2018-10-15 16:57 | 人民日報
國家公園是目前國際公認行之有效的荒野保護模式，建立國家公園的目的在於「把最應該保護的地方保護起來」。2017年9月，中辦、國辦印發《建立國家公園體制總體方案》，提出我國將建立以國家公園為主體的自然保護地體系。一年過去了，國家公園體制試點進展如何？即日起，本版推出特別策劃「美麗中國·關注國家公園試點」，約請國家公園管理辦公室相關負責人解讀，並深入神農架、東北虎豹等國家公園一線調查，總結國家公園體制建設的中國經驗，探討下一步如何更好地建設國家公園。
近日，中國科學院三江源國家公園研究院成立，將在生態環境變化與水資源、生物多樣性與生物資源的利用等方面為三江源國家公園提供科學指導與服務，這是我國建立的首個國家公園研究院。
國家公園是最重要的自然保護地類型之一，屬於全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控範圍，實行最嚴格的保護。建立國家公園的目的是保護自然生態系統的原真性、完整性，把最應該保護的地方保護起來。從2014年開始，我國啟動國家公園體制試點，先後選擇三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、神農架、武夷山等10個國家公園體制試點區。
《建立國家公園體制總體方案》要求，到2020年，建立國家公園體制試點基本完成，整合設立一批國家公園，分級統一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。
目前，國家公園體制試點進展如何，試點面臨哪些問題，如何更好建設國家公園？
試點為全面鋪開國家公園體制建設打下基礎，探索解決面臨的困難和問題
2014年以來，我國積極開展國家公園建設，中央全面深化改革領導小組先後審議通過了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山等4個國家公園體制試點方案，國家發改委先後批覆了神農架、武夷山、錢江源、南山、普達措、北京長城6個國家公園體制試點實施方案。
為什麼選擇這些地方作為試點？國家林業和草原局副局長李春良表示，試點選擇充分考慮了資源的代表性和突出價值，均具有極其重要的自然生態系統，擁有獨特的自然景觀和豐富的科學內涵。同時，這些試點基本都存在不同類型自然保護地範圍交叉重疊、管理破碎化現象，亟須進行整合。
「國家公園建設核心目標是保護重要生態系統的原真性和完整性，給子孫留下珍貴的自然遺產，不是為了搞旅遊，更不能搞大開發。」國家林業和草原局總經濟師、國家公園管理辦公室主任張鴻文說。
目前，涉及12個省份的10個國家公園體制試點正按照中央和有關部門批覆的方案及總體規劃有序推進。李春良介紹，各試點省份及試點單位，以探索跨部門、跨區域管理體制和規範高效的運行機制為主線，突出生態保護、統一規範管理、清晰資源歸屬、創新經營管理和促進社區發展等方面進行了有益探索，取得了階段性成效。
「三江源、東北虎豹、神農架、南山、錢江源、武夷山、普達措等試點區相繼成立了國家公園管理局或管委會，對原有各類保護地機構、編制、人員進行整合。《雲南省國家公園管理條例》《三江源國家公園條例（試行）》《神農架國家公園保護條例》等相繼出臺，相關配套管理制度也在制定實施。」李春良說。
張鴻文表示，試點工作為全面鋪開國家公園體制建設打下基礎，但也面臨一些困難，包括規劃範圍和功能區劃分不盡合理，保護與發展的矛盾依然突出，管理體制不明、機制不活，法律法規、規程規範缺失，資金保障不到位等，「這些問題需要加強研究和探索，找到妥善解決的辦法，為建立以國家公園為主體的自然保護地體系提供借鑑」。
當務之急是分類建立體系，劃分不同類型保護地
目前我國自然保護地管理中還存在一些突出問題，比如，同一個自然保護區部門割裂、多頭管理、碎片化現象普遍存在，保護管理效能不高，盲目建設和過度開發現象時有發生。
建設以國家公園為主體的自然保護地體系，如何克服這些問題？
國務院機構改革後，相關部門負責的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園、海洋保護區、森林公園、溼地公園等管理職責劃轉國家林業和草原局統一管理。「當務之急是分類建立體系，劃分不同類型的保護地、建立不同的體系。一方面要學習借鑑國外先進經驗，另一方面系統總結我國自然保護的成功做法，既不能簡單相加，也不能推倒重來。過去已經建成的一套自然保護區體系，還得保持相對穩定，不能全部打翻。」中國科學院院士、國家自然科學基金委員會原主任陳宜瑜說。
「我國地域遼闊，氣候、水文、地質等自然條件多樣，而且人口眾多，分布也廣，需要保護的區域大多有人居住，要保護好原住居民利益，既不能一遷了之，也不能任其處於貧困狀態。」中國工程院院士沈國舫說，目前我國自然保護地存在的問題，包括缺乏統一規劃、重複遺漏、多頭分治，管理不夠有效，法制也不夠健全，整個體系缺乏像國家公園這樣的核心主體。
「建設以國家公園為主體的自然保護地體系，不是任意劃條紅線、畫個圈圈就能解決的。要深入細緻研究自然生態的格局和內涵，在堅持自然保護主要理念和原則的基礎上，實事求是地按照國情審慎決策，把事情辦好。」沈國舫說，保護區劃定要實事求是考慮生態保護的必要性、緊迫性，不能過度追求數量。
北京師範大學教授葛劍平認為，建設以國家公園為主體的自然保護地體系，必須從維護國家生態安全、建設生態文明和美麗中國的戰略高度統籌謀劃，要儘快建立統一、規範、高效、自上而下的自然保護地體系頂層設計、規劃和布局機制。
專家建議，加強法律保障，實施動態管理，實現嚴格保護與合理利用辯證統一
目前，國家公園體制試點過程中，還存在一些難點，比如，如何把握嚴格保護與合理利用的尺度，如何理清各類自然保護地的關係等。這些在理論和實踐中，還有待摸索完善。
有專家認為，建設以國家公園為主體的自然保護地體系，離不開法律保障。「要建立統一、完善、系統的法律法規體系，研究制定國家公園等自然保護地相關法律法規，做好現行法律法規的銜接修訂工作，做到有章可循、有法可依。」中國國土資源經濟研究院研究員餘振國說，每個國家公園至少有一個條例，出臺配套法規和相關制度政策，制定各個保護地的責任清單、負面清單。
《建立國家公園體制總體方案》明確國家公園體制實行統一事權、分級管理體系。對此，餘振國建議，國家公園應該由中央政府直接負責規劃、建設、運營、管理，其他的保護地可以由省級政府負責，接受國家公園管理局指導和監督。
國家公園是納入生態紅線實行最嚴格保護的禁止開發區域，為什麼又允許開展遊憩等人為活動？「這實際上是嚴格保護與合理利用的辯證統一，保護的目的是為了利用，合理的利用可以促進保護，這主要通過合理的功能分區來實現。」國家林業和草原局昆明勘察設計院院長唐芳林說，可以把國家公園劃分為多個不同的功能分區，實施差別化的管理措施，發揮各功能區的主導功能。嚴格保護區要嚴格保護，傳統利用區可以不納入紅線管理，但只能開展限制性利用。
「國家公園內功能區的設置和區劃，應遵照實事求是的原則，要富有彈性和特色。」沈國舫說。
國家公園不光要建，也要管。中國科學院動物研究所研究員蔣志剛建議，對國家公園實施動態管理，參照文化自然遺產管理，建立一套完整申報程序，定期檢查，檢查不合格的要亮黃牌警告，限期整改，整改不到位的取消資質、摘牌。
目前，國家公園建設正有序推進。「我們要以大熊貓、東北虎豹、亞洲象、雪豹等旗艦物種為主要保護對象建立物種類型國家公園，要以三江源、祁連山、橫斷山、秦嶺等重要地理單元為標誌建立生態系統類型的國家公園，還要規劃建立以青藏高原為主體的『世界第三極國家公園群』」，李春良表示，完善自然保護地體系，最終形成以國家公園為主體的自然保護地體系。
「我們將集中力量在國家公園立法、制度體系、規劃布局、事權劃分、自然資源資產管理、資金保障、生態補償、社會參與等多個方面積極研究和實踐，全力確保我國國家公園體制建設各項工作任務順利完成。」張鴻文表示。
（原標題《國家公園建設一年過去了 幾個試點進展如何?》，原作者 寇江澤 ，編輯 陳淑安）