中央政策和地方條例保障打贏脫貧攻堅戰 專家認為
脫貧攻堅經驗應形成法治成果
● 我國已有多部法律涉及扶貧開發相關內容，可作為地方扶貧立法的上位法參考，但因缺乏國家層面的扶貧立法，導致地方立法工作受到局限
● 目前已有20個省(直轄市、自治區)頒布了扶貧領域的地方性法規，均對扶貧對象、扶貧措施、資金和項目、監督與考核、法律責任作出了規定，但規定往往模糊、抽象，操作性和約束力不強
● 鄉村振興問題在貧困地區更為突出，未來扶貧工作應做好銜接，建立防止返貧和應對相對貧困的長效機制。應對相對貧困不能僅依賴個別政策，還需要進行頂層設計，包括扶貧體制的改革、建立城鄉融合的就業制度、解決區域和城鄉發展不均衡等
□ 本報記者 文麗娟
3年前，「90後」年輕人嶽爾(化名)被派駐到湖南省邵陽市的一個貧困村，擔任駐村扶貧幹部。剛進村時，每當遇到拿不準的政策問題，他都會去參考《湖南省農村扶貧開發條例》。
2019年，嶽爾所在的村已經脫貧摘帽，緩解相對貧困、將脫貧攻堅工作與鄉村振興戰略結合成為新的工作重點。不過，如何界定相對貧困的標準，現行的扶貧開發法律法規並未給出明確答案。
「脫貧之後如何防止返貧，如何鞏固拓展脫貧攻堅成果？」嶽爾說，他希望國家層面加快推進扶貧立法，並對緩解相對貧困拿出全面、系統的舉措。
我國扶貧事業歷經40餘年，扶貧政策幾經調整，從「救濟式扶貧」到「開發式扶貧」，再到「精準扶貧」，從「區域性扶貧」到瞄準貧困縣，再到「扶貧入戶」。關於扶貧立法的議案、提案也從2004年起頻頻出現在全國兩會上，從2011年《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》提及要「加快扶貧立法，使扶貧工作儘快走上法制化軌道」，到2012年國務院扶貧開發領導小組辦公室起草《農村扶貧開發法(草案徵求意見稿)》，再到2013年農村扶貧開發法列入十二屆全國人大常委會五年立法規劃，並連續4年列入國務院立法工作計劃……不過，國家層面的扶貧立法始終是「只聞樓梯響，不見人下來」。
2020年12月3日，中共中央政治局常務委員會召開會議，聽取脫貧攻堅總結評估匯報。中共中央總書記習近平指出，經過8年持續奮鬥，我們如期完成了新時代脫貧攻堅目標任務，現行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，消除了絕對貧困和區域性整體貧困，近1億貧困人口實現脫貧，取得了令全世界刮目相看的重大勝利。
近日，接受《法治日報》記者採訪的專家認為，2020年後，我國現行標準下的絕對貧困人口不再存在，但相對貧困問題會凸顯並長期存在，扶貧工作永遠在路上。此前，黨的十九屆四中全會也提出，2020年後的扶貧工作重心將是「建立解決相對貧困的長效機制」。那麼，面對相對貧困問題，立法層面是否有必要繼續進行相應的探索實踐？扶貧長效機制建立之後，又該如何使其走上法制化軌道，為扶貧工作提供更加有力的法治保障？
扶貧政策不斷調整
法制建設相對滯後
1994年4月15日，國務院發出關於印發《國家八七扶貧攻堅計劃》的通知，力爭在20世紀最後7年，集中力量基本解決全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。
《法治日報》記者梳理發現，對扶貧立法的呼聲最早來自於20世紀末至21世紀初。當時，不少人提出疑問，基本解決溫飽問題是否等於消除貧困，解決溫飽以後貧困人口是否還能獲得扶持，於是有人建議為扶貧設計長效機制並進行立法。
據中國社會科學院貧困問題研究中心主任、國務院扶貧開發領導小組專家諮詢委員會成員吳國寶介紹，扶貧立法的試驗最初是從扶貧資金管理辦法開始的。從1986年開始，財政部就出臺了包括《支援經濟不發達地區發展資金管理辦法》《國家扶貧資金管理辦法》在內的多個文件。
21世紀初，扶貧工作由「開發式扶貧」調整為「整村推進」，加入了勞動力轉移培訓和產業扶貧等內容。由於當時缺少具體抓手，各地扶貧辦的定位也不一，因此出現了將扶貧政策制度化、主流化的聲音。
中國農業大學教授、國務院扶貧開發領導小組專家諮詢委員會委員左停曾撰文呼籲扶貧立法。他認為，經濟的持續增長為扶貧立法提供了經濟、社會條件。同時，《國家扶貧資金管理辦法》《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010)》等頒布，2002年修訂後的農業法也對扶貧工作作出了規定，五年後農村最低生活保障制度建立，這些都為反貧困立法提供了一定的制度基礎。
2008年，時任全國政協委員、國務院扶貧辦主任範小建認為，扶貧法制建設相對滯後。為此，他在當年全國兩會上提交了《關於農村扶貧開發法制建設的提案》。
一年後，受國務院扶貧辦委託，中國農業大學農業與農村法制研究中心主任任大鵬提交了一份扶貧立法的前期調研報告。據他介紹，當時扶貧法制化主要是希望整合扶貧資源以及規範扶貧資金的「跑冒滴漏」問題。
多方呼籲終於激起了浪花。2011年，中共中央、國務院印發《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》，這份文件的倒數第三條寫道：「加快扶貧立法，使扶貧工作儘快走上法制化軌道。」
2012年，扶貧立法工作正式啟動，國務院扶貧辦起草《農村扶貧開發法(草案徵求意見稿)》，先後3次送國務院扶貧開發領導小組各成員單位和省級扶貧辦徵求意見。
2014年，已經卸任國務院扶貧辦主任的範小建在《中國政協》雜誌刊文，「相信這部法律的出臺應該為時不太遠了」。
然而，到了2015年，我國的扶貧政策再度發生重大調整。根據中共中央、國務院出臺的《關於打贏脫貧攻堅戰的決定》，扶貧的對象和舉措發生了大變化，從過去聚焦扶貧標準以下具備勞動能力的農村人口，變為針對建檔立卡貧困人口的「精準扶貧」；從「開發式扶貧」調整為產業扶持、轉移就業、易地搬遷、教育支持、醫療救助等「大扶貧」模式。再過了兩年，又開始側重集中力量攻克「三區三州」等深度貧困堡壘。
有業內人士分析稱，政策不斷變化，導致立法條件尚不成熟，過去立法迫切需要解決的問題已經發生了變化。
地方立法走在前面
具體內容大同小異
國家層面的扶貧立法遲遲未能出臺，各個地方率先開始了相關實踐。目前已有20個省(直轄市、自治區)頒布了扶貧領域的地方性法規。此外，福建制定了扶貧開發辦法。
1995年11月，廣西壯族自治區率先制定了全國首個地方扶貧開發條例。
湖北緊隨其後，湖北省人大常委會於1996年11月通過了《湖北省扶貧條例》。不過到了2009年11月，湖北省人大常委會又通過了《湖北省農村扶貧條例》，原條例廢止。新條例的條款從27條增加到49條，除了條例名稱發生變化外，原條例中不符合實際的條款也被大範圍修改。
據任大鵬介紹，地方扶貧立法經歷了三個階段：廣西、湖北等貧困問題較為突出的省份制定地方條例是第一個階段。陝西、內蒙古、江蘇等省份根據《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》的基本原則形成地方性法規，是第二個階段。2015年出臺的《關於打贏脫貧攻堅戰的決定》對脫貧任務的時點作出要求，由於時間緊迫，各地立法進程明顯加快，進入第三階段，部分省份參照該決定對已有立法修訂，也有不少省份新制定了法規。
例如，2013年1月18日，貴州省十一屆人大常委會第33次會議通過《貴州省扶貧開發條例》，後於2016年9月30日更名為《貴州省大扶貧條例》。貴州省扶貧辦在政策解讀中提到，更名參考了中央提出的「三位一體」大扶貧格局，即專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐，並在條例第三條對大扶貧的概念進行了界定。
2015年4月1日，《四川省農村扶貧開發條例》經四川省十二屆人大常委會第15次會議通過，後於2020年6月啟動修訂調研論證。
對於這些實踐，吳國寶認為，地方立法雖走在前面，但各地條例內容大同小異，均是對扶貧對象、扶貧措施、資金和項目、監督與考核、法律責任作出的規定，相關規定往往模糊、抽象，該明確的沒有明確，操作性和約束力不強。
中國人民大學農村治理研究中心主任仝志輝在接受媒體採訪時也提到，各地扶貧辦因缺乏上位法作指導，在制定地方條例時，對於哪些該列入、哪些不該列入，信心不足，導致地方條例缺乏創新。
還有專家指出，一些地方的扶貧立法具有應急性、短期性。例如，《內蒙古自治區農村牧區扶貧開發條例》自2013年1月1日起施行，有效期為《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》的實施期限，這也就意味著該條例的實施期限即將止於本輪脫貧攻堅戰。
此外，一些地方的扶貧立法未涉及治理相對貧困和防治返貧的制度措施。例如，大部分地方立法對2020年後返貧和新致貧的「再識別、再退出」機制缺乏合理的制度安排，僅將法律規範視為當前扶貧政策法治化的結果，而忽視了法律制度作為社會結構中的長效機制對於弱勢群體的保護作用，形成前後扶貧時代法律制度銜接的斷層。
亟待建立長效機制
鞏固脫貧攻堅成果
《法治日報》記者注意到，國外反貧困的立法實踐也不少。例如，英國早在1601年就頒布了《伊莉莎白濟貧法》，正式確立了政府救濟窮人的責任；1834年又頒布了《新濟貧法》，1948年《國民救助法》正式頒布，取代了《新濟貧法》，原來由濟貧法提供的各種救濟也逐漸納入了社會保障制度管理中。
在美國，20世紀60年代相繼頒布《地區再開發法》《聯邦受援區和受援社區計劃》等法案，通過立法將三分之二的貧困縣劃入137個經濟開發區，在每個開發區建立新興城市，帶動周邊地區發展，隨後又批准了若干社區幫助城市貧困群體改善居住環境和社區發展。
在日本，進入21世紀後，先後提出「生活保護支援自立計劃」「擺脫生活貧困實現經濟成長的戰略」，並於2014年修正了《生活保護法》，提出《生活貧困者自立支援法案》，2015年正式確立「生活貧困者自立支援制度」。
左停在接受媒體採訪時分析說，國外反貧困立法多以保障性立法為主，比較有效地規範了政府行為。我國的反貧困政策幾經調整，後來調整為大扶貧，加之有市場力量參與，立法難度增大。
實際上，我國也有多部法律涉及扶貧開發相關內容，如農業法、公益事業捐贈法。任大鵬認為，上述法律可作為地方扶貧立法的上位法參考，但因缺乏國家層面的扶貧立法，導致地方立法工作受到局限，地方期待國家統一立法，從上位法角度銜接其他法律。
2019年10月召開的黨的十九屆四中全會對2020年以後的扶貧工作作出部署，提出要堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制。那麼，脫貧攻堅收官之後，面對相對貧困問題，國家立法是否仍然還有必要？對此，接受《法治日報》記者採訪的專家持不同觀點。
北京師範大學中國扶貧研究院院長張琦認為，有必要由國家統一立法，從長遠來看，還有相對貧困需要解決，低收入群體、欠發達地區都需要扶持，如果有法律參與，進行剛性約束，更能提高扶貧效率，也能預防、解決重新返貧以及新出現的貧困問題。
中國社會科學院法學研究所研究員支振鋒也提出，在全面建成小康社會之後，我國仍有貧富分化，城市和農村之間、東南沿海和內地特別是濱江地區之間，不可能在一夜之間彌平發展的鴻溝，「對於在扶貧攻堅期間所積累的重要經驗，有必要以法律的形式確立下來，形成法律成果和法治成果。這也有利於建立發達地區和發展中地區之間的良性關係，有利於財政法治的實現，真正以人民為中心，對人民群眾負責」。
中國人民大學扶貧研究院院長、國務院扶貧開發領導小組專家諮詢委員會委員汪三貴則認為，扶貧的責任主體、客體相對模糊且標準在不斷變化，即便進入解決相對貧困階段，也難以清晰界定，法律規範難以具體化。
「例如，對於全社會扶貧、地方政府扶貧，法律很難追究主體的責任，因為無法界定誰負責任，但普通條例在喚起社會扶貧意識方面具有可行性。因此，真正嚴格意義上的立法是沒有必要的。」汪三貴說。
受訪專家對扶貧立法的必要性尚無共識，但普遍認為2020年後的扶貧工作面臨轉型。
汪三貴認為，首要問題是相對貧困的概念需要界定，相應的標準、識別退出機制也將重新調整。「絕對貧困的時候，有832個貧困縣、12.8萬個貧困村、9899萬貧困人口，這是比較明確的，都已經建檔立卡，而相對貧困的區域怎麼確定，人口怎麼識別？」
在汪三貴看來，解決相對貧困，主要是縮小差距，側重於在社會發展中讓國民公平分享成果。他建議，提高低收入和相對貧困人口的能力，激發他們的內生動力，更好地進入市場，獲得更高的收益。這也是2020年後扶貧工作需要解決的重點和難點。
實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，也是關注焦點之一。
張琦對《法治日報》記者說，在解決了農村的絕對貧困後，下一步就是要鞏固拓展脫貧攻堅成果，同時還要考慮城市的貧困問題，要全面實施鄉村振興戰略，強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關係，加快農業農村現代化。
他認為，鄉村振興問題在貧困地區更為突出，未來扶貧工作應做好銜接，建立防止返貧和應對相對貧困的長效機制。應對相對貧困不能僅依賴個別政策，還需要進行頂層設計，包括扶貧體制的改革、建立城鄉融合的就業制度、解決區域和城鄉發展不均衡等一系列舉措。
製圖/高嶽