內容提要：在中國快速工業化和城鎮化的過程中，「農村空心化」「農業邊緣化」和「農民老齡化」等現象日益突出，已經成為社會廣泛關注的「新三農」問題。「新三農」問題的衍生有深刻的時代背景、內在動力和制度根源。破解「新三農」問題必須著力破除城鄉二元結構，實現城鄉之間人口和資源的自由流動及公共服務的均衡分配。如果說改革以來破除城鄉二元體制改革的重點在城市，當前改革的重點和難點則在農村，尤其是破除農村經濟和社會的封閉性。為此，必須進一步深化農村改革，實行「政經分開」「戶產分離」，鼓勵「市民下鄉」，為農村發展提供人力支持；「管住規劃、放開市場」，允許「資本下鄉」，為農業現代化提供資源支持；「守住底線、多元供給」，通過「服務下鄉」，為農民提供基本的社會保障。通過政策調整和制度創新，在改革和發展中逐步化解「新三農」問題。
關 鍵 詞：農村空心化/農業邊緣化/農民老齡化/
作者簡介：項繼權，周長友，華中師範大學政治學研究院
一、問題的提出
2015年，中國常住人口城鎮化率已達到56.1％，城鎮人口規模已超過農村人口規模①。《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》②明確提出，到2020年，常住人口城鎮化率達到60％，預計從2014年到2020年將有1億左右農業人口轉移到城鎮安居落戶。在快速工業化和城鎮化過程中，農村、農業和農民受到了前所未有的衝擊，關於農村人才流失、農地荒蕪、「道德沉淪」、環境破壞以及「秩序崩塌」等現象的描述和評論常見報端，為人們勾畫出鄉村「一片衰敗」的悲觀景象，甚至引發了人們對當前工業化和城鎮化正當性的質疑。在諸多討論中，「農村空心化」「農業邊緣化」「農民老齡化」三大問題最為突出，可稱之為新時期的「新三農」問題。如何科學評估當前農村的狀況，正確認識「新三農」問題的根源，準確把握農村發展的走向並提出化解「三農」問題之策，是事關中國農業和農村發展的重大議題。
「新三農」問題本質上是工業化和城鎮化過程中工農失衡和城鄉失衡問題。在世界各國現代化歷程中，工業化和城鎮化對農業、農村和農民的影響都是重大、深刻而普遍的。如何化解工農之間和城鄉之間的矛盾，妥善處理工農關係和城鄉關係，一直是一個實踐難題。已有的理論對工農失衡和城鄉失衡問題存在不同的邏輯解釋，甚至提出了完全相反的判斷和結論。一種觀點認為，工農失衡和城鄉失衡是工業化和城鎮化過程中的客觀現象，是一國發展中的一個歷史性和階段性問題，工農關係和城鄉關係會隨著工業化和城鎮化演進而逐漸走向協調和均衡，其中最有代表性的是劉易斯(1989)二元經濟模型。費景漢、古斯塔夫·拉尼斯(1989)提出了二元經濟三階段論，強調了農村勞動力轉移及二元經濟的改造受到人口增長速度、技術進步以及制度等諸多因素的影響，其過程複雜而漫長。與此不同的是，弗朗索瓦·佩魯(1955)提出「發展極」或「極化」理論，認為城鎮化是工業化的產物和表現，城鎮的興起及迅速擴張不僅是人口、資源和技術聚集的結果，也有利於技術的創新和擴散，產生規模經濟效益，形成「凝聚經濟效果」，成為推動經濟社會發展的「發展極」。由於農業既面臨自然風險，又面臨市場風險，土地等資源流動性差，農業的比較效益低，在工農業競爭中處於劣勢地位。因此，工農失衡和城鄉失衡具有必然性、長期性和合理性。
馬克思和恩格斯認為，城市是伴隨農業和工業分工而出現的，是生產力發展到一定階段的產物。伴隨工業資本快速聚集的過程，「人口也像資本一樣地集中起來」③。工農失衡和城鄉對立是資本主義生產方式和生產關係的產物。資本主義工業化所帶來的人口脫離農村向城市集中及農村衰敗的過程也是資本主義不斷剝奪農民並製造工人的過程。資本的力量創造了現代城市和現代文明，同時也製造了城鄉對立以及城市內部資產階級和無產階級的衝突，不僅製造了諸多農村問題，也衍生出失業、貧窮和犯罪等城市問題④。因此，馬克思和恩格斯將工業化和城市化過程中的工農關係和城鄉關係問題視為社會政治制度問題，工農平等和城鄉融合需要通過制度變革才能實現。
雖然劉易斯和佩魯等學者對發展中國家在工農和城鄉關係發展中的判斷和主張不盡相同，但是，他們從不同角度揭示了影響工農關係和城鄉關係以及農村發展的經濟根源和制度條件。二元經濟模型強調了工業與農業、城市與鄉村的資源稟賦差異及經濟社會發展的內在動力，「發展極」理論則強調資源要素的配置及經濟社會發展的制度基礎和條件。工農和城鄉資源要素的配置不僅受到資源稟賦的影響，也深受特定社會經濟制度的影響。因此，馬克思和恩格斯將工業化和城市化過程中的工農關係和城鄉關係問題視為一個社會政治制度問題。正因如此，在對中國工農失衡和城鄉失衡及「新三農」問題的討論中，本文不僅關注工農和城鄉發展的經濟根源及內在發展動力，也必須關注工農和城鄉發展的制度條件。這也是本文討論和分析的重點內容。本文首先指出當前「新三農」問題的表現和演化趨勢，接著介紹關於「新三農」問題和農村發展前景的不同判斷及其邏輯，最後分析「新三農」問題產生的經濟和制度根源，提出進一步破除城鄉二元體制、深化農村改革的若干啟示。
二、新時期的「新三農」問題
在工業化和城鎮化發展過程中如何妥善處理工農關係和城鄉關係，是中國經濟社會發展中的難題之一。20世紀初現代工商業和城市發展開始對傳統農業、農村和農民產生重大衝擊時，鄉村社會「衰敗論」和「拯救鄉村」就成為了社會關注的熱點問題。梁漱溟(1990)指出：「我們如果稍一留心，就可以看到許多雜誌都在大出其農村經濟專號，開頭沒有不談農村經濟破產的。……救濟農村已成為普遍的呼聲，聲浪一天一天的高上去。」這也是當時鄉村建設運動興起的時代背景。新中國成立後，雖然黨和政府一直強調農業的基礎性作用，毛澤東1956年在《論十大關係》中也首先強調要處理好重工業、輕工業和農業之間的關係⑤，但受重工業優先發展戰略以及城鄉二元制度的制約，工農失衡和城鄉失衡問題長期存在。20世紀80年代農村改革的率先突破和鄉鎮企業的迅速崛起雖然曾一度縮小了城鄉差距，但並未從根本上破解城鄉二元結構並糾正城鄉失衡狀態。隨著此後改革重心從農村向城鎮轉移以及工業化和城鎮化加速發展，城鄉差距開始重新拉大，城鄉失衡以及鄉村衰落問題日益突出，農業、農村和農民問題依然是中國經濟社會發展中的突出問題。
1996年，溫鐵軍將「農業、農村和農民」問題概括為「三農」問題⑥。2003年《政府工作報告》首次將「三農」問題納入報告，強調「農業、農村、農民問題，關係我國改革開放和現代化建設全局」，「堅持把解決『三農』問題放在突出位置，鞏固和加強農業基礎地位」⑦。學界和政界均未曾對「三農」問題的具體內容進行過明確的界定，因此，對「三農」問題的內容有不同的解讀。華生(2011)將「土地分配」「稅賦負擔」和「農民流亡」稱為「舊三農」問題，將「農用地流轉和規模經營」「農村土地的非農使用」和「農民進城務工」界定為「新三農」問題；李培林(2006)則將全球化和中國社會快速變遷衍生出的「農民工」「失地農民」和「農業村落終結」視為「新三農」問題；陳林(2007)將「農民」「農資」和「農官」視為「新三農」問題；吳太貴、陳湘舸(2012)將「農業劣質化」「農村空心化」「農民豐裕型貧困化」稱之為「新三農」問題。雖然不同的學者對「三農」問題有不同的解讀，但均認為其重點和內容會隨著時間的推移而改變。隨著工業化和城鎮化的迅速發展，「農村空心化」「農業邊緣化」和「農民老齡化」日益突出，已經成為亟待解決的「新三農」問題。
(一)「農村空心化」問題
農村「空心化」是城鎮化過程中因農村人口空間分布變遷而衍生出的鄉村聚落「空心化」和住宅「空心化」等一系列現象的統稱。劉彥隨等(2009)指出：「農村『空心化』本質上是城鄉轉型發展過程中農村人口非農業化引起『人走屋空』，以及宅基地普遍『建新不拆舊』，新建住宅逐漸向村莊外圍擴展，導致村莊用地規模擴大、閒置廢棄加劇的一種『外擴內空』的不良演化過程。」田毅鵬、韓丹(2011)將農村「空心化」現象分為三種主要類型：一是位於城市邊緣地帶的村莊因人口迅速城市化而形成的近郊「空心化」；二是遠離城市的偏僻農村因人口大量流出而產生的遠郊「空心化」；三是在政府主導的村落搬遷過程中新舊村落之間未能有效銜接而形成的「空心化」。2015年，中國村莊戶籍人口數為76461.46萬人，同年農民工總數為27747萬人，其中外出農民工總數為16884萬人⑧。這意味著，目前中國至少尚有48714.46萬人居住在農村地區，與新中國成立初期1950年時的農村人口數49027萬人基本持平。因此，單從農村人口存量看，現在居住在農村地區的人口數量與新中國成立初期相比變化不大；但從鄉村人口總量變化來看，近些年農村人口外流的數量非常龐大。《中國統計年鑑2015》⑨中的人口統計數據顯示，1995年，農村人口數峰值達到85947萬人；2015年，農村「常住」人口數為60346萬人；期間，農村人口淨減少25601萬人。據2010年和2015年《中國城鄉建設統計年鑑》⑩中的統計數據，中國農村自然村數由2010年的2729820個減少到2015年的2644620個，平均每年約有1.7萬個自然村消失，200人以下的自然村數從2010年的1311448個減少到2015年的1212396個，平均每年減少約2萬個，所佔比例從48.04％下降到45.84％。除了城鎮近郊「村改居」工程導致自然村數減少外，許多遠離城鎮的自然村因為人口大量外流而「自然」消失。在農村人口數和自然村數均逐年減少的背景下，村莊現用地面積數從2010年的1399.2萬公頃增加到2015年的1401.3萬公頃，住宅建築面積數由2010年的242.6億平方米增加到255.2億平方米，呈現逐年增加的趨勢(11)。2020年中國常住人口城鎮化率將達到60％左右，未來3年將有約4000萬人左右農村人口遷移進城(12)，「農村空心化」現象將會更加突出。
(二)「農業邊緣化」問題
工業化和城鎮化進程中第二和第三產業發展迅速，農業在國民經濟體系中的地位持續下降，引起了部分學者對於中國農業「邊緣化」的疑慮。改革開放以來，中國農業佔GDP的比重平均每年下降0.5個百分點，1978年為27.7％，2009年降為9.8％，首次低於10％這一發達國家經驗中標誌著農業現代化加速的轉折點。近年來，農業增加值年均增長速度維持在4％左右，明顯落後於第二第三產業的增長速度，2015年，農業增加值僅佔GDP的8.9％，比2014年進一步降低了0.2個百分點(13)。從主要發達國家的經驗來看，工業化過程中農業增加值比重下降不可避免。這些國家農業增加值佔GDP的比重目前大多維持在1％左右，如2011年日本農業產增加值佔GDP的比重為1.2％，大宗農產品主要出口國之一的美國的農業產值也僅佔GDP的1％。由此觀之，隨著工業化的推進，中國農業增加值佔GDP的比重會進一步下降。除此之外，學界認為「農業邊緣化」的另一個重要依據是被媒體廣泛報導的農民兼業化和農村土地「拋荒」現象。根據《中國統計年鑑2016》(14)統計數據，中國勞動力農業就業人口數從2000年的36043萬人減少到2015年的21919萬人，平均每年減少約940萬人。2016年，中國農民工總量達到28171萬人(15)，大量農村青壯年人口選擇外出務工，農民兼業成為一個較為普遍的現象。相對於工業和服務業而言，農業生產收入相對較低，導致不少農民在農業生產中粗放經營甚至直接「拋荒」土地。
(三)「農民老齡化」問題
2015年，中國65歲以上老年人口所佔比重為10.5％(16)，遠遠超過聯合國提出的一個國家或地區65歲以上人口佔總人口比重超過7％的人口老齡化衡量標準。在快速城鎮化過程中，大量農村青壯年人口進城務工，不僅使農村地區人口老齡化現象更加突出，更衍生出部分農村地區以老人為主要農業勞動力的「老人農業」現象。根據《中國人口和就業統計年鑑(2016)》(17)中相關數據推算，2015年，農村地區65歲以上老年人口所佔比重為11.52％，城鎮65歲以上老年人口所佔比重為8.88％，城市65歲以上老年人口所佔比重為8.91％。城鎮化發展不僅讓「農民老齡化」問題迅速凸顯，也使農村傳統「養兒防老」的家庭養老模式受到嚴峻挑戰。農村青壯年人口的流出和以代際分工為基礎的「半工半農」家庭生計模式的形成也讓老年農民成為了從事農業生產的重要力量。現階段農村地區社會化養老服務體系非常薄弱，根本無法滿足養老服務社會化的需要，而基層地方政府普遍面臨財政困難，難以大規模投入資金於公共服務型養老事業。雖然大量農民進城務工為城市貢獻了勞力、技術和稅收，但受城鄉二元體制的阻礙最終並未被城市接納為市民，年邁病弱後被迫回到家鄉，事實上成為農村社會和政府的「負擔」，需要農村社會和地方政府投入更多的資源來解決他們的就業、醫療和養老問題。這進一步加劇了基層政府的財政壓力，使農村社會保障不堪重負。
隨著「農村空心化」、「農業邊緣化」和「農民老齡化」現象日益突出，人們對此給予了高度關注。不過，不同的學者對於上述問題產生的原因、發展趨勢以及解決辦法存在不同的認識，在政策主張上也存在明顯的分歧。
來源: 社科院網站