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時代周報記者 陳舒揚 傅明 發自北京
在劉牟的回憶中，自己的工作發生過兩次大的變化，一是大約10年前強制引產措施的逐漸棄用，二是兩年前「單獨二孩」政策的推行。
劉牟在湖南一個鄉鎮做了十幾年的計劃生育和流動人口工作，是中國龐大的基層計生工作網絡的組成部分之一。
2014年開始，由於「單獨二孩」政策的實施，劉牟變得比以往更忙碌：參加新政策的業務培訓、張貼書寫宣傳標語，以及組織村計生專幹上門入戶宣傳和解釋「單獨二孩」政策。
不過劉牟所在鄉鎮的「單獨二孩」申請並不多，至今未超過10個；但可以預計的是，即將到來的「全面二孩」政策的推行，又會給她的工作增添新內容。
「單獨二孩」政策實施兩年後，剛剛過去的十八屆五中全會宣布了決定全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策。眾望之下，相關法律很可能會以最快的速度進行修訂和通過，國家衛計委副主任王培安日前表示，預計明年第一季度，全國多數省份能夠具體實施全面二孩。
實施了35年的計生政策，正處在一個歷史性的轉折點。而無論是從國家還是地方層面來看，衛計部門也正處於同一個轉折點之上。
2013年3月5日，在參加完全國「兩會」陝西代表團分組討論後，國家計生委副主任王培安被媒體記者追問總理報告提出「完善人口政策」，包含了生育政策的相關問題。記者們將王培安圍住邊走邊問，從會議室一直到酒店門口。當時王培安這樣回答：「你們就等待吧，時間會回答這個問題。」
至今年10月29日宣布實施「全面二孩」政策之時，時間已過去1年8個月。
從2013年11月15日十八屆三中全會決定實施「單獨二孩」政策，到2015年10月29日十八屆五中全會宣布將實行「全面兩孩」政策，兩年裡衛計委在回應疑惑與公布解讀之間輾轉，兩年裡，李斌也反覆回答著生育政策問題。
「好在，靴子終於落地了。以後面對你們追問全放還是不全放的問題時，再也不用糾結怎麼說了。」衛計委計劃生育基層指導司一名負責人對時代周報記者笑說，神情不經意地輕鬆了幾分。他解釋兩年裡種種糾結輾轉時稱，這主要是因為在計劃生育工作中，國家衛計委從事的主要是技術性工作指導和政策解讀這兩方面的工作，真正能夠實現「全面兩孩」的核心，在於最高決策層面。
衛計委內部早已「心照不宣」
兩年前的上一輪國務院機構改革，脫離衛生部獨立長達32年的「國家人口和計劃生育委員會」重新與衛生部合二為一，成為代表大部制改革成功的新部委「國家衛生和計劃生育委員會」，成為輿論和媒體關注頗多的部門。合併後，原安徽省委副書記、省長李斌出任衛計委主任、黨組書記。而在2007-2011年間，她曾擔任過國家人口計生委的主要領導。
當時根據官方說法，衛計委的設立，是「為更好地堅持計劃生育的基本國策，加強醫療衛生工作，深化醫藥衛生體制改革，優化配置醫療衛生和計劃生育服務資源，提高出生人口素質和人民健康水平」。
國務院明確了衛計委的主要職責是，「統籌規劃醫療衛生和計劃生育服務資源配置，組織制定國家基本藥物制度，擬訂計劃生育政策，監督管理公共衛生和醫療服務，負責計劃生育管理和服務工作等。同時，將人口計生委的研究擬訂人口發展戰略、規劃及人口政策職責劃入發展改革委」。
該次機構改革在民間多被解讀為計劃生育政策放開的前奏。但實際上，接受時代周報記者採訪的多個人口學者指出，計生政策的調整其實已經醞釀多年，由於家庭計劃生育本身是大衛生、大健康工作的一部分，部門合併同計生政策調整的關係並不大，更多是從機構職能整合考慮。
如同多名接受時代周報記者採訪的衛計委人士反映，其實放開「全面二孩」在衛計委內部，早已心照不宣。
時代周報記者從接近衛計委的人士處了解到，事實上，早在2010年左右，當時的計生委內部就已經開始為是否放開二孩進行研討。
「那時外界的呼聲開始強烈，再加上連續幾年呈上來的人口結構分析情況報告，主管高層也開始關注這方面問題。於是我們在工作中經常收集各種數據，並形成意見或者報告。也正因此，關於『全面二孩』時機是否合適、是否可行的討論，就常常出現在我們的日常工作中。」前述計劃生育基層指導司負責人向時代周報記者表示。
2013年類似試點性質的「單獨二孩」政策開放，也正是基於日常工作中這些關於「全面二孩」的研究。「我們的工作並不是先研究『單獨二孩』，再研究『全面二孩』的，但畢竟中國生育人口的基數太大了，很怕一個搞不好，三四十年的計劃生育工作就功虧一簣。誰的環節出錯，誰就是千古罪人，不得了的！」前述計劃生育基層指導司負責人說。
去年年底開始，衛計委態度有轉變
大概以2007年全國政協委員葉廷芳發起的「廢獨」提案被廣泛報導為標誌，調整計生政策開始成為公共輿論話題和各界呼籲的對象，作家葉廷芳從精神健康等角度批評獨生子女政策。從此，各界學者、人大、政協委員陸續出來密集發聲。
經濟學界也幾乎全體加入，比如著名學者、財政部財政科學研究所原所長賈康近年就屢屢呼籲計生政策調整，指「一孩政策已經主要只能對體制內人員以『雙開』威脅進行控制」。
發改委發展規劃司司長徐林後來表示，「十三五」規劃應該對中國的人口政策進行一個全面系統的研究，不光是生育政策的問題，還包括老齡人口的問題、人口紅利消失的問題。近年來，「人口紅利」已成為國內經濟學界頻繁討論的對象，提示人口增長放緩對經濟發展的重要影響。
2014年上半年，發改委就將「人口發展戰略和政策研究」作為25個「十三五」規劃前期研究重大課題之一發布。
時代周報記者採訪人口專家了解到，去年年底今年年初，多家人口智庫對「十三五」人口發展規劃提出了各自的方案，基本認為「十三五」期間應該全面放開二孩，但是「十三五」一開始就放、還是中期、晚期再放，還有不同的意見。
西安交通大學人口與發展研究所是多家人口智庫之一，其所長李樹茁告訴時代周報記者，大概就在「單獨二孩」政策實施後，衛計委組織成立了以政府官員為主要成員的8個工作小組，分別從人口、經濟、社會、資源、健康等多個方面，對放開二孩的影響進行探討。這些小組也會組織專家對政策的調整提出建議和想法。
中國人口學會會長、中國人民大學社會與人口學院院長翟振武也對時代周報記者表示，因為需要進行經濟、環境、政策等全方位的考慮，有關部門關於何時放開二孩的測算、研究、討論，持續了很久。
放開「單獨二孩」的同時，衛計委也組織了全國範圍的生育意願調查，從調查結果看人們的生育意願並不低。然而後來的「單獨二孩」申請數量表明，調查顯示的生育意願和真正的懷孕行為有很大差距。
既然人們的生育意願已經如此之低，放開限制生育的政策更加緊迫。「全面二孩」政策沒有理由再推遲。大概去年底開始，「衛計委態度有轉變，開始有所鬆口」，李樹茁說。
9月9日的那場內部會議
儘管早已知道全面放開二孩是遲早的事，但在這數年裡，衛計委工作人員對外保持著沉默，在頻頻受到提問時，還需要站出來否定種種傳聞。
到了今年的9月9日，也即10月29日召開十八屆五中全會前夕，國家衛生計生委副主任王培安在主持內部召開的計劃生育工作綜合調研總結匯報會時就已明確表示：現在正是調整完善生育政策的關鍵時期。
「在1980年黨中央發表的《關於控制我國人口增長問題致全體共產黨員共青團員的公開信》中就指出，到30年後，特別緊張的人口增長問題可以緩和，也就可以採取不同的人口政策了。」前述計劃生育基層指導司負責人向時代周報記者表示道。
這一說法，隨後得到來自衛計委計劃生育基層指導司、流動人口計劃生育服務司、規劃與信息司、機關黨委、宣傳司及辦公廳等其他司局部門多名衛計委人士的證實：「這是兌現30年前的政治承諾。」
衛計委的官方通稿則稱：「在單獨兩孩政策穩妥紮實有序實施的基礎上，十八屆五中全會審時度勢，科學決策，作出了促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動的重大決策，符合國情、順應民意，正當其時，也兌現了當初的政治承諾。」
「兌現承諾說起來容易，我們這兩年可是忙翻了。」儘管不在主要責任司局，國家衛計委規劃與信息司一名官員說起來也深有體會，「光說流動人口生二孩不必回戶口所在地登記審批，可就地在居住地辦理二孩生育登記這一條，是基於我們正在推行的育齡婦女婚育證明電子化改革的成果。而這只是衛計委過去花了幾年時間努力建起的全面信息化網絡的冰山一隅」。
一個實現全面信息化的概念，落在規劃與信息司上則有著不為人知的工作量。「首先要跟公安部的戶籍網絡打通—這是一切的基礎；然後要將地方民政局、衛計委等部門聯進網絡，這可不是簡單的ERP（即企業資源計劃），而是一個規模龐大、功能複雜的資料庫。這個信息化系統，從2013年以來，至少牽動了金小桃、孫志剛（原）、王培安三位副主任親自帶隊下基層到浙江、廣東、安徽、甘肅、內蒙古、江西、山東、北京等地方進行調研。」前述規劃與信息司官員告訴時代周報記者。
除此之外，為了確保終端信息收集的準確性，規劃與信息司的工作人員還要到地方衛計委進行現場指導與溝通。在天津市衛生計生委提交的一份報告中，時代周報記者看到：「在全員系統應用、再生育審批、獎勵扶助等方面的考核中利用信息化建設成果，實現以系統數據情況為主要依據的專項考核」已成為該委考核的評估指標。
事實上，其他部門也都不輕鬆。在國務院新聞辦公室的發布會上，衛計委副主任王培安就表示，兩年來衛計委召開了近百場與關於「全面二孩」的論證會。
其中，參加過9月9日計劃生育工作綜合調研總結匯報會的衛計委基層指導司楊姓官員向時代周報記者回憶，很可能是那場會議的結論促成了最終宣布「全面二孩」的決心。「那個會議討論和匯總的內容是衛計委按照中辦、國辦專項督查要求，由部分委領導親自帶領10個調研組分赴21個省（區、市），歷時一個半月開展的計劃生育工作綜合調研結果，以及中國人口與發展研究中心、南開大學、華中科技大學、西安交通大學等研究機構作為第三方給出的評估結論。」他說。
未來衛計部門的工作或有調整
政策的一步步寬鬆和調整，也是像劉牟這樣的基層工作人員所樂見的。從感情上講，基層計生並不是一份她願意做的工作，除了勞累、煩心，往往還背負罵名。
劉牟自己生育有一個女孩，像許多中國婦女一樣，她希望能再生一個男孩，但考慮到代價—罰款在其次、這還意味著她會失去公務員的鐵飯碗。
「全面二孩」之後，這一障礙已經不再，再添一個孩子已在她的實際考慮之中。
在大多數接受時代周報記者採訪的人口學家看來，「全面二孩」放開之後，衛計部門的工作應該從「控制型」轉向「服務型」。而首先面臨的一大問題是，為大齡婦女提供生育輔助和生殖健康方面的服務。
根據官方的統計數據，全面放開二孩後，中國會增加9000萬到1億的可育二孩人群，其中一半在40歲以上。而隨著生活方式的改變，中國人的大齡生育趨勢早已越來越明顯，再加上其他環境因素導致不孕不育高發。李樹茁提供的數字是，在中國，生育期的婦女中大約有10%是生育困難的。另一個被廣泛引用的數字是12.5%。
今年上半年，國家衛計委出臺了一系列有關規範輔助生殖技術的文件，「市場對輔助生育技術有很大需求，而這個市場一直比較亂，衛計委一方面是規範醫療的要求，另一方面也為馬上要到來的可能的大齡生育高峰提供條件。」李樹茁說。
根據廣泛引用的一份數據，全國目前在編的計生人員有40萬-50萬人，不在編的社區和村莊計生人員幾百萬。不少人認為，一旦取消計劃生育，消化這50萬在編人員不容易，這也被認為是取消生育控制政策遲遲不能推行的重要原因。不過，衛計委方面曾否認這種說法，稱生育政策放開後，計生部門仍有事情做，仍需要管理。此外也有媒體報導，基層工作人員訴苦政策調整後仍將面臨巨大的工作壓力。
「未來衛計部門的工作內容可能會有調整，比如跟蹤監測數據，為大齡婦女提供生殖健康方面的服務。」李樹茁表示，自己了解到，有的地方的計生工作人員已經部分轉向幼兒教育。「如果說工作量會增加的話，生育健康服務，以及辦證這類行政工作量會增加。」
2013年3月5日，國家計生委副主任王培安被記者追問生育政策的相關問題。王培安說：「你們就等待吧，時間會回答這個問題。」 CFP 供圖
「要給他們時間來適應」
如果不出意外，「全面二孩」要到明年上半年方能全面落地。
除了為等待新的《計劃生育法》護航外，還因為從國家衛計委到地方衛計委，2015年度的全年工作計劃早已設定，突然在逼近年底時轉寰，就算不怕工作量巨大，也需要擔心工作延續性。
比如，地方各級衛計委需要足夠時間對改革生育服務證制度進行適應，再比如社會撫養費徵收管理規範以及改革完善目標責任制、推進計劃生育服務管理改革等一系列工作，未來怎樣用於計劃生育相關工作的評判與目標考核，也須與地方各級單位進行磋商。「畢竟這些都是與地方利益相掛鈎的，要給他們時間來適應。」上述基層指導司人士如是向時代周報記者解釋。
另外，涉及流動人口跨省跨地區生育二孩，改革後將直接影響居住地的計劃生育工作，也必然會增加一些地方的工作量，讓人口遷入地願意承擔這份工作也需要我們下去做工作。同時，人口遷出地與遷入地未來怎樣銜接也將是不小的考驗。同時為了保障上述工作的順利進展，硬體客觀條件必須先行，在接下來的這段時間裡，衛計委將加大力度推動全面信息化的實現。
對於未來生育政策調整後的情況，接受時代周報記者採訪的人士均表示尚無統一說法。不過他們普遍希望，未來能夠通過調整後的生育政策幫助國人實現均衡生育這一理想。按照聯合國統計數據表明，在發達國家實現代際均衡的生育率為2.17胎，在發展中國家則為2.3胎。
根據不久前衛計委副主任王培安在新聞發布會上的說法，未來將實行生育登記服務制度，取消兩孩以內的生育審批。而對「控制人口數量、提高人口素質」這一基本國策，王培安進行了新的解讀：「堅持計劃生育基本國策，其中有一個變化，過去長期是控制人口過快增長，控制人口數量。……現在我們的目標是調控總量，勁兒要放在提升素質、優化結構合理分布上來。」
文中劉牟為化名