓抵押財產的，雖無須經抵押權人同意，但應當通知抵押權人。如果抵押權人能夠證明抵押財產轉讓可能損害抵押權的，可以請求抵押人將轉讓所得的價款向抵押權人提前清償債務或者提存。
來源：自然資源部
原標題：《權威解讀 |《民法典》中的不動產物權制度》
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