原標題：立法法施行20年，聽地方立法者講述立法故事
十三屆全國人大常委會高度重視立法宣傳，通過設立法工委發言人等多種方式，及時對外發聲，講好立法故事，增強立法公開性和透明度，充分體現立法依靠人民、造福人民、植根人民的價值追求。
今年是立法法頒布實施20周年和修改完善並賦予所有設區的市地方立法權5周年。11月19日至20日召開的第二十六次全國地方立法工作座談會期間，全國人大常委會法工委發言人辦公室邀請6位省級人大法制委、常委會法工委負責同志介紹當地貫徹實施立法法的情況。
「一個好的立法故事勝過許多文章，令人記憶深刻，影響深遠。」全國人大常委會法工委副主任許安標指出，組織這次集體採訪，有利於講好立法故事，展示地方立法的成就和立法隊伍的風採，彰顯地方立法在促進地方治理方式轉變和治理能力提升方面的重要作用。
做足立法保障改革發展這篇文章
曾幾何時，有這樣一個說法：中國一半的燈火都是山西煤炭點亮的。作為全國能源基地，山西省為國家發展作出巨大貢獻，但是也因此導致生態環境破壞，產業結構單一，轉型發展任務十分艱巨。
2010年國務院批准設立山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區，賦予山西先行先試的改革試驗權。山西省由此走上了綜改的「金光大道」，開始在高質量發展方面蹚出一條新路。
實現改革決策和立法決策相銜接，是立法法2015年修改的重點之一。面對全省轉型發展的磅礴態勢，山西省人大緊跟省委決策部署，結合編制五年立法規劃，先後開展了五輪大規模調研，圍繞轉型綜改構建立法的四梁八柱。
山西轉型發展蹚新路，是一條攻堅克難的探索之路。立法服務轉型任務既多又重、既新又急。
「我們深刻認識到，轉型綜改過程中一些深層次矛盾和問題，迫切需要立法破解；一些不同主張和利益關係，迫切需要立法協調；一些體制機制障礙、堵點難點問題，迫切需要立法回應。」山西省人大法制委副主任委員、常委會法工委主任蔡汾湘介紹說，為了使立法更加精準地服務轉型綜改，山西省人大常委會逐步形成了以創新驅動高質量發展條例為統領，「優化環境、激發活力」和「促進創新、轉換動能」兩個方面齊發力的轉型綜改立法思路，打出了一套「1+X」組合拳。
這套組合拳中的「1」，就是《山西省創新驅動高質量發展條例》。條例由省人大自主起草，於今年5月三審通過。以此為基礎，在立法優化環境、激發活力方面，完成了開發區立法「三部曲」：2017年作出關於山西轉型綜合改革示範區行政管理事項的決定，2018年作出關於在全省省級以上開發區推廣授權經驗的決定。隨後啟動開發區條例立法，於2019年省人大會議通過。「兩決定一條例」的出臺有效保障了開發區有權辦事。在立法促進創新、轉換動能方面，重新制定促進中小企業發展條例、制定大數據發展應用促進條例、促進科技成果轉化條例等。今年，山西省人大常委會繼續以法治方式推動「放管服」改革往深裡走，在全國率先出臺了機關運行保障條例。
截至目前，山西省轉型綜改立法涉及的法規項目共28件，已通過16件，其中省人大會議通過兩件，正在審議的有4件，正在調研的有8件。
總結立法實踐，蔡汾湘認為，要以高質量創製性立法保障促進高質量轉型發展，在立法權限上決不能「踩紅線」，在立法指導思想上要吃透改革精神，在立法過程中要自覺堅持和依靠黨的領導，在立法方式上要堅持問計於民、問計於實踐。
「下一步，我們將認真總結經驗、繼續探索改進，立改廢並舉，在本屆基本建立起與省委2025年轉型出雛形目標相適應的法規制度，盡到人大常委會在轉型綜改事業中的歷史責任。」蔡汾湘說。
黨的路線方針政策是法的靈魂
8月14日，安徽省委召開常委會貫徹落實習近平總書記關於厲行節約反對浪費重要批示精神。安徽省人大常委會高度重視，常委會黨組副書記、副主任沈素琍當天就作出部署，決定指導合肥、黃山、宿州三市同時開展制止餐飲浪費行為立法。
這麼短的時間該怎麼做才能啃下這塊「硬骨頭」？安徽省人大常委會法工委打破常規，採取了不同尋常的立法路徑。
安徽省人大法制委主任委員、常委會法工委主任吳斌介紹說，法工委會同相關方面加緊工作，一周內就形成了制止餐飲浪費行為條例草案建議稿。與此同時，合肥、黃山、宿州三市積極響應，迅速調整立法計劃，結合調研情況和本市實際，在建議稿的基礎上修改完善，形成制止餐飲浪費行為條例草案，分別經當地人大常委會會議審議通過後，報經省十三屆人大常委會第二十一次會議9月29日批准通過。
自8月14日開始動議至9月29日審查批准，只有短短的47天，安徽省就在全國率先出臺制止餐飲浪費行為地方性法規，而且是3件，這在安徽省立法史上還是首次。
這次成功的立法實踐，可以說是安徽省人大努力實現立法決策與政治決策協調同步，使黨的主張通過法定程序成為全省人民的共同意志、成為全社會一體遵循的行為規範和活動準則的又一次生動實踐。
近年來，尤其是黨的十八大以來，安徽省人大常委會在立法工作方面認真貫徹執行黨的路線方針政策和重大決策部署，把黨言黨語及時轉化為法言法語。
為貫徹黨的十八屆三中全會「廢止勞動教養制度」部署和「單獨兩孩」政策，安徽省人大常委會及時啟動立法程序，廢止勞動教養實施條例、修改人口與計劃生育條例；落實關於「健全『一府兩院』由人大產生、對人大負責、受人大監督制度」要求，制定專題詢問辦法、聽取和審議專項工作報告及滿意度測評辦法、任前審查和任後監督的規定等。這些地方性法規均屬全國省級立法首創。
把黨的領導貫徹落實到地方立法全過程和各方面，是近年來安徽省人大常委會的一個工作重點。2015年，新修改的立法法賦予設區的市立法權。在隨後的工作中，安徽省人大常委會黨組先後4次聽取法工委的工作匯報，提出工作方案，報經省委同意後，省人大常委會分3次作出決定，確定14個設區的市可以開始行使地方立法權。而在制定促進戰略性新興產業集聚發展條例過程中，無論是立項、審議安排還是法規內容，都由安徽省人大常委會黨組報經省委常委會會議討論同意。
回顧多年來安徽省地方立法工作，在吳斌看來，黨的領導是中國特色社會主義事業最本質的特徵，黨的路線方針政策是法的靈魂。「安徽省人大及其常委會將嚴格落實請示報告制度，把黨的領導貫徹落實到立法工作的全過程和各方面。」吳斌說。
回應人民群眾對立法工作新期待
今年7月，「國字號」的基層立法聯繫點又添新軍。
繼首批在湖北省襄陽市、江西省景德鎮市、甘肅省定西市臨洮縣、上海市長寧區虹橋街道辦事處設立4個聯繫點，全國人大常委會法工委又新增中國政法大學和五個地方基層立法聯繫點。其中就有廣東省江門市江海區人大常委會。這也是廣東省首個國家級基層立法聯繫點。
2015年，我國修改了立法法。廣東省人大常委會建立了基層立法聯繫點制度，並不斷進行創新探索，發揮基層立法聯繫點的作用。
「步入新時期，立法在引領和推動改革開放、保障民生、推進治理現代化中發揮的作用越來越突出。作為立法機關，我們一方面不折不扣地貫徹落實黨中央的決策部署和省委落實中央大政方針的部署，同時也更加注重回應人民群眾對立法工作的新要求、新期待，用法治來呵護百姓的幸福生活，增強廣大人民群眾的幸福感、獲得感和滿足感。」廣東省人大法制委主任委員陳逸葵說。
為了能直接從基層社區和廣大幹部群眾中收集原汁原味的「第一手資料」，2019年廣東省人大常委會對廣東省實施反家庭暴力法辦法開展立法調研時，委託省人大設立的珠海市香洲區、河源市和平縣、肇慶市高要區、清遠市清城區人大常委會4個基層立法聯繫點共同進行，最終，共收集意見建議29條。可以說，基層立法聯繫點已經成為了百姓直通車和匯民意聚民智的有效載體。
近年來，廣東省為了增進弱勢群體民生福祉，制定了社會救助條例、老年人權益保障條例等；及時回應社會關切，對火車「霸座」行為明確作出禁止性規定；修改人口和計劃生育條例，改革完善計劃生育服務管理，取消「超生即辭退」的規定，降低社會撫養費徵收標準。陳逸葵介紹說，「加強民生領域立法，就是希望在法治軌道上統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關係、規範社會行為、化解社會矛盾，營造共建共治共享的社會治理格局。」
做好新時代地方惠民立法，除了注重聽取最廣大人民群眾的意見，努力增加公眾的話語權，還要需要有一支高素質幹部隊伍和人才隊伍做支撐。近年來，廣東省人大積極探索和加強立法隊伍建設，採取多項措施推進立法隊伍的培養。
2018年4月，廣東省委組織部、省人大常委會辦公廳聯合印發《廣東省高層次立法工作人才培養計劃》，提出在全省組織開展高層次立法工作人才評選。2018年5月至12月，廣東省人大常委會組織開展了首批廣東省立法工作人才評選工作，共評選出廣東省立法工作人才75名，並實施了一系列持續跟進的培養舉措。「這些政治堅定、業務精通、經驗豐富的立法人才為打造一支『硬核』立法隊伍奠定了堅實的基礎。」據陳逸葵透露，目前，廣東省正在組織第二批立法工作人才評選工作。
有用的法才是好看的法
1995年，湖南省人大常委會法工委主任吳秋菊入職人大。彼時，伴隨計劃經濟向市場經濟轉型，不管是國家還是地方，立法步伐明顯加快。在吳秋菊的印象中，那時地方立法最突出的一個特點就是數量多。但與此同時，質量方面卻不盡如人意，大量的「抽屜法」「睡眠法」「殭屍法」伴隨而生。
2000年，立法法的頒布實施成為重要的分水嶺。
在吳秋菊看來，立法法頒布實施之前，地方立法處於起步探索和加快發展階段，之後則進入了規範加強階段。一個標誌性的重要變化，就是立法數量明顯下降，地方立法從注重數量開始轉變為注重質量。「以湖南為例，立法法頒布實施之前，平均每年制定或修改的法規案有20來件。立法法頒布之後，平均每年控制在8件左右。但近些年來，尤其是黨的十八大之後，地方立法數量又明顯上升，並且開始強調質量和效率並重。」吳秋菊說。
由多變少，再由少變多，簡單的數量增減背後恰恰是我國地方立法提質增效立法理念的轉變。
實際上，很長一段時間以來，地方立法的一個頑疾，就是習慣性大量重複上位法。「抄上位法的好處，首先是好看，其次是省事，不容易出問題。但有一個毛病——沒有用。由此也就產生一個問題，立法到底要追求好看還是好用？這就是一個立法理念問題。坦白說，在這方面地方立法以前是出了偏差的。」吳秋菊說。
如何突出地方特色，堅持以問題為導向，努力增強地方立法的實效性，成為地方立法工作的核心問題之一。
立法，要立一件成一件。那究竟什麼是「成一件」？「我們認為最關鍵的，就是要解決問題。而地方立法要解決的就是『最後一公裡』的問題。儘管一些問題看上去細枝末節，但往往這些問題就決定了國家法律能不能在地方真正落地。換言之，有用的法才是好看的法。」
一直以來，有幾條寫幾條、成熟幾條立幾條，是地方立法追求的目標。但是「管用」這個問題似乎一直沒有解決好。近年來，湖南省人大常委會在立法工作中尤其強調提高立法質量和效率，要求不簡單重複上位法。一旦發現重複了，一個字：刪！
吳秋菊舉了這樣一個例子。2019年，種子法實施辦法草案提請湖南省人大常委會會議審議。草案最初有31個條文。「我們發現，其中大量重複上位法，所以毫不客氣地進行了刪減，最後審議通過的條文只有18條。當時有工作人員開玩笑地說，你們這刀好快。但因為條條都是乾貨，辦法通過後，各方反映都很不錯。」
但刪減並不是目的，最終管用才行。吳秋菊告訴記者，去年在制定地方環保條例的時候，最初草案有53條，因為重複上位法最終刪去了17條。「但是刪完後，我們就發現了一個問題——內容太單薄。尤其是湖南的一些突出問題並沒有加以體現。用我們同事的話說，水放了發現裡面沒有魚。」為了解決這一問題，吳秋菊帶人重新調查研究論證，把一些當地的突出問題，比如重金屬汙染防治、綠色礦山發展、環保監測站點建設問題等，在上位法規定的基礎上，根據湖南實際進行細化。
「這樣一來，法條雖然看起來沒那麼好看，但是管用。而對於地方立法來說，管用的法，其實就是好看的法。」吳秋菊說。
用立法智慧應對改革新挑戰
上海，是改革開放的排頭兵、創新發展的先行者。黨的十八大以來，上海地方立法以制度創新為驅動力，以破解難題、引領發展為突破口，以實現改革決策與立法決策協調同步為主軸，為上海實施國家重大戰略提供了強有力的法治支撐。與此同時，伴隨上海改革逐步深入，新情況新問題也逐一顯現，這給傳統的立法觀念、思路、方式帶來了很大挑戰。
「既要遵循立法的科學規律，同時也要及時回應特殊時期特殊需求，這就是我們面臨的新情況，所以不能再用常規的立法方式。」在上海市人大法制委副主任委員、常委會法工委主任丁偉看來，研究探索新時期地方立法新規律，是上海人大必須完成的新任務。
2013年9月29日，上海自貿試驗區正式掛牌。按照部署，同日，上海市人民政府將出臺《中國(上海)自由貿易試驗區管理辦法》及一批管理性的規範性文件。由此，一道立法難題擺在了上海面前。
「在自貿試驗區起步階段，當時國家層面的一些法律法規已調整或將要調整，但這種調整具有不可預見性。而市政府的辦法一旦出臺，就意味著政府規章及規範性文件衝到地方性法規前面，在合法性上將存在問題。」丁偉當時倍感壓力。他大膽地提出了一條建議：在全國人大常委會授權決定生效及上海自貿試驗區掛牌之前，啟動地方立法程序，通過授權決定，及時彌補法律漏洞。很快，上海市人大常委會充分運用立法智慧，創新立法方式，設計出來既能解決實際問題又頗具前瞻性的「非典型條款」：本市其他有關地方性法規中的規定，凡與《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》不一致的，調整實施。這一「非典型條款」理順了地方性法規和上位法的關係，避免了上海市地方性法規與調整實施後的法律、行政法規之間潛在的法律衝突，發揮了重要的「防火牆」作用。作為可複製、可推廣的經驗，這一模式被天津、福建等自貿區直接借鑑，成為地方立法的典範之例。
近年來，面對新時期上海科學立法創新工作頭緒多、層次多、牽涉面廣的現狀，上海市人大常委會想大事、謀大局，將科學立法的要求逐一分解、細化，確定近期、中期、遠期工作目標，制定相應的時間表、路線圖，確保各項要求落實到位。
「改革發展往前走，立法必須及時跟上。改革發展每往前走一步，法治保障工作就要往前跨一步。上海就在探索這條路。」丁偉說。
上海自貿試驗區剛剛開始運行，上海市人大常委會就接到一項「硬任務」——制定自貿試驗區條例，而且要在2014年8月1日起施行。改革剛剛起步就要著手進行法規的起草工作。「自貿試驗區條例涉及大量國家事權，立法難度是相當大的。」丁偉說。
轉變畢其功於一役的傳統立法觀念，在制定自貿試驗區條例的過程中，上海市人大常委會在立法方式上變革傳統的「正面清單」，探索「負面清單」。在立法思路上，不因循法規條文「能具體就儘量具體，能明確就儘量明確」的常態化要求，而是採用「條文少一些、立意高一點」的立法思路，為自貿試驗區的先行先試預留了更多探索的空間。
「實踐證明，上海的思路是對的。通過不斷探索和創新，上海地方立法實現了改革決策和立法決策協調同步。」丁偉說。
把好方向盤當好主力軍
在很多人看來，「新官必須理舊帳」這是句俗語。因此，當這句話被黑龍江省人大率先寫入優化營商環境條例時，曾一度引發質疑，「新官必須理舊帳」不是法言法語，怎麼能寫進地方性法規？
「什麼是法言法語？老百姓能夠聽得懂的就是法言法語，確實管用的就是法言法語。」黑龍江省人大法制委主任委員、常委會法工委主任時鵬遠如是說。
做好地方立法工作，必須要堅持黨的領導，發揮人大的主導作用，堅持科學立法、民主立法、依法立法。黨的十八大以來，黑龍江省人大及其常委會努力找準立法問題，解決主要矛盾，破解現實難題，發揮立法化解改革風險，推動改革深化的作用，為實現從「制度力量」到「實踐力量」的遞進而不懈努力。
談及修改後的立法法實施後黑龍江地方立法工作的變化，時鵬遠認為，一個重要方面就是人大的主導作用在實踐中得以充分發揮。從專修法條到制度設計，人大已經成為立法工作的真正主力軍。
「什麼叫人大發揮主導作用？我們體會，就是在立法工作中，人大必須把自己的意見傾注其中，要在特色中體現科學之法、有效之法、眾意之法，發揮立法的引領、牽動和保障作用。」時鵬遠仍以優化營商環境條例為例，在制定該條例的過程中，一方面，人大將紮實可靠的立法調研作為打造高質量地方立法的基礎。2018年8月，一次調研就用了5天時間，行程1200餘公裡，實地踏查7家企業，召開6次座談會，梳理各類意見建議365條、整理文字材料4萬餘字。另一方面，在立法過程中，立法機關十分注重在制度建設上加以主導。比如，在該條例的制定過程中，對於用人單位為退休返聘人員和兼職人員繳納基本養老保險的問題，各方意見分歧較大。為此，法工委同省司法廳、省營商環境建設監督局反覆研究，並及時上報省委同意後，在該條例中規定：「用人單位支付給受聘用的退休人員和已經由原單位繳納基本養老保險費的兼職人員的勞務報酬，不得計入用人單位繳納基本養老保險基數。」
「這種『堅持己見』，正是立法機關在表達、平衡、調整社會利益方面發揮至關重要的主導作用。」時鵬遠說。
「我們要把老百姓看得懂、看得明白的話當做法言法語。而老百姓看得懂、看得明白的話，就是法言法語。」時鵬遠舉例說，在重新制定老年人權益保障條例時，創設性地將當時全國很多地方性法規中規定的「護理假」改為「陪護假」，並規定獨生子女享有全國最長的20天陪護假。一字之差，更充分體現中華文化的傳統孝道，凸顯社會主義核心價值觀。（朱寧寧）