如何建設區域性中心城市?

2020-12-15 新浪財經

來源:21世紀經濟報導

原標題:如何建設區域性中心城市?

馮奎(中國城市和小城鎮改革發展中心研究員)

《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》在「推進以人為核心的新型城鎮化」一節中提出,優化行政區劃設置,發揮中心城市和城市群帶動作用,建設現代化都市圈。

從多個省、市「十四五」規劃制定內容來看,建設區域性中心城市、著力增強中心城市功能是重要內容。在呼和浩特市舉行的一次座談會上,我與當地領導探討區域性中心城市建設問題:為什麼要建設區域中心城市?應著力從哪裡突破?

第一,區域中心城市發展要有緊迫性。中國的區域性中心城市建設,存在兩個主要問題,即不充分與不平衡。從不充分的角度來看,中國經濟的空間結構已發生深刻變化。現代化的空間格局要求發展國家中心城市和區域性中心城市,以此帶動都市圈和城市群,推動區域協調發展。區域中心城市長板不長、短板明顯、底板脆弱。自身能級有待提升、帶動區域發展的力量需要加強。從不平衡的角度來看,中西部有的省(市、自治區)行政面積廣大,區域中心城市總體數量太少。南方區域中心城市相對發達,北方區域中心城市的位次不斷下滑。以呼市為例,2009年到2019年這十年,常住人口增加16%,超過300萬人;經濟總量增長7成,若非疫情即將衝刺3000億元。呼市的中心性大大增強,但從全面帶動區域發展的角度、從它與南方城市對比的角度來看,顯然差強人意。

第二,需要系統研究區域的多維度特徵。建設區域中心城市,必須全面系統地研究城市所在的區域,只有這樣才能認識區域、利用區域、服務區域,才能實現城市與區域的融為一體。

城市所在的空間是多維度的。以呼市為例:從行政區的意義上,呼市是自治區首府。在自治區範圍來講,呼市發展較綜合、實力較強,是無可爭議的區域中心城市。

從西部開放的角度來講,重慶、成都、西安要建設國際門戶樞紐城市,呼市與昆明、南寧、烏魯木齊、蘭州等省會要進一步提高面向毗鄰國家的次區域合作支撐能力,因此,呼市是中國北方面向蒙俄開展次區域合作的中心城市。

從「一帶一路」建設方面來講,中蒙俄經濟走廊分為兩條線路:其中一條是從京津冀到呼和浩特,再到蒙古和俄羅斯。在中蒙俄經濟走廊上,呼市是重要的區域中心城市。

從南北聯繫上講,從呼市往南的交通幹線,經關中平原城市群、成渝城市群、黔中城市群、滇中城市群,一直通達昆明,這是中國中西部地區的幹線鐵路之一,串起中西部五個重要的城市群。從這個意義上講,呼市是中西部地區南北聯結的北方中心城市。

從城市群關係上講,呼市是呼和浩特-包頭-鄂爾多斯-榆林城市群、呼和浩特-包頭-鄂爾多斯-烏蘭察布一體化發展的中心城市,是帶動黃河幾字灣生態文明高質量發展的中心城市。國家規劃要求發揮呼市強化科技創新、金融服務、文化教育、開放合作等城市功能,推進要素集聚,持續提升綜合承載和輻射帶動能力,發揮呼市區域中心城市作用。

從呼市的例子可以看出,呼市涉及到的這幾個空間關係,都涉及國家以及西部重大區域戰略、區域協調戰略的內容。呼市的中心城市作用發揮得越充分,就越能帶動呼包榆鄂城市群發展,形成呼包鄂烏一體化的強大動力源,促進與京津冀及其他城市群合作,在黃河流域生態保護與高質量發展中承擔使命,為「一帶一路」建設貢獻力量,有效維護國家經濟、能源、生態、國防等各方面的安全。

第三,應全面發揮區域中心城市的三大功能。核心功能具有長期性、穩定性、權威性,是一切功能定位的基礎。例如,國務院批覆呼市是中華人民共和國內蒙古自治區首府,其是國務院批覆確定的中國北方沿邊地區重要的中心城市,內蒙古自治區政治、經濟、文化中心。首府功能是呼市的核心功能。

重要功能是在執行國家和區域重要戰略過程中產生的或承擔的功能。呼市這類區域性中心城市要發揮對次區域合作的支撐功能、對接相鄰城市群的門戶功能、南方北方經濟合作的聯結功能、城市群的輻射帶動功能等等。

特色功能是在上述功能的基礎上,依據城市的區位、資源條件、發展規劃、目標任務,為提升競爭優勢,努力形成的強大的、具有辨識度的各類功能。如呼市建設民族文化交流中心城市、建設國家級乳業生產加工基地和大數據產業基地等等,都是中心城市特色功能的重要體現。

核心功能一般是一兩個,具有根本性;主要功能是四梁八柱,具有基礎性;特色功能具有引領性、創新性。總體而言,目前我們國家的區域性中心城市,一般都是省會、計劃單列市,基本上都在強調綜合性、行政性的定位。中心城市的特色功能或者說特色中心城市發展,尚待加強。

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