2019年,民進黨當局蓄意升高兩岸對抗的同時,極力推行「一邊倒」的政策逢迎美國,臺「邦交國」進一步減少,「國際空間」持續縮限。在一個中國原則已成為國際社會公認的國際關係基本準則的大背景下,蔡英文當局對外政策成效不彰,對外關係困境進一步加劇。
一、賣力「固邦」但難擋「斷交潮」
蔡英文執政以來,臺灣面臨「雪崩式斷交」危機。2019年9月,索羅門群島和吉里巴斯相繼宣布與臺「斷交」,臺僅剩15個「邦交國」,創歷史新低。對此,蔡當局基於「臺獨」立場,採取多種手段穩固「邦交」關係,大力仰仗美國支持,但卻收效甚微。
(一)推動高層互訪
長期以來,推動「元首外交」,增進與「友邦」高層情誼始終是歷任臺當局對外工作重點,也是蔡英文推動「踏實外交」進行「固邦」的重要手段。2019年3月,蔡以「海洋民主之旅」為名出訪位於南太的帛琉、諾魯和馬紹爾群島,在諾魯國會發表演講,並在馬紹爾群島出席「太平洋婦女領袖聯盟會議」。7月,展開「自由民主永續之旅」出訪海地、聖克里斯多福及尼維斯、聖文森及格瑞那丁以及聖露西亞,這也是蔡上臺執政後首度出訪加勒比島國。期間,蔡在聖文森及格瑞那丁以及聖露西亞國會分別發表演講,傳達臺灣「和世界共享自由開放的價值」、「堅定守護民主制度」以及「推動互惠互助的國際合作」三大主張。與此同時,蔡的副手陳建仁亦積極出訪,鞏固「邦交」關係。10月,陳率團赴梵蒂岡參加英國紐曼樞機主教(Card.John Henry Newman)等5位天主教先人封聖典禮,出席「世界的光—臺灣當代藝術展」。另一方面,蔡當局積極邀訪。2019年6月,中美洲議會(PARLACEN)議長艾瑪雅與馬紹爾群島外交暨貿易部長席客(John M.Silk)受邀訪臺。9月,臺方緊急邀請索羅門群島外交部長馬內列訪臺,企圖在最後關頭「固邦」。12月,荷蘭和盧森堡的國會訪問團受邀訪臺並與蔡見面,蔡立即炒作稱「歐洲挺臺的力度前所未見」。
(二)擴大以醫療、農業為重點的「金錢援助
長期以來,向「邦交國」提供農漁業、教育、醫療衛生等領域的直接協助一直是臺當局「穩邦固邦」的重要手段。臺當局期望通過發揮自身在這些領域的相對優勢與專業能力,向世界表明臺灣是「可靠的夥伴、世界良善的力量和民主成功的典範」。2019年,臺中「榮民」總醫院「骨科醫療團」赴帛琉進行義診活動,並捐贈了手術器材等醫療器械。臺當局還幫助聖文森及格瑞那丁開展糖尿病防治及能力建設,協助聖露西亞修建醫院,並在馬紹爾群島開展「醫療實習計劃」。基礎建設方面推動「海地臺灣電網系統計劃」,並啟動「聖露西亞廣域網計劃」。農業方面,通過推廣臺灣農業科技技術,協助聖文森及格瑞那丁、聖露西亞振興香蕉產業。同時,定期向帛琉和諾魯派遣技術團,協助當地農民發展農業、畜牧業並培育相關人才。儘管蔡當局「撒錢固邦」9月,索羅門群島和吉里巴斯仍相繼宣布與臺「斷交」。
(三)企圖以多元合作關係穩定南太「邦交」關係
2019年,蔡當局在對外關係困境加深局面下,試圖穩定南太「邦交」板塊,採取新的手法。2019年3月蔡英文出訪南太平洋島國期間,宣布在馬紹爾群島啟動「婦女創業小額貸款循環基金」,與帛琉、諾魯分別籤署「海巡合作協議」協助其在海洋執法及搜救方面的能力建設,並承諾未來在海洋治理與安全議題上加強合作。在加勒比海地區,7月,臺當局與聖克里斯多福及尼維斯籤署了技職教育暨職業訓練合作協定,與聖文森特籤署了「打擊跨國犯罪協定」和「財政合作協定」。去年兩次出訪期間,蔡安排多場與當地留臺校友及「臺灣獎學金」獲得者的座談會,重申臺灣將繼續提供各類獎學金、技職教育機會和專業研習班等,協助「邦交國」實現公平和高質量的教育。即使如此,臺「邦交國」拒不買帳,「斷交潮」仍在擴大。
(四)倚美「固邦」不見效
蔡英文當局在「邦交」問題上獲得美國公開支持,企圖倚美穩定「邦交」關係。3月,美國務院研究服務處發布報告稱,臺灣維持與拉美地區「邦交」關係符合美「印太戰略」,認為美臺在此方面「擁有共同利益」。今年以來,美國出面助臺「穩邦」更趨主動、公開、直接。在南太,美新任總統副國安顧問波廷傑(Matt Pottinger)美國安會大洋洲與印太安全事務主任格雷等多次到訪太平洋島國,甚至公開與臺「外交部次長」徐斯儉等高官會晤。8月,美國務卿蓬佩奧在會見密克羅尼西亞、馬紹爾群島和帛琉等國代表時,全力勸說其與臺維持關係。9月,在島內盛傳索羅門群島或與臺「斷交」之際,「美在臺協會」臺北辦事處處長酈英傑出席臺宴請索羅門群島外長的晚宴,向所施壓意味濃厚。在拉美,2019年美國駐拉美國家使館罕見地在其社交媒體上公開美臺官員合照。4月,美國務卿蓬佩奧出訪臺在南美唯的「邦交國」巴拉圭,成為自1965年以來首位訪問該國的美國務卿。然而,美國的支持未能扭轉大勢,在臺連失在兩個南太「邦交國」後,美國務院只能公開表示「深感失望」,副總統彭斯則斷然取消了原定與所總理索加瓦雷在聯大會議期間的會晤。2019年,美力挺臺維繫「邦交」關係遭遇挫敗,島內社會對蔡當局企圖參加美「印太戰略」、阻擋「斷交潮」的信心大幅下降。
二、維持拓展「國際空間」效果不彰
一年來,蔡英文當局利用中美博弈升級、美加大打「臺灣牌」力度等形勢,改變策略,企圖借美之力在國際社會製造「國際突破」。然而,蔡當局卻未能達到預期目標,臺「國際空間」進一步縮限。
(一)參與政府間國際組織頻頻碰壁
2019年,美國國會通過了「2019年臺灣邦交國國際保障與強化倡議法」(簡稱「臺北法案」),美國務卿和「美在臺協會」官員多次公開支持臺維持「國際空間」,臺「邦交國」官員與蔡會面時也表示支持臺灣參與各類國際組織。但是,在國際社會一中原則日益鞏固的大勢下,臺當局在政府間國際組織方面未能取得任何「突破」。5月在瑞士日內瓦舉行的第73屆世界衛生組織大會(WHA)和9月在加拿大蒙特婁舉行的第40屆國際民航組織大會,皆拒絕邀請臺灣參與。此外,自2016年臺灣正式向國際刑警組織申請以「觀察員」身份加入以來,國際刑警組織始終未予接受。10月在智利聖地牙哥舉行的第88屆國際刑警組織大會,臺當局再度缺席。值得注意的是,臺灣「友邦」在聯大發言支持臺加入聯合國體系的情況一向被視為臺灣「國際空間」是否穩固的重要觀察指標。然而9月聯大總辯論期間,梵蒂岡、宏都拉斯、尼加拉瓜和巴拉圭代表未提臺灣。其中,尼加拉瓜已連續兩年未在聯大挺臺,巴拉圭則是7年來首次。
(二)企圖通過全球合作暨訓練架構(GCTF)拓展空間存在局限
臺美自2015年6月共同成立GCTF以來,便有意將其打造成為擴展臺「國際空間」的制度化平臺。2019年臺將GCTF預算調提高了三倍,藉此開展多邊合作。自2019年3月日本首度加入成為主辦方以來,瑞典、澳大利亞也分別於9月、11月加入主辦方行列,智利、墨西哥等國也首次派代表參加。9月,GCTF首度移師島外,在臺「邦交國」帛琉舉辦相關活動。但從目前情況看,GCTF只是較低層次的平臺,參與者多為公共衛生、防災、能源等領域的人士,2019年並未在官方屬性上有突破。
(三)圖謀參與美國主導下的多邊活動無果而終
臺當局在「國際空間」受到極大壓縮的情形下,轉而尋求依賴美國不斷製造「外交」小動作,博取國際社會的關注與同情。美出於對華打「臺灣牌」、挺蔡執政的考慮,也在以切香腸的方式協助臺拓展「國際空間」。2019年5月,臺「國安會秘書長」李大維訪美會晤美國家安全顧問博爾頓。7月,蔡「過境」美國期間,在「駐紐約臺北經濟文化辦事處」會見臺「邦交國」駐聯合國代表。9月,臺「駐紐約辦事處處長」徐儷文受美之邀進入聯合國參加美方舉辦的宗教自由會議。10月,美利用世界銀行年會舉辦之機,邀臺「駐美代表」高碩泰出席,與美臺官員與臺「邦交國」財經部會首長共同商討合作事宜。這些動作顯示臺美關係升溫,但年內美無任何內閣級官員訪臺。臺涉外和防務官員赴美活動也未有實質性突破。美國務院考慮到中美關係政治基礎,多次重申「一個中國政策」甚至直接指出美「不認為臺灣是一個國家」。美助理國務卿史迪威否定「臺灣是一個國家」,等於直接反擊蔡當局「臺獨」論述。美這一舉動受到島內廣泛關注,島內輿論認為是蔡當局對美政策的誤判。
總體上,2019年蔡當局繼續奉行「倚美抗中」的「臺獨外交」政策,但國際上一中原則日益鞏固,隨著中國大陸國際影響力日益上升,越來越多的國家認為堅持一中原則符合自身國家利益。民進黨對抗大陸的政策和近兩年美國介入後臺的國際空間仍在不斷限縮,島內主流社會已經認識到臺灣若想維繫定的國際生存空間,須走一條務實的道路味地「倚美抗中涉獨」將加劇臺「斷交」危機。
【摘自《臺灣周刊》2020年第4期】
責任編輯:左秋子