唐健:建構「敵人」——美國的秩序構想、制度戰略與對華政策

引子

與殖民帝國不同,美國通過國際制度將民族國家聯繫起來,形成由自己主導的國際秩序。在美國國內,各有關政治團體就如何達成上述目標,形成了不同的制度戰略,但找到共同的「敵人」是它們合作的必要條件。冷戰後,美國聲稱自己代表了普遍性,自由國際秩序在地理範圍上空前擴大。然而,美國學者認為缺少一個「敵人」使得美國國際秩序構想的缺陷充分暴露了出來,國際上戰略透支,國內「路線競爭」愈演愈烈。隨著中美實力對比不斷接近,美國近年來對中國的認知發生了翻天覆地的變化,中國正在被建構成美國不同路線之間協調分歧的共同「敵人」。歐巴馬政府(尤其是2011年之後)和川普政府的對華政策看似截然不同,但都蘊含了一個共同的內在邏輯:通過制度戰略的實施,減少「自由國際秩序」的中國色彩。與冷戰結束時美國追求普世秩序不同,民主黨與共和黨未來的對華政策將進一步靠攏,雙方都在努力重組一個同質化程度更高的「自由國際秩序」。在美國國內不同路線之間打入「楔子」,讓它們之間保持分歧,不能形成統一的整體,將更加符合中國的國家利益。

一、文獻梳理與問題提出

二戰後國際社會的一個顯著特徵是制度網絡越來越密集。在國際關係日益規則化的進程中,美國扮演了重要角色。與傳統霸權強調通過權力優勢維護自身地位和自己主導的國際秩序穩定不同,美國在經濟、政治、安全和意識形態等領域建立了密集的制度網絡,這是「美利堅治下和平」的核心特徵之一。可以說,制度戰略是美國締造「自由國際秩序」的關鍵所在。

目前,國際社會已經步入「百年未有之大變局」,其中的核心問題之一是隨著自身實力的相對衰落,美國會如何調整自己主導的國際秩序?面對中國等非西方國家的衝擊,美國會採取何種戰略措施予以應對?本文認為,美國的制度戰略是思考這些宏大問題的重要切入點。

目前,國內外學術界解釋和預測美國制度行為的理論框架主要包括制度競爭理論和制度退出理論。

第一,制度競爭理論。

信奉該理論的很多學者都相信,二戰結束至今國際社會已經發生了根本性變化。李巍等學者主張的現實制度主義(Realist Institutionalism)認為,在「大國無戰爭時代」,國際制度競爭已經成為國家之間較量的主要形態。例如,在大國戰略競爭背景下,中美已經在金融和貿易等領域開始了激烈的制度角力與較量。

這一理論在歐巴馬(Barack Hussein Obama)政府時期表現出很強的解釋力。但是,川普(Donald Trump)政府上臺之後推行的政策似乎削弱了該理論的魅力。在川普治下,國際體系千年不變的規律似乎正在重新佔據支配地位,安全再次成為稀缺產品,大國對抗和「新冷戰」的出現似乎不再不可能。中國對舊制度進行改革的呼籲,以及建立新制度的努力,在美國看來不僅是制度競爭,更是發展模式和意識形態的較量,甚至是對美國國家安全的「威脅」。

制度競爭理論的倡導者自己也認為川普政府已走到了該理論的反面。約翰·伊肯伯裡(John Ikenberry)認為川普政府的外交政策不斷向傳統地緣政治回歸。面對中國在國際制度上的不斷進取,川普及其團隊沒能做出有效應對,因而削弱了美國的制度優勢。李巍也承認現實制度主義確實在川普時代遭遇到了嚴重的挑戰,認為該理論對未來世界政治的判斷有些樂觀,低估了無政府狀態下大國競爭的殘酷性。

第二,制度退出理論。

汪海寶和賀凱從成本—收益的理性選擇視角切入,認為美國從現有國際制度中享受的「制度紅利」不斷下降,因而開始實施破壞現有國際秩序的「排他性制度制衡」戰略。相比之下,中國從現有國際機制中獲取的「制度紅利」不斷增加,因而選擇了維護現有國際秩序的「包容性制度制衡」戰略。因此,制度制衡將成為21世紀國際秩序轉型期間中美之間戰略互動的新形式。

儘管制度退出理論可以解釋川普上臺之後美國頻繁出現的「退群」行為,但是這一解釋框架並不完美,至少存在如下弊端:其一,川普政府退出一些國際制度,然而同時也在嘗試規劃一些新的制度安排,這實際上是對原有國際制度的重新調整。辛翠玲教授認為川普政府其實是在為美國主導的制度網絡注入新的「靈魂」,其「最終目的在於打破既有的國際秩序,將之調整為由美國確認,並符合『自由、公平、互惠』的經貿規則。」

其二,制度退出理論基本上是在理性選擇理論的框架內討論問題,其造成的結果是,對中美戰略競爭的討論被局限在了這兩個國家具體的策略選擇上,而且傾向於對川普政府推行的政策進行純粹負面(即「自我拆臺」)的解讀。這很容易造成一種錯覺:美國維持國際制度網絡的意願和能力正在不斷減退;自由國際秩序正在不可避免地走向崩塌。

但事實上,美國登上權勢頂峰之後,制度退出與制度創設行為總是相伴存在的。尼克森(Richard Milhous Nixon)時期布雷頓森林體系的瓦解、裡根(Ronald Wilson Reagan)時期美國退出國際法院的行為,等等,只是在短期內呈現出了負面的效果,而從中長時間段來看,美國有些制度退出行為事實上鞏固和強化了美國主導的國際秩序。因此,退出行為並不意味著美國已經放棄了制度在維護國際秩序中的重要作用,也不意味著中國會自然而然地取代美國的角色。

制度競爭和退出理論似乎都只是截取了美國外交行為中的一個時間段,分別關注歐巴馬和川普時期美國的外交政策及中美關係走勢。這些成果的優點是研究對象比較聚焦,能夠對某一時期美國具有明顯特徵的外交行為進行重點研究,可以深入剖析其中的原因、機制和影響,但缺點是對不同時期美國國際制度行為的變化邏輯關注不夠。例如,在歐巴馬和川普時期,美國的政策為什麼會在制度競爭和制度退出之間來回變動?兩者是相互排斥的關係還是互補的關係?對中國而言,這意味著什麼?本文認為,要想解決這些問題就需要將美國的制度戰略放到其更加宏觀的國際秩序構想中加以考慮,因為美國制度戰略的選擇始終都是服務於拓展和維護其主導的國際秩序的。

鑑於此,本文將首先從美國對國際秩序的設計入手,考察國際制度在美國國際秩序構想中的位置與作用,然後在此基礎上思考美國二戰之後建立並在冷戰後拓展的國際秩序存在的基礎、危機的起源和未來的演化趨勢。

文章的第二部分是對美國的國際秩序構想進行了討論,主要探討了其國內不同的制度戰略取向,並在此基礎上指出一個始終存在的強大「敵人」對於美國外交戰略的成功具有極為重要的現實意義;第三部分是利用美國建立和拓展國際秩序的歷史進程來驗證第二部分闡述的核心觀點,討論的內容涉及一戰之後美國國內不同制度戰略選擇之間的分歧、二戰之後美國主導國際秩序的建立,以及冷戰之後美國面臨的危機;第四部分結合美國的兩黨政治,對民主黨和共和黨的國際秩序設計和對華戰略選擇進行了探討,並在此基礎上分析和預測了美國主導國際秩序的未來可能性;最後一部分是對全文進行小結。

二、「千秋萬代新秩序」:美國的國際秩序構想與制度戰略

從殖民地時代開始,美國人就始終堅信自己要在世界上建立「一座光芒四射的山巔之城」(a shining city upon the hill)。當19世紀末逐漸成長為世界上最強大的國家之後,美國就開始構想新的國際秩序了,其目標是既能夠保障自身的安全與繁榮,又能將其全球戰略付諸實踐。

與英法等傳統殖民帝國不同,民族國家在美國的國際秩序構想中佔據了核心地位,它們之間通過國際制度(international institutions)來協調相互間的關係。這既符合美國的「革命」傳統,也順應了世界範圍內日益高漲的民族主義浪潮。

國際制度是指國際體系、行為體及其行為相對穩定的構成性的、管制性的和程序性的規則(rules)和規範(norms)。所有制度要想高效運轉,都需要具備三種基本要素:一是規制性(regulative);二是規範性(normative);三是文化—認知性(cultural-cognitive)。這三種要素由於能夠約束和規訓制度內的行為體及其行為,因而能夠使其所處的國際環境形成穩定的國際秩序(見表1)。

表1 國際制度的三大基礎要素 國際制度基礎規制性要素規範性要素文化—認知性要素秩序基礎規制性權力約束性期待建構行為體遵守基礎權宜性應對社會責任共同理解;理所應當

資料來源:W.理察·斯科特著,姚偉、王黎芳譯:《制度與組織:思想觀念與物質利益》,北京:中國人民大學出版,2011年版,第59頁。

那麼,國際制度的規制性、規範性和文化—認知性要素從何而來?從邏輯上講,它們的來源主要有兩種途徑:一是各個民族國家在交流互動中演化出新的全球性制度要素;二是某個大國將自己偏好的制度要素向本地區和國際社會推廣。前一種是全球性的基本制度,包括主權、領土、民族主義、國家等,是(英國學派所講的)國際社會存在和運轉的前提;後一種是相互競爭的次級制度,比如英國締造的帝國制度、美國主導的「自由國際秩序」、蘇聯領導的社會主義陣營,等等。

美國的問題在於它始終堅持自己的次級制度是普遍主義的這一主張。在美國看來,其他國家需要全方位對美國保持「門戶開放」態勢,這樣的話,美國的政治、經濟、意識形態和軍事權力網絡就能夠滲透到這些國家的內部,從而培養出親美的權力集團、社會精英和社會基礎,進而影響這些國家的國內政治和國際行為。其結果是,這些遭受美國滲透的國家就可以成為「自由國際秩序」權力網絡體系中的穩定節點。如果這一構想能夠實現,美國確實就能夠成為一個讓保羅·甘迺迪(Paul Kennedy)的預言無法實現的世界帝國。

但是,圍繞國際制度與「民主化」的優先次序問題,美國國內的不同政治團體產生了不同的制度戰略。第一種制度戰略(Institutional Strategy I,ISI)認為國際制度具有自主性,一旦其他國家都參與到美國主導的國際秩序中,美國就能夠推動自己的制度要素在其國內不斷拓展。因此,該戰略傾向於多邊主義和國際合作。ISI對國際制度的樂觀態度主要基於以下幾點預設:第一,美國在主導國際制度設立時,可以將自己的規範性和文化—認知性要素植入其內;第二,國際制度一旦形成,其本身就具備了獎懲力量,足以鼓勵其他國家做出符合國際制度要求的行為;第三,既然美國代表著人類歷史發展的方向,那麼其他國家就會(或主動或被動地)根據美國的政體和意識形態對本國國內的制度要素和模式進行變革。

第二種制度戰略(Institutional Strategy II,ISII)質疑國際制度的自主性,認為美國必須保持強大的國力,才能保證國際秩序的美國特徵。只有那些正在或已經「民主化」了的國家,美國才能有效影響其國內政治和國際行為,因此才能被允許加入美國主導的國際秩序之中。ISII比較青睞單邊主義(美國的行動自由)和雙邊主義(對不同條件的國家實施差異化的政策)。

ISII衍生出兩種不同的次級戰略。第一種次級戰略(ISII1)認為當其他國家與美國存在較大差異時,美國應該把它(們)排除在「自由國際秩序」之外。這一路徑主要基於兩點預設:其一,由於各種利益集團與制度緊密聯繫在一起,因此,一個國家的國內製度很難發生改變,除非發生內部革命。但是,如果美國捲入這些國家內部的革命,其付出的代價將會是非常高昂的。其二,如果過多與「非民主」國家打交道,美國很難保持其自身道德的「純潔性」。因此,美國實踐其歷史使命的方式應當是專注於內部事務,把自己打造成世界的一座「燈塔」,為那些渴望「自由與進步」的人與國家提供導航服務。第二種次級戰略(ISII2)認為美國需要動用強制力量(包括武力)推動其他國家國內製度的變化。這一路徑的預設主要包括以下三個內容:首先,世界上始終存在著各種阻礙歷史進步的力量,因此,美國需要為歷史提供「推動力」;其次,作為世界上最強大的國家,依靠先進的情報和軍事體系,美國可以在較短時間內完成對其他國家的顛覆;最後,美國的制度符合人性的普遍需要,因此,幫助推翻他國政權之後,該國人民一定會站到美國一邊,國家構建過程因而將會非常順利。

圖1 美國的國際秩序構想及其實現路徑

資料來源：筆者自製。

必須承認,美國的國際秩序構想有一定的「進化性」和「可操作性」。第一,國際政治無政府狀態下激烈的競爭壓力會在國家間產生趨同效應,因此,美國對全球同質化的追求會部分實現。第二,美國主導的國際秩序是對殖民帝國秩序的一種否定,至少在形式上承認了主權國家之間的「平等地位」,將制度作為國際秩序的「管理技藝」也至少在形式上符合時代發展的潮流。

但是,美國的國際秩序構想以及為其服務的制度戰略存在著嚴重的內在缺陷與弊端。

第一,ISI和ISII的預設存在問題。ISI忽略了其他國家國內製度的自主性,它們可能會也可能不會模仿美國的先進經驗,即使是模仿了美國的先進經驗,也會在與本土經驗相結合後形成新的制度形態。ISII1蘊含內在的孤立主義傾向,而ISII2則主張對其他國家進行改造,但是這一政策取得成功所需要的前提條件太多,且有可能導致美國產生單邊主義傾向,進而損害其國際信譽,並造成自身的「戰略透支」。

第二,不同戰略路徑之間的分歧如果處理不好就會與兩黨政治相結合,進一步加劇美國國內兩黨之間的「路線之爭」。一是ISI主張美國遵循多邊主義,對自身行為進行自我約束,希望其他國家加入國際秩序後也會推行自我改革;二是ISII1的政策建議是保持美國的自主性,呼籲減少對外部世界的軍事和政治介入;三是ISII2認為美國應該積極推動其他國家國內政治的變革,從而加快實現自己歷史使命的進程。

因此,美國可能會在不同的制度戰略之間徘徊,其結果不是逃避現實的孤立主義就是消耗國力的「十字軍東徵」。但是,如果能尋找到一個有用的「敵人」,那麼美國不同制度戰略的內在缺陷就會得到比較有效的克服,不同制度戰略之間就可以達成共識。第一,由於外部存在著強大的「敵人」,ISII1基於國家安全考慮的戰鬥激情就會被徹底激發出來,孤立主義傾向就會被有效抑制,其將敵人排除在國際秩序之外的主張就會得到國內民眾的廣泛支持;第二,因為需要團結盟友共同對付「敵人」,同時彰顯自己主導秩序的優越性,ISI強調的通過國際制度進行自我約束、協調盟友、集體行動等內容就會被ISII的支持者們所接受,從而可以擴大國內的社會基礎;第三,在與「敵人」的對抗中,ISII2一方面會有效地管控自己的盟友,一方面也會挑選合適的目標國(該國具備了基本條件以及有利的客觀形勢)來向其輸出自己的政治制度和意識形態,通過各種方式推動該國(或這些國家)發生內部變革,藉此爭奪邊緣地帶。

綜合來看,面對一個強大的外部「敵人」時,美國有能力將原本具有內在缺陷並相互排斥的制度戰略路徑捏合在一起,使它們之間產生互補關係,從而可以為美國提供不同的外交政策選擇。這樣一來,這個有用的「敵人」就成為了美國對外戰略結構中不可缺少的「元素」。

圖2 美國主導國際秩序的內在動力機制

資料來源：筆者自製。註：實線部分是第一組循環，國際秩序構想生成不同的制度戰略。當出現能力和意識形態符合其要求的其他大國時，國際秩序構想就會生成「敵人」意識，從而可以將不同的制度戰略整合在一起。虛線部分是第二組循環，美國出於節省戰略成本的需要而利用制度戰略與「敵人」進行競爭。如果最終戰勝了「敵人」，美國就可以宣稱自己的「歷史使命」得到了確認，「自由國際秩序」在空間範圍上就可以擴大，屆時，美國與世界的關係再次進入第一組循環之中。標註1、2、3、4、5是為了說明先後次序，表明相互之間存在或長或短的時間差。

不同的制度戰略之間相互制約與平衡,如果一種戰略缺乏效率,其影響力和支持率就會降低,美國人就會開始嘗試尋找其他戰略選擇。這就意味著美國需要不斷地尋找「敵人」。而且,美國在需要「敵人」的時候,也總能找到「敵人」。一方面,美國對自身卓越性的認知只有通過不斷塑造並戰勝「敵人」才能得到確認;另一方面,「敵人」意象已經內嵌在美國的國際秩序構想之中。美國對國際秩序的基本設計是將自身的次級制度變成基本制度,用特殊性代替普遍性。但是,只要世界上有國家的存在,就會有差異,因為歷史經歷、政教傳統和時空環境的不同都會導致國家之間自然產生差異。加之美國自己也在不斷變化,所以,「自由國際秩序」所提供的「自由」並非真正的「自由」,其認定的「敵人」也並非真正的「敵人」,只不過是美國的對外戰略需要而已,同時也是美國國際秩序構想不可缺少的組成部分。正因為如此,「敵人」這一意象始終都會在美國的對外戰略構想和國際秩序構想中如影隨形。

當然,美國國內能否形成統一的「敵人」意識,主要取決於不同制度戰略的支持者們是否能夠就存在一個在能力和意識形態方面對美國構成雙重挑戰的國家達成一致:能力挑戰是指那些有實力或潛力在歐亞大陸建立起封閉秩序的國家;意識形態挑戰是指可以威脅美國普世敘事的國家,主要是指那種進行「特殊論」敘事的國家,即該國在政治制度、意識形態等領域不僅沒有對美國實行「門戶開放」,而且還懷有與美國不同的普世構想。

可以說,「敵人」的存在是美國戰略界內部實現和諧的重要前提條件,也是任何帝國保持活力和持續擴展的動力機制(見圖2),制度戰略(在其他民族國家內部創造與之結盟的精英和社會網絡)則是美國避免像傳統帝國那樣衰落的秘訣。如果戰勝了「敵人」,美國就有機會向全世界宣稱自己代表了普遍性,從而將自己的權力網絡延伸至其他國家內部,進而拓展其主導國際秩序的空間。因此,對美國的聯盟戰略也不能僅僅從安全角度來考慮,而是應該深入挖掘美國的制度鎖定意圖與權力滲透機制:為了對抗「敵人」,美國必須在地區尋找盟友(例如,日本和德國這兩個美國最重要的盟友恰恰是由「敵人」轉變而來的),從而保證自己在全球範圍內的「前沿存在」。同時,「敵人」意識為美國加強對盟友的約束與管控(限制其自主性)提供了合理依據,這樣,盟友就可以逐漸被馴化成「自由國際秩序」制度網絡的有機組成部分。如果「敵人」被擊敗,美國的聯盟空間則進一步拓展,然後再繼續尋找新的「敵人」。因此,美國的聯盟戰略像有生命力的藤蔓一樣,雖然觸角不斷遇到障礙物,但是總能夠為自己尋找到不斷拓展和延伸戰略空間的「藉口」和機會。

美國兩黨制在不同制度戰略的「路線競爭」中扮演著非常重要的角色。至少從美國的「進步時代」開始,民主黨更偏好自由主義,而共和黨則更傾向於保守主義。由於自由主義對國家之間的合作、國際制度的有效性持更加樂觀的態度,因此偏向ISI;由於保守主義更強調國家的自主性,對國際政治中合作的可能性比較悲觀,因此更傾向於ISII。出於服務於政治競爭的需要,美國兩黨都在私下裡團結著不同的智庫、學者、新聞媒體和選民。因此,圍繞制度戰略的「路線競爭」在美國表現出了全國性、動態性和持續性的特徵。在缺少「敵人」時,哪種制度戰略能夠佔據主動,主要取決於哪個政黨的領導人能夠入主白宮,以及是否能爭取到國會的多數支持;在「敵人」出現時,需要有一位強有力的總統及其團隊將不同路線捏合在一起,形成佔據主導地位的大戰略敘事(narrative)。之後,不同黨派的總統雖然會有自己的制度戰略偏好,但總體而言,不會偏離這套大戰略框架太遠。

因此,一個「敵人」的存在,從較長時間段來看,恰好可以為兩黨之間的角力提供一種平衡機制,能夠保持美國大戰略的活力與韌性。肯尼思·華爾茲(Kenneth Waltz)的研究印證了這一判斷。在1967年出版的《外交政策與民主政治:美國和英國的經驗》一書中,華爾茲認為英美「民主國家」的外交政策並不像經典現實主義者——如漢斯·摩根索(Hans J.Morgenthau)——所擔心那樣混亂無力,在與「敵人」競爭的過程中,不僅剛毅果決,還具備了對手沒有的靈活和韌性等特點。在《國際政治理論》這一經典之作中,華爾茲還證明了這樣一個規律,即無政府狀態下的國際結構總會不時地為美國送上一個「敵人」來幫助美國克服其內部障礙。

這就是結構現實主義的「美國性」:如果有其他國家以結構現實主義邏輯來行事,恰恰會激發美國人的「敵人」意識和戰鬥激情,幫助其國內統一認識和達成共識。加之美國的綜合國力領先,因此,國家間競爭會自然而然地進入到美國的戰略節奏之中。「權力轉移」理論為作為世界霸主的美國提供了識別「敵人」的方法(例如現在正處於工業化過程中的大國)和「預警」機制(例如那些國力開始逼近美國的國家)。近年來流行的「修昔底德陷阱」(Thucydides’s Trap)命題則為營造戰爭與和平之間的模糊狀態(一是提醒美國需要管控不斷崛起的「他者」;二是提醒美國要和崛起國避免發生直接的武力衝突)提供了最新的敘事支持,本質上是在推動崛起的「他者」加速進入美國的優勢領域,為喬治·凱南(George Kennan)式的人物和勝利觀在美國的正式登場掃清路障:利用精心搭建的制度網絡,使用「戰爭之外的一切手段」,依靠美國的活力逐漸使對手「窒息」,藉此拖垮日益疲憊的「敵人」。

綜合而言,美國的競爭者在崛起階段應該注意避免「權力博弈的陷阱」,需要反其道而行之:一方面要釋放自己的善意,在美國國內不同路線之間打入「楔子」;另一方面也要針對美國構建國際秩序存在內在邏輯上的缺陷,尋找到能夠更好地包容國家間多樣性的國際秩序設計以及相應的制度戰略,並在世界上進行廣泛宣傳,藉此將美國宣稱的普遍性還原為特殊性。

三、利維坦的比希莫斯:制度戰略與美國國際秩序的建立、推廣和危機

第一次世界大戰後,美國迎來了攀上國際體系權勢頂峰的良機,但是由於國內孤立主義的幹擾和英法的阻撓,自己最後退卻了,因而錯失了一次良機。之後,第二次世界大戰的爆發和冷戰的結束又為美國建立和推廣國際秩序提供了兩個關鍵的歷史性時間節點。眾所周知,二戰之後,歐洲列強已經失去了昔日的榮光,經濟崩潰,國內混亂,危機重重;美蘇成為世界的兩強,但很快陷入冷戰。在這一歷史條件下,美國抓住機會穩定西歐局勢,並對西歐的西德和東亞的日本兩個主要戰敗國進行了成功的改造,在西方世界建立了以美國為核心的國際秩序。冷戰結束時,蘇聯崩潰,為美國建立單極國際秩序提供了歷史性機會。由於美國誤讀了它在冷戰期間取得巨大成功的原因,導致「自由國際秩序」雖然在空間上出現了前所未有的拓展,但其自身邏輯的弊端也開始暴露無遺,因而釀成了美國目前面臨的危機。

(一)「美利堅帝國大廈」的浮現與暫時退卻

在美國主導國際秩序形成的過程中,伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)總統的重要性怎麼強調都不過分,因為他為「美利堅帝國大廈」的構建貢獻了「設計圖紙」以及道義資源,至今仍然在指引著美國的國際戰略。

第一次世界大戰使得歐洲列強及其主導的國際秩序在實力和道義上同時嚴重受損,日益崛起的美國面對的是一個搖搖欲墜的「舊世界」。威爾遜總統認為,無論是為了自身的利益,還是出於捍衛國際和平的考慮,美國都應該參與戰後國際秩序的謀劃與構建。當然,美國的誕生本身就是對大英帝國的反叛,著名的《獨立宣言》明確表示:各個民族都享有「自然法則和自然界的造物主的旨意賦予的獨立和平等地位」。因此,威爾遜總統將民族國家視為國際秩序的基石,主張「民族自決」原則,要求西方列強「必須承認小國和大國之間的主權平等」,而且「任何國家都不能通過徵服的方式獲得哪怕一英寸的土地」。

但是,威爾遜總統的「民族自決」是有條件的。他認為歐洲以外的殖民地缺乏自治能力,因而不能自決;而自決之後組建的國家也應該是美國認可的民主國家。有學者甚至認為這是威爾遜國際秩序議程的首要驅動力量,因為美國只有促進「民主推廣」(democracy promotion)才能真正建立持久的和平。不可否認的是,「民族自決」原則產生的轟動性影響是全球性的,很快成為了當時瓦解殖民帝國關鍵的思想力量,同時也為美國締造新的國際秩序提供了強大的思想武器。

然而,一戰之後由於「敵人」的消失,導致美國國內「路線競爭」不斷激烈化。威爾遜總統及其支持者們偏向ISI,因而突出強調國際制度和國際輿論的力量。

第一,威爾遜反對均勢政治,呼籲美國領導下的多邊合作。

威爾遜積極倡導成立「國際聯盟」,用集體安全取代權力政治。「威爾遜的願景是自由式的、基督徒式的,它挑戰了過去的觀點,即保證和平的最佳方式是讓各國的實力保持均衡,有必要就可以結盟,現在的新機制是抵抗攻擊要靠集體安全,而不是強大的軍隊」。

第二,威爾遜反對黷武主義,主張通過自由貿易等方式增進和平。

他呼籲「儘可能消除一切經濟壁壘,在所有支持和平並與其他國家一道維護和平的國家間建立平等的貿易條件」,這實際上也是要摧毀原來各帝國與其殖民地之間的特殊貿易安排,用美國式的「門戶開放」和經濟全球化來代替歐洲殖民帝國維護的封閉的經濟體系。

與威爾遜不同,掌控美國參議院的共和黨人偏向ISII路徑。首先,ISII的支持者們質疑美國過分捲入國際事務的必要性,因為他們相信沒有一個國家可以具備對擁有兩大洋保護的美國產生威脅的能力,而且英國對國際秩序的掌控似乎仍然強健有力。共和黨總統卡爾文·柯立芝(Calvin Coolidge)1923年在評論威爾遜當時的政策時指出:「當時我們接收到的信息是加入國聯主要是為了避免政治糾纏(political entanglements),為其他國家承擔責任……這些跟我們的利益沒什麼關係。

其次,ISII的支持者們認為在符合美國標準的「民主國家」數量不多的情況下,美國構想的國際秩序不但很難實現,而且反過來會損害美國的國內道德與政治制度。共和黨議員威廉·博拉(William Edgar Borah)表示:「你不可能把一個真正共和國的那些傑出美德與舊世界嘈雜的、毀滅的力量混合在一起後還能保持這些美德。你不可能把一個以自由為根本原則的政府與一個以武力作為首要法則的政府捆綁在一起的同時還希望保持前者。」共和黨參議員羅伯特·塔夫脫(Robert Taft)甚至認為加入國聯「比起摧毀德國獨裁政體,更有可能摧毀美國的民主制」。

最後,ISII的支持者們質疑國際制度的有效性。他們相信國際制度無法有效約束其他大國,在這種情況下,雖然要積極倡導國際關係法制化,但是美國必須保持自身的獨立性,這樣才能確保在國家利益受損害時果斷採取行動。在國聯的問題上,其實很多共和黨議員是願意加入的,比如,時任參議院外交關係委員會主席的共和黨參議員亨利·洛奇(Henry Cabot Lodge)事實上是接受和歡迎美國對英國和法國的安全給予堅定承諾(這類似於NATO的早期版本)的人,但是他們需要威爾遜總統願意修改《國聯盟約》第十條中的規定,因為這一條款在他們看來是一個不切實際的普世性集體安全承諾。但是,威爾遜拒絕向共和黨妥協。在此背景下,洛奇等人巧妙地將各路反威爾遜力量集合起來,最終挫敗了威爾遜總統謀求加入國聯的努力。

(二)贏得第二次世界大戰與美國構建國際秩序的歷史契機

美國領導下的「西方國家」(Western states)或曰安全共同體(security community)是其主導國際秩序的基石，它們之所以能夠形成友好關係,不在於其國民天性(愛好和平)或者政體的本質特性(「民主和平」),而是因為美國通過權力優勢構建了複雜的政治、經濟、地緣戰略和意識形態關係網絡,並將這些國家網羅其中。

按照富蘭克林·羅斯福(Franklin D.Roosevelt)的「大設計」(grand design),戰後國際秩序應該建立在美國、英國、蘇聯和中國等大國對和平的集體保證上。作為該計劃的一部分,羅斯福相信蘇聯能夠被說服承擔維持國際秩序的大國責任,而聯合國等國際組織則是大國合作的制度平臺。

但是,二戰結束之後,美國國內的不同路線開始出現分歧,「在鷹派和鴿派之間,在裡加原則和雅爾達原則(the Riga and Yalta axioms)的捍衛者之間存在著衝突」。以亨利·華萊士(Henry Wallace)為首的不少民主黨人宣稱自己秉承了羅斯福的路線,堅持認為美國與蘇聯是可以合作的,兩國可以共同管理世界。另一方面,羅伯特·塔夫脫(Robert Taft)等具有孤立傾向的共和黨人則認為,美國應該進行戰略收縮,專注於國內事務,因為蘇聯毫無疑問是「邪惡的」,而反蘇鬥爭將會使美國過分捲入世界事務之中。

然而這一次,歷史為美國提供了實踐自己國際秩序構想的難得契機。由於蘇聯在東歐和近東的行為、中國革命的勝利,以及馬歇爾(George Catlett Marshall)等「外交權勢集團」(The Foreign Policy Establishment)中重要人物持續不斷的努力,民主黨與共和黨形成了關於蘇聯「威脅」的共同認知與敘事,蘇聯被美國正式確認為試圖顛覆和進攻「自由世界」的危險「敵人」,因此,整合了不同制度戰略的「杜魯門主義」隨之成為美國對蘇大戰略。在此背景下,華萊士式的民主黨人和塔夫託式的共和黨人到了1950年代早期時就已經絕跡了。

美國和蘇聯迅速從戰時盟友轉變為全面對手,不僅為美國的國際秩序劃出了一條較為明顯的空間界限,同時也為ISI和ISII不同路徑之間的合作創造了條件。首先,ISII1蘊含的孤立主義傾向被克服;其次,ISI倡導的通過國際制度團結盟友,以及美國應該為盟友做出承諾的呼籲得到了支持;最後,ISII2的戰略價值得到體現,一方面與蘇聯激烈對抗,爭奪邊緣地帶,另一方面挑選合適的改造對象,抓緊機會對戰敗國德國和日本進行重塑,同時容忍威權主義盟友的存在。

東西德不同的命運走向表明了美蘇兩個超級大國是如何爭奪、塑造社會空間和推廣自己所偏好的制度要素的。西德建立了「三權分立」的政治體制:一方面在「社會市場經濟體制」下保證了持續的經濟增長,使之以驚人的速度重建了一個現代社會;另一方面推行美國認可的價值觀念和規範,從教育、電影、音樂、生活方式等多方面入手來塑造德國的文化—認知模式。東德則複製了蘇聯的政治模式:一方面進行土地改革,建立了社會主義計劃經濟體制;另一方面宣傳和推廣社會主義價值準則,從而建立了推廣社會主義文化—認知模式的教育和宣傳體系。

為了穩定戰後西歐的動蕩局勢,美國將自己的經濟、軍事和意識形態權力延展到了這一地區,以防止政治秩序崩潰、共產主義意識形態吸引力上升和蘇聯的「軍事威脅」。美國推行馬歇爾計劃(The Marshall Plan)的動因在於:飢餓、貧困和絕望等社會因素會使得歐洲共產黨執政,而它們會按照蘇聯的意志行事,從而使得美國偏好的制度要素被驅逐出去。所以,馬歇爾計劃首先發揮的作用是心理作用,然後是物理作用,最終是戰略作用,即扭轉歐洲走向共產主義的趨勢。也就是說,美國在提供經濟援助的同時,還主動加強了對西歐的文化輸出,因而導致大量的美國文化產品進入西歐,其結果是推動了西歐國家在生活方式、消費理念和審美情趣上越來越「美國化」。

面對戰敗後的日本,為了降低其進入日本本土及實施管理的代價,通過實施間接管理實現早日穩定日本社會秩序的目的,美國人保留了天皇和官僚體制。但是,美國對日本的規範、文化—認知要素進行了符合自己需要的改造。一是政治上將天皇「去神聖化」,同時對日本進行政治制度改造;二是對日本實施「去軍事化」措施,通過駐軍(及後來的聯盟)控制和影響日本的軍事力量;三是抑制勞工力量,防止共產黨力量的壯大和共產主義思想的傳播,將日本納入美國主導的經濟秩序之中,幫助其逐漸實現經濟穩定和復興;四是通過編寫和傳播《太平洋戰爭史》和《真相是這樣的》等書籍和紀錄片及其他途徑對日本人的戰爭記憶進行重塑,鼓勵基督教和美國文化在日本的傳播。

通過成功改造戰敗國(ISII2)、深度介入西歐國家的政治與社會(ISI),以及對蘇聯奉行遏制政策(ISII1),美國政府將構建國際秩序的不同制度戰略整合在了一起。1949年4月,美國主導籤訂了《北大西洋公約》,並據此成立了北約組織,標誌著美國歷史上第一次在和平時期與美洲之外的國家締結軍事政治聯盟。1949年中華人民共和國成立,這對美國的「門戶開放」和「美中提攜」的亞洲政策造成了毀滅性打擊。韓戰爆發後,美國單獨對日媾和,並締結了《美日安保條約》,使其服務於自己的亞太戰略,這一舉措並不單純是為了「『打退蘇聯共產主義的擴張』,而是有著控制亞歐大陸局勢、擴張資本主義制度體系的深遠戰略意圖。」

美國主導的國際秩序確立之後,在西方世界內部就具有了鎖定效應,因為它能夠不斷強化自己:一是美國可以藉助抵禦「共產主義威脅」,塑造和維持共同利益的群體,包括跨國資本和政治團體,並提供觀察和分析世界的視角與方式——共有規範和意識形態;二是美國通過提供公共產品——如安全保護、信息平臺和經濟貿易秩序等——來約束對權力的使用;三是美國對其主導國際秩序內國家的內部狀況保持影響力,並隨時進行幹預。

冷戰期間,美國還能夠根據情況的變化,靈活使用不同的制度戰略來調整和維護「自由國際秩序」,主要表現在以下兩個方面:第一,根據實際情況需要,美國可以在ISI和ISII之間進行切換。二戰後,美國通過布雷頓森林體系確立了其在西方陣營中的經濟主導地位(ISI);1971年,尼克森宣布美元貶值和美元停兌黃金,布雷頓森林體系崩潰(ISII)。1973年爆發的石油危機對西方聯盟的團結構成了嚴重挑戰,為了協調盟友的行動,基辛格領導成立了國際能源組織(ISI):一方面美國可以限制日本和歐洲國家對歐佩克的自主行動傾向;另一方面也可以向盟友保證美國會提供技術和能源援助。為了消除越南戰爭和「水門事件」給美國國際形象和道義力量造成的損害和影響,卡特(Jimmy Carter)政府高舉「人權外交」旗幟,強調盟國之間的合作(ISI)。裡根政府時期,美國發現緩和政策不僅不能獲得蘇聯的合作,反而損害了盟友的信心,同時在西班牙等國還出現了「第三波」民主浪潮,以至於持有新保守主義偏好的ISII2開始成為主流,這一政治勢力不僅批評遏制戰略太過保守,甚至主張「推回」共產主義。其結果是,蘇聯來自美國的戰略壓力日益加大,從而加速了自身的衰落進程。

第二,一個強大的「敵人」可能會迫使美國犯錯,但也會推動其快速糾錯。在邊緣地帶拓展時,「敵人」這一意象比較模糊,美國可能會誇大威脅,錯誤評估形勢,造成美國的過度擴張。這個時候,為了恢復國力,並將戰略資源集中到核心「敵人」身上,美國會及時「止損」。比如,為了遏制「共產主義擴張」,美國災難性地陷入了越南戰爭的泥潭之中。但是,到了尼克森時期,正是尼克森這位堅定的「反共鬥士」推動了中美兩國關係的改善,同時實現了美國從越南撤退的目標,中美蘇戰略三角隨之形成。

(三)冷戰結束後美國「自由國際秩序」的拓展與危機

美國主導的「自由國際秩序」本來只是一種特殊性的國際安排,屬於次級制度,並面臨著社會主義陣營的激烈競爭。但是,贏得冷戰大大強化了美國對自己是引領人類歷史發展方向的「山巔之城」這一身份的認知,宣稱自己主導的「自由國際秩序」是人類社會唯一的前途,因而把「一組特定的權力和思想的規則規範吹噓成是普遍適用的。」因此,美國開始了其雄心勃勃的「世界改造」計劃。

但是,蘇聯的消失在事實上意味著美國開始進入「不確定時代」,因為美國國內各界在什麼是威脅以及如何回應等問題上都沒有形成基本共識。「9·11」事件之後,雖然恐怖主義被定義為美國國家安全的首要威脅,但是與主權國家相比,恐怖主義實力較弱,而且不能向國際社會提供有吸引力的制度模式,因而這個對手對美國而言不夠資格,根本達不到一個合格「敵人」的標準。因此,恐怖主義沒有能夠起到彌合美國國內不同路線分歧的作用,反而加劇了「路線鬥爭」。

冷戰後,美國政壇的一個常態是民主黨與共和黨輪流掌控白宮和國會。因此,美國制度戰略的總體態勢是在ISI和ISII之間來回擺動,從而缺乏兩黨共同認可的大戰略。ISI支持者們認為蘇聯陣營的崩潰確證了美國國內體制和國際制度的優越性,因而主張擴大「自由國際秩序」的空間範圍。在比爾·柯林頓(Bill Clinton)時期,美國宣稱要擴大「市場民主共同體」,因為「世界上民主和政治及經濟自由化越多,尤其是那些地緣戰略對美國重要的國家,我們的國家就越安全,越繁榮。」

大部分美國人在冷戰結束後都自信歷史已經終結。這意味著ISII1的擔憂已經不復存在。因此,在ISII內部,ISII2開始成為佔據主導地位的路線。ISII2的支持者們認為美國應該藉助「單極時刻」的契機,通過強制手段(甚至是暴力)改變其他國家的國內政治生態。小布希(George Walker Bush)時期的《國家安全戰略報告》強調,美國雖然始終注意尋求國際社會的支持,但是「如果有必要,將毫不猶豫地採取單邊行動,行使對恐怖主義進行預防性打擊的權利」,而消除恐怖主義的最終辦法就是推行美國的「自由民主」制度。

然而,ISI和ISII2都存在很大的問題。首先,ISI遭遇了其他國家國內製度自主性的反抗,其樂觀預期因而很難變成現實。20世紀80年代末90年代初蘇東國家發生劇變,並向資本主義靠攏,這讓美國產生了一種錯誤預期,以為其主導的國際制度可以引導其他國家按照美國的標準和要求來改變本國的國內製度。但是,每個國家的具體國情不一樣,加之國內製度具有自主性,因此,其他國家很難全盤複製美國的制度要素。

其次,ISII2在冷戰後的國際政治中並不具有現實操作性。一是國際社會並不存在一個危險的「敵人」與美國主導的「自由世界」爭奪地緣政治空間,因此,美國的軍事行動很難說服盟友予以支持;二是阿富汗和伊拉克與二戰的戰敗國——例如德國和日本——存在巨大差異,因而難以成為其「民主改造」的合適對象。美國當年之所以能夠完成對德國和日本的「民主改造」,主要是因為這兩個民族單一的國家都完成了國家整合,不僅建立了高效的行政體系,而且還擁有強大的工業基礎,都是成熟的民族國家。更重要的是,這兩個國家還因為納粹主義和軍國主義在道德上都被擊潰,所以美國能夠比較順利地對其進行制度改造,不需要按照特定的理論圖式(如現代化理論)進行重新設計。在此背景下,只要美國人主導推進,就可以順利地完成這些國家的制度改造。由於美國幫助這些國家較快地恢復了國家實力,所以,德日等二戰的戰敗國最後都成為了美國重要的夥伴和盟友。然而,在當今世界上,雖然美國的權力觸角可以延展到阿富汗和伊拉克等國,但是不能依靠制度這樣低成本的管理方式來實現地區穩定,因為這些不成熟的民族國家在規範和文化—認知模式上,比如國家壟斷暴力、政教分離、世俗化意識形態、消費主義、個人主義等,都很難實現與美國的直接對接。

伊肯伯裡在分析美國秩序之未來的時候認為無需改變自由主義大廈的根基,但美國需要與其他國家更新契約。伊肯伯裡的判斷只對了一半。準確說,美國要想維持其主導的國際秩序,就應該在改變自身國際戰略根本邏輯的基礎上與其他國家締約,因為在一個多元化的世界中,美國不能再寄希望於對其他國家進行徹底改造來維持美國的全球主導地位,而應該在差異化的基礎上與其他國家共同尋找和塑造更具包容性的國際秩序。

四、傲慢尚未終結:美國對華敵意與制度戰略「路線合流」趨勢

美國國際秩序的理念基礎和構建路徑是導致美國主導的國際秩序發生危機的根本原因。在美國的國際秩序觀中,崛起國的發展態勢必然表現在兩個趨勢上:一是其規制性力量不斷增強的趨勢;二是其規範和文化—認知模式的影響力不斷上升(即便不主動推廣,該國的吸引力也會不斷提升)的趨勢。由於不同的要素會組合成不同的「制度世界」,因而美國界定的國家利益(包括自己的全球優勢地位,美國規範和意識形態的全球推廣)無法在非美國主導的國際秩序之中實現。因此,如果其他國家不在自己的掌控範圍之內,它們就會被視為是對美國主導的整個國際秩序的威脅和挑戰。目前,美國正在對自己主導的國際秩序重新評估,其中對華政策是重要議題之一。可以肯定,美國兩黨之間的碰撞與磨合結果將決定美國對華政策以及「自由國際秩序」的未來走勢。

(一)將崛起的中國視為「敵人」

作為一個崛起國,中國必須面對的兩個現實是:第一,中國與美國在政治制度和意識形態方面存在著本質上的不同;第二,中國是在美國主導的國際秩序之內崛起的。這兩個現實決定了中國一方面會調整自己的國內製度和國際行為以適應現有的國際秩序框架,比如在各類國際組織中表現活躍、積極捍衛主權平等原則,以及加入WTO後對國內政治和經濟制度進行了一系列改革等;但另一方面中國也會將維護政治安全放在突出位置,並在國際舞臺上針對現有國際秩序的弊端開展一些創新性的制度實踐活動。

對於中國的「特色性」,不少美國人感受到的是「挑戰」和「威脅」。有觀點認為,至少從歐巴馬第一任期末期開始,美國就逐漸將戰略重心向中國身上轉移,開始有意識地調整「自由國際秩序」與中國的關係。在此背景下,中國越來越被美國國內不同路線的支持者們視為其共同的「敵人」。

第一,中國和平發展衝擊的是美國身份認同的基石,動搖的是美國的普世主義敘事。冷戰之後,美國認為社會主義道路已經被證明「走不通」,自己不再面臨制度模式的競爭。中國大幅度的改革開放也一度使美國國內在對華政策上模糊了國際制度和「民主化」之間的次序問題。但是,經過幾十年的快速發展,「中國道路」的國際影響力不斷擴大。相比之下,由於在中東地區經歷了兩場戰爭,2008年發生了嚴重的經濟危機,國內存在貧富差距不斷拉大、意識形態對立和種族問題日益加劇等一系列問題,美國不再像以前那麼自信了。

第二,ISI的支持者們開始表現出對華失望情緒。這些人曾經認為:隨著被納入到美國主導的國際秩序之中,中國在國際舞臺上的行為會被鎖定,從而會徹底融入道美國主導的全球化進程之中;在國內,經濟與西方世界的接軌能夠改變中國社會的形態和國家—社會關係,最終促成其在政治體制上發生根本變革。但是,現在越來越多的ISI支持者們則認為自己的期望並沒有變成現實。

當然,ISI的支持群體中仍然有一股聲音認為情況並沒有那麼糟。江憶恩(Alastair Iain Johnston)認為「接觸戰略」(engagement strategy)並沒有失敗:從美國方面看,在實施「接觸戰略」時就已經考慮到推動中國「民主化」的困難程度,而且「民主化」在美國對華利益排序中的次位較低;從中國方面看,其國際行為是多層次的,但主要還是集中在維護和加強現有的國際秩序之上,只有一部分是嘗試修正現有的國際安排。伊肯伯裡與江憶恩的態度類似,相信中國大部分行為都沒有挑戰美國主導的國際秩序,甚至認為亞投行(AIIB)的成立實際上也是在強化美國的制度要素。

但是,江憶恩和伊肯伯裡都忽略的一點是,上世紀80、90年代,美國政府制定對華戰略的觀念背景是相信中國的發展路徑終究是行不通的,更遑論其能產生國際性影響了,因而斷定中國遲早要向「美國道路」靠攏,比如小布希就明確表示「時間在我們這一邊」(time is on our side)。然而,現在這一觀念背景發生了顛倒,是中國在自信地宣稱「前景十分光明」。其結果是,類似於江憶恩和伊肯伯裡這樣較為理性的聲音在美國決策圈和社會輿論中的影響力越來越弱。

第三,ISII的支持者們在其對華認知方面更加消極一些。一方面,ISII內部的ISII1的影響力在不斷上升。從裡根時期開始,新保守主義者將共和黨的外交政策路線逐漸引向了ISII2,導致ISII1的影響力日漸衰微,冷戰後更是如此。但是,美國「武力輸出民主」的實踐效果並不好,不僅消耗了美國的實力,也損害了美國的戰略信譽與號召力。在此背景下,ISII1在美國國內與共和黨內部的影響力得到一定提升。另一方面,ISII的支持者們本來就對國際制度的自主性持有深刻的懷疑,因此,這一路徑的支持者們對美國的國際秩序能夠包容中國一直持一種比較悲觀的態度。例如,白邦瑞(Michael Pillsbury)相信中國一直存在一個試圖在2049年取代美國主導地位的秘密戰略,認為美國因低估了中國的「野心」而對中國抱有不切實際的幻想。亞倫·弗裡德貝格(Aaron L.Friedberg)表示美國和中國早就已經進入平靜但緊張的權力和影響力爭奪的過程之中,而且這種競爭與較量並不僅僅局限在亞洲,而是在全世界範圍內。中美衝突的根源既在於國家之間權力對比的變化,也在於國內政治制度、價值規範和意識形態之間存在的巨大差異。也就是說,ISII認為一個強大的社會主義國家會動搖美國建立和力圖擴張的國際秩序,擔心中國會與美國一樣尋求對其他國家的內部制度進行改造,並按照自己的意圖塑造地區和全球秩序。

因此,拒絕被同質化的中國堅持社會主義,正成為激發美國國際秩序動力機制的「合適對象」。對美國而言,尼古拉斯·斯皮克曼(Nicholas Spykman)的預言似乎正在成為現實,「一個擁有4.5億人口的現代的、有活力的而且軍事化的中國不僅是日本的一大威脅,也挑戰著西方列強在亞洲地中海的地位。中國未來將發展成為一個國土廣袤且控制著中部海域大部分海岸線的國家。它的地理位置與美國相對於美洲地中海的位置相似。中國一旦崛起,它現在對亞洲的經濟滲透肯定會表現到政治方面」。因此,當今的中國,被認為是一個已經被喚醒的「斯皮克曼幽靈」,正在激發美國國家安全機器的「敵人」意識和戰鬥精神。

(二)美國對華制度戰略與「路線合流」

中美之間不斷加劇的戰略博弈正將國際社會推向又一個「十字路口」。從邏輯上講,美國主導的國際秩序存在四種不同的演化可能:一是往回倒退,從而導致新冷戰的形成;二是繼續維持現在的國際安排;三是建設新的更具包容性的國際制度框架;四是鼓勵和推動新形態的大國對抗。第一、二種路徑已經不具可能性;中國倡導的是第三條路徑,即全球化浪潮不可避免,國際社會需要構建更加公平、合理和平等的國際秩序;美國目前展現出來的邏輯是第四種路徑,即將大國關係導向新形態的戰略對抗。

面對中國的快速發展,美國國際秩序構想內在的暴力性開始不斷展現出來並呈現出不斷加強之勢。也就是說,美國國際秩序構想不僅將拒絕全方位對美國「門戶開放」的國家視為是對美國國家安全和國際秩序的重大威脅,而且還要求將該國徹底打敗,甚至是加以摧毀。目前,美國兩黨在意識形態上的差距越來越大,民主黨更加緊密地與自由主義相結合,而共和黨則與保守主義的聯繫越來越密切。在此背景下,中國開始成為美國兩黨為數不多的可以合作的領域,因而極有可能被塑造成為美國用來彌合ISI和ISII兩條不同路線之爭的「邪惡敵人」。

加內什(Janan Ganesh)指出:「缺少一個國際敵人已經成為美國國內政治的一場災難。一個新敵人的出現,即中國,或許是一個意想不到的喜事。至少從20世紀80年代以來,美國第一次遇到了在經濟、意識形態和軍事挑戰上能夠幫助自己克服國內對抗的對手」,認為「從川普2017年發起的令人震驚的貿易戰可知,美國國內已經找到了普遍共識,甚至是激情,不僅僅是在華盛頓,而且是在商業界。問題是這種合作在未來會不會拓展到國內問題上。歷史給予人們的暗示是:一定會的。」

喬治城大學的奧裡亞娜·馬斯特洛(Oriana Skylar Mastro)2019年3月13日在美國參議院舉行的主題為「中美競爭時代新路徑」的聽證會上表示,中國之所以能夠擁有越來越大的影響力,不是因為美國衰落了,而是美國根本沒有意識到自己已經和中國一起進入到了競爭時代。美中經濟和安全審查委員會(U.S.-China Economic and Security Review Commission)在提交給國會的《2018年年終報告》中表示:「國會議員、行政部門和商業委員會已經開始開展跨黨派合作來應對中國對世界秩序的顛覆問題。華盛頓現在開始呼籲美國要對中國的破壞性行為採取更加統一和強硬的回應」。

歷史總會出現驚人的相似性,但不會是簡單的重複。與此前歷次經歷的嚴峻挑戰不同,美國在調整對華政策時所面臨的一個重要問題是:冷戰結束之後,中國已經高度融入美國主導的國際秩序之中,是國際制度網絡的活躍參與者,不僅與日本、西歐等「自由國際秩序」的中堅力量在經貿往來、科技合作、人文社會等領域交流密切,甚至與美國自身都高度交融。在美國「敵人」意識回歸的情況下,ISI和ISII的支持者們為處理這一問題而在對華政策上不斷趨於接近,導致ISII1的影響力不斷提升,正在成為彌合ISI和ISII2的政策基礎,其基本態勢是逐漸將中國從「自由國際秩序」中剔除出去,並在此基礎上組建一個空間範圍收縮、同質化程度更高且能夠聯合對中國施加更大壓力的全球制度網絡。

因此,歐巴馬政府和川普政府對華政策的互補性大於矛盾性,只是在議程的側重點(方向)和次序(策略)上存在不同而已。作為民主黨總統,歐巴馬做的是制度「增量」:加強與盟友之間的協調,嘗試推行TPP和TTIP等排除中國之外的貿易制度,想通過提高準入標準等方式重新界定成員資格,以完成對「自由國際秩序」的重組,然後迫使中國做出有利於美國的改變。當然,歐巴馬總統這樣做的另一個目的就是讓美國避免承擔將中美推入大國對抗之中的歷史責任,從而積累美國的道義資源。作為共和黨總統,川普的對華政策更加直接和露骨,其功課主要是制度「減量」:在將美國的自主性放在首要位置的前提下,主動發起美國與中國的「脫鉤」運動,同時反覆批評國際組織和盟友違背美國利益的主張和行為。川普政府的言行看似乖張,但非常符合ISII的精髓,因為其支持者們相信保持實力優勢是美國的頭等大事,應該最大限度地將中國從現有的制度網絡體系中清除出去,這樣,美國才能領導盟友與自己一起採取聯合行動來應對其面臨的主要挑戰。

美國現在面臨的主要問題是它尚未出現一個強有力的總統及其外交團隊將目前差異化的制度戰略整合成兩黨共同認可和支持的對華大戰略。因此,「路線合流」究竟需要多長時間,其最終定型為何種狀態,現在仍然不得而知。但是,可以肯定的是,這個時間不會太長。例如,2020年5月20日,美國白宮發布的《美國對華戰略舉措》(United States Strategic Approach to The People’s Republic of China)強調要以「有原則的現實主義」(principled realism)為指導,在要求中國遵守「基於規則的國際秩序」(rule-based international order)的同時,不斷強化其對華戰略競爭力度,不斷增強美國制度、聯盟和夥伴關係的韌性,確保美國及其聯盟和夥伴的安全。這表明川普政府正持續強勢扭合美國國內不同的對華政策路線。在這種情況下,對中國來說,美國兩黨在議程側重點和次序上存在差異仍然具有一定意義:第一,時間對新興大國十分寶貴,「戰略機遇期」多延長一年,中國就會多擁有一點優勢;第二,不同的美國對華路線對中國和平發展進程的影響是不同的,需要「兩害相權取其輕」;第三,美國對華路線尚未被統一起來,說明仍然存在「縫隙」,中國可以通過釋放善意、改變策略和加強與日歐之間的聯繫等方式在美國國內不同路線之間打入「楔子」。

總體而言,ISI的支持者們認為冷戰後美國主導的國際秩序取得了非常大的成績,因為各個領域的國際制度推動了人類社會實現了前所未有的繁榮,而且美國通過國際制度進行自我約束和提供公共服務使得自身的實力優勢沒有引發(結構現實主義所擔心的)其他國家的恐懼。具體到中國問題上,相比較冷戰時期,中國對國際社會的參與和融入度已經非常高了,而且中國取得了巨大的經濟成就,國內貧困人口大規模減少,2020年結束時將實現貧困人口清零的偉大目標。因此,美國民主黨到目前為止仍然承認中國能夠為國際社會作出自己的貢獻,認為中國對未來國際秩序的構想並不是要分裂世界或者將現有的統一的世界徹底變成「兩個世界」。

美國民主黨的問題在於,如果中國繼續沿著自己的發展道路前進並不斷取得成功,那麼美國該怎麼辦?民主黨無法跳出美國「自由國際秩序」構想的窠臼,認為如果不在「人權、自由和民主」等方面滿足自己的期待,那麼中國就會對美國構成越來越嚴重的「威脅」。因此,民主黨也在反思和調整其對華路線。在戰略設計上,民主黨的策略可以概括為「限制、槓桿和競爭」:112限制是指在透明度等問題上對中國和中國的企業設置更高的標準,把中國的影響力控制在一定範圍內;槓桿是指美國沒有必要一味地反對中國提出的倡議和建立的國際組織,而是應該通過參與的方式對其施加影響力,使其沿著美國能接受的方向前進;競爭是指美國要在基礎設施和高新技術領域加大投入,保持和不斷擴大美國的領先優勢。民主黨強調指出,美國對華戰略的實施不是依憑美國自身的能力就能實現的,必須團結其盟友共同採取行動才能實現其對華戰略目標。

ISII的支持者們在對華政策上更加強硬且富有進攻性。共和黨認為冷戰後美國的對華「接觸戰略」已經宣告失敗,ISI是行不通的,因為國際制度並不能對中國施加足夠的壓力以促使其改變自己的國內製度和國際行為。相反,中國從現行國際秩序中獲得了大量資源用以發展自身的經濟和軍事實力,中國共產黨的執政合法性因此得到增強,美國將中國吸納進「自由國際秩序」的後果就是自己的實力優勢被削弱了。現在,在技術大變革時代,中美這兩個國家儼然代表著兩種歷史發展的方向。

在此背景下,共和黨的主張更加傾向於ISII,認為既然中國是美國的競爭對手,而且國際制度並不能促使中國做出根本性的改變,那麼美國就應該跟中國逐步「脫鉤」。目前,川普主導的共和黨外交政策團隊正在推進這一戰略進程。越來越右傾的保守主義認為,接受中國的改革開放,尤其是允許中國加入WTO是美國錯誤的(甚至是災難性的)戰略決策,是美國「幫助」了中國實現了和平崛起,而中國的和平發展「破壞」了美國主導的國際秩序。因此,按照這種思路,美國在國際社會中將中國進行某種程度的「隔離」,或者重新建立沒有中國參與的由美國主導的國際秩序,就是一種合理的戰略選擇。

美國的對華「脫鉤」行為已經體現在經濟、科技、教育和社會交流等各個領域裡。在經濟領域,川普政府發動「貿易戰」的目標之一就是要提高跨國公司和中國本土企業在華進行生產的成本,告訴它們在中國進行投資將具有風險性,藉此推動這些公司和企業向其他國家轉移生產鏈,從而拉低中國的經濟增長速度,並降低美國和其他國家對「世界工廠」(即中國)的依賴。在高新技術領域,美國明確警告自己的盟友和夥伴不要採用華為的5G技術,並努力排除中國來制定5G標準。在教育和社會交流領域,美國聯邦調查局無端指控中國學者在美國從事「情報搜集」工作,開始對中國學者的赴美交流施加種種限制,並吊銷了不少學者的十年期籤證。

在川普的核心外交團隊中,目前除了他本人,其他人幾乎都強調了中美之間的競爭涉及意識形態、政治制度和發展模式等根本性問題,是不同歷史發展方向的競爭。2019年4月12日,美國國務卿蓬佩奧(Michael R.Pompeo)在智利接受採訪時表示:「中國的貿易活動經常與其國家安全任務、技術性目標和竊取智慧財產權、強制技術轉讓和非經濟活動緊密地糾纏在一起。我們所要討論的問題就是要共享信息。這樣,我們兩個國家就都能夠保護好自己的公民,都能夠在重視貿易的同時遠離中國以邪惡(malign or nefarious)方式開展的經濟活動。」

因此,在ISI支持者們的推動下,美國共和黨對未來國際秩序的設計已經體現出「兩種制度和兩個世界」的大致輪廓。史劍道(Derek Scissors)在接受《美國之音》(Voice of America)採訪時表示:中國當然有權利選擇自己的經濟發展模式,但是美國也有權利選擇跟不跟中國進行貿易往來。因此,「新右翼」的國際秩序設計放棄了冷戰後「普世同一」的秩序構想,而是在不斷地向冷戰時期「排斥」與「改造」相結合的國際秩序結構回歸。

表2 美國兩黨對華制度戰略的「路線合流」 「路線合流」態勢民主黨共和黨ISI ISII1  ISII2兩黨基本共識美國應該繼續承擔保護地區盟友、維護地區穩定和打擊恐怖主義等任務,但是應該從中東地區進行戰略收縮,集中精力應對大國競爭,尤其是中國崛起給美國帶來的挑戰。對冷戰後「自由國際秩序」的認知「自由國際秩序」總體上是成功的:美國的全球優勢沒有引發其他國家的擔憂和恐懼;實現了全球穩定與繁榮,導致大國競爭的重要性提升。「自由國際秩序」的有效性取決於美國的實力以及國家之間的同質程度。中東地區「暴力輸出民主」受挫說明ISII2存在局限性,共和黨的注意力因而向大國戰略競爭集中,導致ISII1的影響力上升。對中國的判斷ISI有成功的地方,但也面臨著巨大挑戰。中國的社會結構和外交行為相對於冷戰時期已經發生了很大變化。但是中國確實在外交上越來越銳意進取,開始創設自己主導的制度網絡,對美國構成了挑戰。ISI是失敗的,因為中國既沒有越來越像美國,也沒有感激美國。中國正在成為美國主導的國際秩序的「破壞性力量」。因此,美國需要對中國採取更加強硬的手段,並著力推動中國國內社會發生變化。既然中國加入「自由國際秩序」後獲得了大量的經濟、科技和教育資源,導致其發展異常迅速,那麼實際上是美國在「幫助」中國政府提升了合法性。所以,美國現在需要與中國「脫鉤」。對華制度戰略限制、槓桿和競爭「脫鉤」;競爭(遏制)

資料來源:筆者自製。

對中國來說,一個相對穩定的發展環境對於實現「兩個一百年」目標至關重要,因為與西方國家之間的合作有助於保障中國的貿易出口,提升科技能力和促進社會活力。由於ISII對中國的傷害更大一些,因此中國需要釋放信號和採取行動增強ISI背後支持力量提高其在美國國內的聲音。需要注意的是,打入「楔子」的時間窗口正在關閉,「兩條路線」正在加速合流。例如,越來越多的民主黨戰略家們都承認川普政府的對華政策路線沒有大的問題,只是策略上不夠聰明謹慎而已。而共和黨的支持者們則繼續呼籲美國與中國「脫鉤」,同時也開始強調加強與盟友之間的協調關係,重組聯盟體系,包括重新加入TTP和TTIP談判等。兩黨的活動跡象都顯示出,美國正在ISII1的基礎上構築新的對華大戰略,旨在重塑一個更少中國色彩的「自由國際秩序」。

五、結 語

在美國構想的國際秩序中,民族國家是基本單位,它們通過國際制度聯繫起來並形成一個國際體系,而美國則居於該體系的中心,指引和看護著國際體系的演進進程。因此,美國的終極目標是要將國內的制度要素外推至其他國家。但是,如何實現這一目標,其國內各個政治勢力——尤其是兩黨——都有著不同的路線規劃。ISI相信國際制度的自主性,認為通過將其他國家納入「自由國際秩序」之中,美國的制度要素就會流入到這些國家的內部,進而推動其國內社會和國際行為發生變化;ISII認為國際制度的自主性會遭遇其他國家國內製度自主性的抵制,美國秩序構想實現的前提是其他國家的國內政治首先發生根本性變革。上述兩種不同的觀點由此演化出兩條不同的次級路線:ISII1主張把「非自由民主國家」與美國隔離開來,直到其內部發生革命;ISII2則號召美國「走出國門,跨海除魔」,採用強硬手段推動他國變革。

由於把本國特殊性的「理想」幻想成了普世性的「真理」,美國在推進「自由國際秩序」構想時始終都面臨著如何把「理想」轉變為「真理」的難題,這也是美國對外戰略產生危機的內在根源,而人為製造一個有用的「敵人」最後成為了美國有效破解這一難題的關鍵。也就是說,美國為了實現自己的戰略目標,始終都需要找到一個有用的「敵人」,而這個有用的「敵人」就成為了美國對外戰略不可缺少的關鍵元素,沒有它,美國對外戰略構想就不可能成功,就實現不了「華麗的轉身」。而且,在實施過程中,美國也總是能夠找到這樣一個有用的「敵人」。沒有「敵人」意象的存在,美國就很容易陷入孤芳自賞(孤立主義)、狂妄自大(戰略透支),以及國內不同路線的相互傾軋之中。

本文的解釋框架還有助於理解這樣一個悖論:美國的外交戰略充滿著各種路線的競爭,在外界看來非常嘈雜,似乎總是一團混亂,但毫無疑問的是,在現代國際關係發展歷史過程中,美國是到目前為止所有大國中外交戰略最為成功的國家:一方面,美國的大戰略方向沒有問題,通過國際制度構建由民族國家組成的世界秩序符合時代發展的潮流(德國和日本卻想模仿英國與法國等建立傳統的殖民帝國);另一方面,在存在一個強大「敵人」的情況下,從中長時間段來看,美國差異化的制度戰略實際上是互補的,實現了活力與效率的有機統一(而最大對手蘇聯卻因為自我封閉和低效而走向崩潰)。通過戰勝對手,美國將自身的「特殊性」包裝成了「普遍性」,通過不斷拓展「自由國際秩序」的地理空間,最後成為了史無前例的「新型帝國」。

其他大國克服美國對抗衝動的唯一方式是用自身的成功將美國宣稱的「普遍性」還原為「特殊性」。例如,隨著自身實力的提升,中國正在國際舞臺上進行創新實踐,希望能夠在更加包容多元的基礎上對國際秩序進行改良。但是,作為一個新興大國,中國正在被美國國內不同政治力量視為其共同的「敵人」。在此背景下,中國需要清楚地意識到自己的根本使命是將美國的「普世主義」還原為「特殊主義」,將其「普遍性」還原為「特殊性」,因為突破「崛起困境」的最好方式不是大國權力較量,也不是意識形態對抗,而是用國內治理和外交實踐在事實上的成功來證明人類通往美好生活的路徑不止一條。在此期間,中國需要一方面要格外注意避免陷入「美國衰落」的「迷失」(myth)之中,注重研究美國的韌性與恢復能力;另一方面還要將最根本的問題意識聚焦在如何延長「戰略機遇期」上,而不是過早踏入大國對抗這一美國的傳統優勢領域。具體而言,隨著經濟實力的提升和軍事現代化進程的加快,中國握有的物質性強制力量在逐漸增強,也提出了「開放」「包容」「發展」等容易被其他國家接受的價值規範,但是中國向國際社會貢獻文化—認知模式的能力仍然非常欠缺,「一個行為體要想讓國際秩序向更好的方向變化,就必須提供有吸引力的思想。基於這些思想的制度還必須能夠確實改善其他國家的某些福利」。因此,中國要想成為能夠引領國際秩序變遷的且具有全球影響力的大國,就必須首先成為思想大國。

（本文轉自：《國際觀察》2020年第4期，注釋略）

作者簡介：

唐健，中共中央黨校國際戰略研究院助理研究員,博士

原標題：《唐健：建構「敵人」——美國的秩序構想、制度戰略與對華政策》

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