摘要：本文運用上海和紐約兩地民意代表在立法體系內主張的數據做了一次輕度的比較分析，試圖窺探兩座城市「問題意識」之間的差異與趨同。
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我們先來看一張「賊長」的表圖。
這張表乍一看容易讓人一頭霧水。
其實裡面所呈現的是上海市人大代表的建議和紐約市市議員的議案數據（2018至今）。[1.數據來源見文章尾部說明] 我們把所有數據分成了十幾個「主題類別」。上海根據人大代表建議所針對提出的做主題劃分（左邊紅色）；紐約則根據市議員議案所在的委員會做主題劃分（右邊藍色）。
之所以找民意代表的數據是因為他們至少在理論上是體現民意的。我們願意相信民眾之意見為一座城市最核心的意識走向。
所以我們提出這樣一個問題：上海和紐約，這兩座城市在想什麼？
剛剛這個表圖還是略微冗長，先開始一些比較直接的分析。
建議議案
總體的大類分布是怎樣的呢？
可以看到上海的建議分布還是挺平均的，排在前五的類別佔比分別是：經濟與商業（13%）、住房（12%）、醫療與健康（11%）、交通（10%）和教育（9%）。
紐約市議員提出佔比最多的議案是：建設（28.4%）、住房（9.7%）、醫療與健康（9.1%）、交通（8.5%）和經濟與商業（8%）有關。[2.紐約市議會的議案數據做了許多人工篩選處理，具體請看文章尾部說明]
民意代表們所提出的問題類型在上海和紐約同時排進前五的有：住房、經濟與商業、醫療與健康和交通。我們將進一步分析這些「雙前五」的問題類型，另外再增加「建設」和「治安與安全」兩組類型作分析。因為這兩個類型都是城市運行最根本功能。
我們講逐一就上述提到六個類型組別做比較分析。順序如下：建設、住房、交通、治安與安全、醫療與健康、經濟與商業。
建設
上海（5%）vs 紐約（28.4%）不謀而合：建設層面郊區更受關注
建設類兩座城市的絕對數量和佔比都有很大的落差，主要與數據來源和兩地的立法程序有關。但這不影響建設都是城市裡重要的發展環節。[3.請看尾部說明]
先看詞頻。
詞頻上已經看出了比較明顯的特徵。除了土地、用地、城市更新這種一定會出現的「主題詞」之外，上海的民意代表會很關注交通類的建設（特別是軌道交通)。另外，城鄉區域建設、自貿區建設和文化產業相關的用地建設和建築保護等議題都不斷被提及。
而紐約由於之前提到的原因，出現詞彙最多的都是跟土地使用和變更有關的。如"ULURP"出現在了共327條數據裡的187條，換言之佔據了差不多2/3。"ULURP"全稱是"Uniform Land Use Review Procedure"即土地使用的審查程序，是土地使用變更必須走的程序。
剩下的1/3議案中有許多跟Landmarks也就是地標性建築有關。這和上海人大代表關切歷史建築保護有某種相似之處。
從地域的角度看，來自閔行區、金山區和奉賢區的市人大代表就建設性的問題提出了最多的建議。在上海市區趨於建設飽和的大前提下，「雙翼齊飛」和「向南走」的發展戰略的確讓各區民意代表的側重點有所不同。
而在紐約，大量的議案都來自於布朗區(Bronx)。甚至在土地變更相關的議案上，來自第17選區（南布朗）的民主黨籍市議員拉斐爾·薩拉曼卡（Rafael Salamanca, Jr.) 幾乎包辦了所有提案。可見南布朗是現在紐約建設較為集中的地方。這個靠近曼哈頓的社區，廉租屋問題、士紳化等議題一直是近年來紐約地方政治的輿論焦點。
（公共圖片）
住房
上海（12%）vs 紐約（9.7%）上海注重設施改善，紐約關注住房政策規劃
先從詞頻看看端倪。
上海市人大代表所提建議裡面出現關鍵字最多的居然是「電梯」，其他一些比重高的關鍵詞有「老舊」、「加裝」、「改造」、「無障礙」和「停車」等。事實上，近年來老舊小區安裝電梯的確是上海市要重點解決和突破的問題。政府下了很大力氣。
另外，細看每條數據（建議）的文本的話，我們發現關於住房型的議題的關注的確是是五花八門的，甚至有些「發散」的。像「5G」、「歷史建築」、「物業」等題目亦多次被提及。但多元的背後可以體會到的是人大代表非常注重市民居住生活中的「環節性」民生問題，像殘疾人士和老城區的電梯建設和小區生活內的許多細節如停車問題的解決。
紐約從詞頻看不出什麼端倪，都是一些「大詞彙」 —— housing, building,construction。細看那些議案的文本的話也是林林總總圍繞著居住的方方面面都會提到，看不出有什麼特別的。但有一點值得注意的是，紐約的議案反映諸多「居住正義」方向的問題。許多提案都涉及沒錢買房的市民。一方面紐約市議會本身針對公共住房就有一個獨立的委員會。可見「居住正義」的問題在紐約市政裡面的重要性。另一方面，我們會看到類似下面這個類型的議案:
對於租客如何得到更好的保障，市議會裡做了很多的文章。另外就是關於經濟適用房的系統如何可以做到更公平也是一個關注的點。在紐約，租客和需要經濟適用房的人是市民中的一個龐大群體。作為經濟上相對弱勢的群體，由於基數足夠大，形成了一個很大的政治力量。民意代表不得不把目光多投向這個族群。
交通
上海（10%）vs 紐約（9%）上海關注軌道交通，紐約力求面面俱到
如果說城市問題最重要的議題是什麼，交通是絕對會排到前三位的。還是先看一下詞頻對比。
從詞頻看，兩個城市的差異還是有一些的。上海的交通類建議非常側重軌道交通。涉及到軌道交通的建議佔到了所有建議的1/10，也是細分類裡面最多的。另外，人大代表們對於交通建設如何幫助長三角一體化有許多著墨。宏觀議題上，人大代表們也是非常關心。
紐約的市議員明顯更多從一個微觀的視角出發。道路交通和軌道交通的涉及比重差距不大。道路交通方面，議案從道路安全到相關的行為規範，都下了不少功夫。從車子限速、自行車的規範到紅綠燈林林總總非常細緻。軌道交通的部分，涉及MTA(大都會運輸署）的議案也有不少。但細看基本都是些便民服務類的，且都是決議案。像上海這種動不動多個地鐵站，連接長三角的事情相比，或許紐約已經過了這個階段。
治安與安全
上海（7%）vs 紐約（9%）上海關注交通安全，紐約回應社會事件
這個類型兩座城市的討論比重差不多，但對於城市的重要性來講其實是重中之重。
有人說上海是世界上最安全的地方，本文無意參與這個論斷的討論。但從人大代表的問題意識看，普通人傳統理解下的「治安」的確不是主要的討論焦點。更多的建議是結合交通類議題提出的。
如：
而紐約市議員們則不得不就近年來美國社會所發生的族群衝突、警民關係惡化做出系列回應。
除了日常可以想像的治安事務外，對於警察的投訴流程、警察的制約和警方監控設備的監督等議案被市議會著重討論。紐約市議會總體針對近年來的警民衝突問題是更多站在民眾這一邊。這與紐約的政治版圖幾乎被民主黨全盤端走有很大的關係。
醫療與健康
上海（11%）vs 紐約（9.1%）上海思考弱勢利益，紐約重視心理健康
兩個城市的民意代表在這一問題上的涉及佔比差不多。
從詞頻看，「醫保」是上海市人大代表最著重的關注點。許多的建議都是圍繞著這個框架下產生的。一方面是我們專門有個部門叫做醫保局。但另一方面，的確大家對於如何完善醫保制度是非常關切的。特別上海這樣一個老齡人口特別大的城市。
我們在「醫療與健康」這個分類裡面看到了許多西方社會意義上「民權性」的建議以及弱勢群體的關懷。除了典型的老年人問題如配藥難，像單身女性凍卵子、準孤兒問題、失獨家庭、漸凍人關懷、公共場所母嬰設施這些廣泛意義上的弱勢群體關懷也在人大代表的建議裡體現。
這裡我們不得不提一個人 —— 柏萬青。也就是上海人熟悉的柏阿姨。她不但是上海市人大代表在這一屆提建議最多的，也是提醫療與健康建議最多，最多次涉及弱勢群體關懷的。
（公共圖片）
而紐約並沒有過於強調醫保。由於是聯邦制度美國的醫保體制比較複雜，市一級在這一項目的權責範圍不是很大。倒是市議會多次以決議案（resolution)的形式去呼籲上級政府或立法機構去通過一些項目進入醫保或者反對上級政府或立法機構的動作，如州長對於紐約州醫保項目的刪減。
另外從詞頻可以看出，紐約市議員的確對於心理健康和情緒病非常地重視。與"Mental Health"相關的議案差不多佔據所有議案的1/3。心理健康的確越來越與傳統疾病並駕齊驅成為都會人的主要疾病。而紐約市的民意不代表不得不重視這樣的問題，這裡不光涉及傳統醫療保險的範圍，也可能涉及類似過度使用藥物和毒品的問題。
經濟與商業
上海（13%）vs 紐約（8%）上海關注宏觀發展，紐約著重小商戶與消費者權益
「經濟與商業」類的建議佔比在上海是排名第一的，而紐約的議案裡面這類別的比重只能排到第五。
「經濟與商業」在被分類的時候就納入了多個部門。自然建議的面向是比較多元的。我們可以看到上海人大代表相對關注一些宏觀的議題如營商環境、長三角一體化等議題。當然發改委這樣的全能型統籌型部門被我們人為劃入了這個類別是其中一個原因。但本質上上海面臨一個重要的轉型期，人大代表站在一個高度去看問題的意圖還是比較明顯的。
另外兩個側重點其實也與上述提到的內容有關，一個是經濟發展的底層建設即數位化建設。第二個就是上海在產業轉型中的重頭戲就是打造自身的「四大品牌」。
紐約的民意代表顯然更關注小商戶(small business) 和消費者權益這一塊。
雖然紐約市GDP貢獻的主體是金融業，但是貢獻就業崗位最多的是以小商戶為主體的服務業。特別是今年新冠疫情下紐約必須針對新形勢做很多的調整如對小商戶的救助補貼。甚至一些細節到外送的塑膠袋使用及是否可以外賣帶酒精飲品的法規都要做臨時性的調整。都是為了配合商家和消費者在疫情形勢下的新生活狀態。
（公共圖片）
以上是從市一級民意代表的建議及議案這一個角度，對上海和紐約這兩座城市「問題意識」的一次窺探。我們必須承認這樣的比較多少有些片面 [4.請看文章尾部說明] ，只是希望給大家提供一個不一樣的視角。
相信讀者朋友們裡面多少有些兩地生活的經驗，談談你們觀察下上海與紐約的「同與不同」吧。
註解說明
1. 我們在上海人大的官方網站把上海市第十五屆人民代表大會任內三年（任期共五年，2018年 - 2022年）人大代表向各部委所提出的「代表建議（公開）」做了統計。同時，我們根據紐約市政府官方所提供的NYC Open Data公開數據平臺下載了最新一屆紐約市議會（2018年初 - 2022年初）各委員會內的所有議案數據和資料。
2. 原本紐約的類型分布為上，最多的是"財政"、"建設"和"其他"。以上的數據已經做過無意義程序上的刪除。由於我們拿到的市議會議案數據是非常全面，包括之前提案的後續環節如「disapproved"、"failed"等。這些後續環節已經被剔除。但實際上除了「程序性」提出外，一些類別本身也需要被剔除。需要被剔除的包括「財政」和「其他」這兩個類別。財政和建設這兩個類別都有一個問題就是不具備「方向性」。所有跟撥款、稅務有關的都需要財政委員會討論，而「其他」類別本身就是不太能夠歸類的議案及委員會的集成。
3. 人大代表的建議數據並非純粹的立法過程的數據，而紐約市議會裡面的議案數據就是立法過程的數據。那麼所有的土地變更、規劃和執照都需要通過市議會逐條過。數據量的差距源自於此。
4. 市人大代表和市議員從法理上都是市一層級的民意代表和立法委員。這一角色在中美兩國體制下的實際作用有很大不同，但程序上的核心功能是一致的。市人大的建議和市議會的議案屬性上當然有所區別卻又有重疊。
上海市人大建議是人大代表向市政府各個部門所提出不局限於立法的各項建議，其內容針對自身城市發展卻也不局限於行政上的市政範圍。另外，市人大的建議其中一些部分會正式進入立法提案的程序。而紐約市議會的議案數據基本上是集中在市政立法的範圍，當然裡面還有許多決議案（resolution)是有政策呼籲和超出市政範圍的立場表達。
內容比較中，本文提前排除一些權責範圍性(scope)、制度性(systematic)和程序性(procedural)的偏差。主要是將紐約不可拿去跟上海做比較的部分剝離。
數據來源
NYC Open Datahttps://opendata.cityofnewyork.us/
上海市人大：議案建議公開
http://www.spcsc.sh.cn/n8347/n8398/index.html
特別鳴謝
張炳蓉（實習）、茅志翔 對本文的貢獻。