重回百年前的1913年,尋找歷史線索。這一年,為何新生的共和國(中華民國)剛剛一年,就遭遇了政治上的大動蕩,最終使得共和體制難以運轉。從這一年年初大選開始,新浪歷史頻道訪問了北京大學章永樂教授。他從辛亥年締造的政治、軍事格局開始,分析1913年宋教仁遇刺之前各種力量博弈之下所埋藏的危機。
問:章教授好,1912年是中華民國的過渡之年,它的政治狀況如何,能否大致介紹一下?
章永樂:1912年最重要的事情,當然是中華民國的基本政治框架的搭建:清帝退位、南北政府合併、袁世凱主政新政權、定都北京,南京的臨時參議院最後也遷到北京去了。用我在《舊邦新造:1911-1917》中的說法,這是一場「大妥協」。
但是,這是一個很勉強的妥協。大家都認為國家要統一,都認同五族共和,但對於統一的中華民國政權的正當性基礎,袁自己的解釋與革命派的解釋很不一樣,袁要追溯到《清帝遜位詔書》,強調民國與清朝的連續性,革命派一定要強調民國政權的革命起源。大家也都同意袁世凱當臨時大總統,但是這個大總統該有多少權力,大家意見很不統一。南京臨時參議院單方面制定了《中華民國臨時約法》,其中規定的國務員的副署權、內閣用人必須經過臨時參議院同意、凡加重國庫負擔的契約需要臨時參議院批准等規定,都是束縛袁世凱手腳的。袁作為臨時大總統,無論是人權、財權、事權都比較有限,無法充分施展。這種政體安排後來就成為矛盾焦點之一。除此之外,中央與地方關係也是個重大分歧點,因為一旦袁世凱執掌中央行政,央地關係直接關係到革命勢力的命運。
同盟會-國民黨與北洋集團在1912年磕磕碰碰的事情很多,但還沒有撕破臉。袁世凱要搞「軍民分治」,目的是為了削弱各省都督的權力,同盟會-國民黨有人支持,有人反對。在中央,換了幾個內閣。唐紹儀內閣裡有一半是同盟會的會員,但唐與袁衝突太大,到6月份就辭職了。陸徵祥內閣被稱為「超然混合內閣」,政黨屬性不明顯,但陸徵祥被臨時參議院彈劾,8月份就稱病辭職。趙秉鈞代理總理,到9月陸徵祥辭呈批准後出來組閣。8-9月發生的另一個事情就是孫文、黃興北上調停,兩人表明擁袁態度。黃興推薦趙秉鈞組閣,並把趙秉鈞內閣的一堆閣員拉入國民黨,從形式上做成了一個國民黨內閣。到這裡,大家面子上還是過得去的。但是,1912年年底至1913年年初的大選之後,國民黨成了掌握議會的多數黨,對組閣權志在必得。這對北洋集團來說問題就比較嚴重了。
問:1912年6月到8月,出現了一個政府空缺的時段。8月份孫中山和黃興先後北上,其實是調和南北矛盾。這是國民黨方面和北洋方面關於內閣做的一次努力,當然,最後的結果也是出現一個國民黨內閣。趙秉鈞也加入了國民黨,組閣成功。就1912年年中的情勢來看,趙內閣算是最後一次妥協,1912年8月,情況已經非常危險,議會制吵得一塌糊塗,內閣無法出臺。孫黃北上之後,趙秉鈞內閣出臺,南北的平衡,又勉強維繫了下去。這裡邊的危機是什麼?
章永樂:南北矛盾是一個結構性的矛盾,也是一個無法通過「大妥協」獲得徹底解決的矛盾。這就好比兩撥人開一個股份公司,到底誰的股份多呢?革命黨人掌握革命的道義資源,掌握南方多省的地方軍政大權,1912年南北和談時,民軍甚至在數量上比北洋軍還多,「大妥協」後大量裁撤,軍事力量就不如北洋了;北洋這一邊呢,在「大妥協」之後掌握了中央的軍政大權,軍事力量比革命黨人強,在地方上也比較有實力,但它是從清朝的軍政體系中蛻變出來的,並不掌握革命的道義資源,更傾向於訴諸與清朝的連續性。雙方都覺得自己股份多。第一輪妥協的結果是,革命黨人把臨時大總統的位置交出來了,但這不等於說他們放棄控股了。他們想搞政黨內閣制,把內閣的權力拿到手裡,這樣就能在事實上實現控股。但1912年的事態發展可以讓我們看到,還是北洋比較有實力一些,它得了控股的裡子,可以給同盟會-國民黨一個面子,把實際上聽命於袁世凱的內閣「化妝」成同盟會-國民黨內閣。這個通過妥協產生的政治結構已經矛盾重重,已經到了不靠「政治化妝術」就維持不下去的地步了。
問: 1912年年底到1913年年初的大選,國民黨在參眾兩院都獲勝。當時兩院的職能是什麼?
章永樂:根據《臨時約法》,立法機構是臨時參議院。1912年8月10日公布的《國會組織法》事實上修改了《臨時約法》規定的一院制,設參眾兩院,眾議院為下院,議員由各地方人民直接選舉產生,參議院為上院,議員由各省議會、蒙古、西藏、青海選舉會、中央學會、華僑選舉會選出,為間接選舉。這一安排與法蘭西第三共和國憲制很接近。但機構雖有變化,兩院行使的其實還是臨時參議院的職能,這些職能有些是由一院來行使,有的由兩院共同行使。建議、質問、查辦官吏納賄違法之請求、政府諮詢的答覆、人民請願之受理、議員逮捕之許可、院內法規之制定這七種職權由兩院分別行使,其他職權,除預算決算必須先由眾議院議決之外,都由兩院共同行使。共同行使職能,就意味著每一院對另一院都有否決權。比如立法就是兩院共同行使的職能,每一院都可以提出議案,但都必須得到另一院的通過。這樣參眾兩院的功能差別其實並不大。如果這兩院都由同一個黨控制,那麼就根本不可能有相互牽制的作用。
問:1913年這個大選還有一個致命的問題是,袁世凱的力量實際上沒有介入進來,你怎麼評價?
章永樂:你說得很對,北洋系在這次選舉中比較消極,根本就沒有投入多少資源去參選。這跟袁世凱的素質和態度有很大關係。袁是舊官僚出身,搞官僚政治是行家裡手,但確實是不太懂群眾政治,沒重視這個選舉,沒料到國民黨選贏之後,居然能根據憲法,正大光明地與北洋競爭政權。另外,在孫、黃宣布支持他之後,袁的確也把自己當成超越國內各黨派的「超然總統」了,認為搞定這些政黨的頭人,也就搞定了這些政黨。這樣下來,袁世凱既沒想到自己去組黨參與選舉,也沒有去刻意拉攏一些政黨的勢力為自己所用。國民黨就不一樣,很多人搞群眾運動起家,即便不熟悉選舉,也知道怎麼搞群眾宣傳,更何況有宋教仁等一批在海外觀摩和研究過選舉的歸國留學生進行引導;在南方,國民黨人還控制著一些地方政府,更可以動用政權的力量來為國民黨拉票或做票。這是兩撥氣質差異很大的人,一撥還停留在官僚政治時代,一撥已經邁入了群眾政治時代。新的共和政體為群眾政治留出了很大空間,國民黨也充分利用之,但掌舵的北洋集團對此卻缺乏心理準備。這樣的一個政治體系怎麼可能穩定呢?
問:那麼這裡埋伏了一個1913年的破裂的伏筆,北洋集團失去了選舉,或者它在選舉當中完全沒有辦法和國民黨抗衡。
章永樂:如果北洋集團也積極參與選舉,並在議會中有一定代表,行政與立法的關係就會緩和很多,絕不會鬧到這種極端對抗的地步。我這樣說不是空穴來風。1913年的北洋還不會玩選舉,結果國民黨贏了;到1918年北洋就會玩了,操縱所謂「安福俱樂部」, 讓試圖衝刺國會第一大黨的「研究系」輸得很慘——有句話說得好:「流氓會武術,誰也擋不住。」
但1913年北洋還沒學會選舉嘛。選舉結果是,國民黨在眾議院596個席位中得了269席,在參議院274個席位中得了123席,加起來,總共在870個席位中得了392席。這是壓倒性的優勢,如果能完全按照政黨內閣走,就可以兵不血刃的把施政權奪過來。距離勝利看似只有一步之遙,國民黨人怎能不振奮呢?宋教仁動身北上前那些意氣風發的話,絕不是他一個人的想法,而是寄託著整個集團的政治願景。但他們忘記了,他們背後沒有足夠的軍事力量。
1913年這種情況,其實有點類似於晚清立憲,晚清立憲有個很大的驅動力,就是漢人士紳與官僚想通過立憲,兵不血刃地從滿洲親貴手裡奪取行政權。滿洲親貴對此當然非常警惕,非但不讓政權,還搞出了個「皇族內閣」。 漢人士紳與官僚和平奪權無望,才被推向了革命。 1913年的袁世凱就類似於清朝皇帝,國民黨類似於想奪滿洲親貴權力的漢人士紳與官僚,奪權的人都並不想爭國家元首這個面子,要的是行政首腦這個裡子。差異在於,1913年國民黨奪權有憲法依據,比晚清漢人立憲派的所作所為更理直氣壯。對北洋集團來說,這就成了一個關係到本集團生死存亡的挑戰。
問:《臨時約法》你怎麼評價?它究竟是一個責任內閣制呢,還是一個混合的總統制?
章永樂:《臨時約法》確立的是一個混合了總統制和內閣制特徵的政體,事實上總統制的特徵還多一些。總統制下,總統兼為國家元首和行政首腦;內閣制下,這兩個角色由總統與總理分別擔任。《臨時約法》一方面模仿美式總統制,賦予總統比較大的實權;另一方面,又仿照法國內閣制規定,增設了國務院(內閣),並且賦予國務員以輔政權和副署權。但是,《臨時約法》雖然規定任命國務員需要得到臨時參議院同意,但沒說對國務員免職也需要臨時參議院同意。這個法律上的模糊,在1917年的「府院之爭」中就成為核心問題,大總統黎元洪將總理段祺瑞直接免職,黎認為合法,段認為非法。總的來說,實際運作起來,總統比總理更像行政首腦。
標準的內閣制還需要有議會對內閣提不信任案和總統可以解散議會的對等設置。《臨時約法》規定,「參議員對於國務員認為失職或違法時,得以總員四分之三以上之出席,出席員三分之二以上可決,彈劾之。」在這裡,立法者將「不信任」也包含在「彈劾」的意義之中,可以說從實質上有不信任提案權。但臨時大總統卻不能解散議會。這其實是一個很奇怪的政體,內部缺陷很多,運行起來之後也一直磕磕碰碰。
為什麼會立出這樣一個法呢?它又是一個妥協的產物。宋教仁是一開始就主張內閣制的,孫文一開始主張總統制,看到袁世凱要出任臨時大總統,才改變主意,主張內閣制。如果搞成了標準的內閣制,袁就類似於「虛君」,實際行政權將由同盟會人士來掌握。但我們要知道,袁世凱出任臨時大總統在南京臨時參議院是全票通過的,連孫文都沒有得到滿票,這說明袁在臨時參議院裡有相當的威望。孫、宋等人改總統制為內閣制的思路,並沒有得到臨時參議院的普遍贊同。在審議的過程中,一些對臨時大總統不利的條款就被議員們刪改了。最後妥協的結果,就是這樣一個混合的政體。所以孫文很不滿,他後來回憶說,「在南京所訂民國約法,內中只有『中華民國主權屬於國民全體』一條是兄弟所主張的,其餘都不是兄弟的意思」。
問:這段歷史當中我自己的一個疑問,《臨時約法》沒有明確責任內閣制。那麼宋教仁上來之後,能不能組成完全責任內閣?
章永樂:《臨時約法》的法條確實並沒有說實行多數黨組閣的制度,從理論上說,總統可以提名少數黨甚至無黨派人士入閣,這也是袁世凱提名非同盟會-國民黨人當總理的依據。但《臨時約法》又規定,所有國務員都要臨時參議院通過。也就是說,你總統可以隨便提名,但我國會有否決權。這就是為什麼袁世凱在唐紹儀、陸徵祥、趙秉鈞內閣人選上反覆斟酌的制度原因。如果國會內部的人並不是很團結,少數黨乃至無黨派人士來組閣或入閣也是可能的,總統多費神做分化議員的工作就是了。但如果是1913年國民黨佔據多數席位的情況,總統不搞多數黨組閣,遇到的阻力就會非常非常大。
問:那就是說1913年年初這個選情已經把國民黨推向了前臺,北洋在選舉當中嚴重潰敗。這樣的一個局面導致的一個非常嚴重的問題就是袁世凱怎樣面對國民黨。國民黨代理理事長宋教仁在長江沿江各省的演講中,發表了很多激烈的反袁言論,有一個演講他甚至說,袁世凱如果不按照國民黨的意思辦事的話,就可以把袁世凱(總統)撤換掉。這肯定是袁世凱方面不能接受的。張國淦有一個回憶錄,他就說袁世凱在北京閱讀到刊登宋教仁演講的報紙之後,非常憤怒,就說宋教仁怎麼能發表這種言論呢。兩邊情勢,如此不睦,那麼1913年年初正因為國民黨勝選,有沒有可能導致袁世凱必定使出重手,即使沒有宋教仁案發生,他是不是必定要撕裂這種勉強的妥協?
章永樂:「必然」、「偶然」這樣的用詞都太絕對,我更傾向於用「概率」的概念來表述。事態走到這一步,不管有沒有宋案發生,袁都有極高的概率出重手,因為這已經不僅僅是袁世凱一個人的事了,更牽涉到許多北洋軍政要人的前途命運。乖乖交出組閣權,無異於北洋集團的政治自戕。北洋有這麼大的軍事實力,為什麼要交呢?讓袁世凱乖乖交權,這需要袁具備多高的治美德啊!
更何況,袁對這個遊戲規則本身就很有意見。《臨時約法》畢竟是南京臨時參議院單方面制定的,北洋集團並沒有參與立法,卻最後要受到這個法律的約束。袁要是說不玩了,在道義上並非完全沒有同情者。
問:當時國民黨有提議想讓黎元洪來,因為黎元洪好控制,他們有這個想法。當然黎元洪是沒有任何實權的人物,最多也就是在湖北省有一些實權,這個可能性也不是太大。
章永樂:黎元洪得了臨時副總統頭銜之後,也一直不願意離開湖北,他是非常清楚實力政治的規則的,離開自己的軍隊無異於魚離開水。哪怕是國民黨支持,黎也斷不會跑北京去當總理。他最後是被段祺瑞脅迫進京的。在我看來,黎元洪對現實世界的遊戲規則理解是準確的。政治制度的運作,還是不可能太偏離現實世界中的實力對比。在軍省格局下,國民黨沒有軍事實力作為後盾,想兵不血刃地從掌握重兵的北洋集團手中奪走行政權,很不現實。從世界歷史經驗來看,「政黨輪替」如果要順利發生,很關鍵的條件是軍隊在國內政治競爭中保持中立。但民初的軍隊都是黨派軍隊,顯然不是中立的。
問:你怎麼看制度設計和真實的權力之間的問題,如果有更好的辦法怎麼處理1913年這個局面?
章永樂:從結構上說,即便沒有宋案發生,1913年的局面也已經很危險了,要想不崩盤,只能寄希望於政治家們超常的政治美德。假設他們有這種美德,相互給點面子,最後能有多大改善空間呢?手握重兵的袁是不可能接受國民黨完全自主組閣的,他最多允許繼續趙秉鈞內閣的「政治化妝術」繼續下去,或者在內閣中多放一兩個真國民黨人。而國民黨既然贏得了大選,自然也不會允許自己的權力有所減損,因此袁試圖獲得的自主任命國務員的權力與解散國會的權力,都不太可能實現。所以,妥協的空間是非常小的,即便雙方達成妥協,那也只是將衝突往後推而已。
但實力對比還在變化,而且對北洋有利。我們要知道,1913年同時還在進行著另外一些事情。第一是袁世凱向列強借款充實財政,有了錢就可以增強北洋軍事實力;第二是袁世凱大力推進「軍民分治」,旨在削弱各省都督的權力,這首先就會削弱國民黨控制的省份的權力。
所以,坦白地說,我沒有更好的辦法。如果當時軍隊保持中立地位,而不是被不同政治勢力直接控制,更有成果的妥協是可能的。但這種軍事力量格局是從晚清以來逐漸形成的,對我們的討論來說,它已經是一個常量。
問:你怎麼看共和黨(進步黨)在1913年年初大選中的作用,是與國民黨形成兩黨制約嗎?
章永樂:進步黨是大選之後合併統一、共和、民主三黨才產生的。參與大選的政黨非常多,選舉的時候,還很難期望出現兩黨局面。袁世凱想當「超然總統」,一開始也沒有兩黨政治的構想,他是等到選舉結果出來之後,才去找梁啓超、湯化龍等人組建進步黨的。對他來說,這是亡羊補牢之舉。進步黨誕生之後,的確對國民黨起到某種制約作用。比如說在善後大借款事情上,利用國會議事程序拖住國民黨,這對袁是非常有利的。
但進步黨並不是對袁言聽計從的「五毛黨」,他們是有理想有抱負的。梁啓超等人之所以支持袁世凱,是因為他們認為在當時的歷史情境下,有必要加強國權。所以不能把進步黨看成是北洋集團的黨。實際上,1916年的倒袁運動中,進步黨系人士是急先鋒。1918年,脫胎於進步黨的「研究系」又想通過選舉,成為國會第一大黨,趁機組閣。這個時候段祺瑞他們學乖了,趕緊組織了「安福俱樂部」,無政黨之名,有政黨之實,結果一選,「研究系」輸了個底朝天。那次選輸之後,梁啓超才意識到自己原來太天真了,沒有從國民黨的失敗中汲取教訓。
問:怎麼評價袁世凱在1912到1913年年初之間的作為?
章永樂:有人說袁世凱法制觀念淡薄,這點當然是有道理的。袁世凱上任之後發布的大赦令沒有經過南京臨時參議院同意;他不尊重國務員的副署權,沒有經唐紹儀副署就作人事任命;他搞善後大借款,也繞開了臨時參議院。這些事情都違反了《臨時約法》。當然,我前面說過,袁對《臨時約法》的意見很大,這個法的制定過程是有重大缺陷的。
不過還是要看他做了哪些具體的事。袁世凱是中央政府領導人,處於那個位置上的人,都會考慮國家的整合。辛亥革命之後的中國陷入深刻的國家整合危機,邊疆出現分離主義運動,地方上軍省格局固化,中央不僅對地方失控,自身也財政拮据,難以為繼。袁世凱從1912年到1913年初幹的事情,首先就是「削藩」和加強中央集權。他做了幾個重要的事情,第一就是勸說南方把大部分軍隊解散了,這個事做得比較成功;第二個就是財政,要求各省向中央解款,結果連北方幾個省的都督都不給他交,這個事情到1913年初都沒有太大進展,所以袁世凱的重心就放在借外債上,跟列強借錢引人非議,但客觀事實是,離開外債,北京政府根本無法維持。袁政府真正有實效的財政體制改革是從1913年底開始的。第三是推動「軍民分治」,向各省派遣民政長官,藉此在各省打入「楔子」,削弱都督的權力。最有戲劇性的事情就是,江西都督李烈鈞推薦了自己的老師汪瑞闓來當民政長官,但汪瑞闓卻向袁世凱輸誠,李烈鈞作繭自縛,陷入全面被動。第四,通過軍事與政治手段,積極應對蒙藏分離危機,使情況沒有進一步惡化。上面四件事,第一件是南京臨時政府自己同意的,如果吃虧也是個啞巴虧;第四件是大家都贊成的;第二、第三件事情,革命派批評很多,視為賣國和專制。但就財政而言,即便是南京臨時政府,也向列強到處借錢,孫文甚至向日本開出了租讓東北的條件,尺度比袁世凱大得多。就對「軍民分治」的態度而言,同盟會-國民黨內部意見並不統一,黃興是贊成「軍民分治」的,但擔任若干省都督的同盟會員-國民黨人則非常反對,並提出「地方自治」的口號來對抗,這主要還是因為自身成了「削藩」的對象。
民初最大的問題並不是中央過於集權,壓迫地方,而是地方坐大,國家陷入渙散境地。 這樣的國家一旦遭到外敵入侵,那就非常危險。這樣來看,袁世凱的國家建設努力有很大的合理性。後來的國共兩黨一旦當權,也都會大力「削藩」,加強中央權威,其方向與袁並無大異。所以問題並不在於要不要「削藩」,而是哪種政治勢力、藉助什麼力量來「削藩」。傳統上國共兩黨的革命史觀認為「反動勢力」削「進步勢力」的「藩」,叫做專制獨裁;「進步勢力」削「反動勢力」的「藩」,叫做民主進步。這種說法依賴於特定的「進步」的尺度,根據這種尺度,跨入「群眾政治」時代的國民黨比停留在「官僚政治」時代的袁世凱要更進步,所以國民黨怎麼反都是正確的。這實質上是歷史勝利者為自己這邊做的正當性論證,但從歷史來看,新的、更「進步」的政治原則未必就會自然地得出好的政治效果,好結果的發生,總是需要非常複雜的政治實踐。所以我們才需要政治學、法學來總結這些實踐的經驗教訓。
那我總結出了什麼呢?中國在列國競爭之世要生存,內部就不能四分五裂,所以我同情自晚清以來各種政治勢力(其中包括清政府和北洋政府)前赴後繼的國家建設努力,但在辛亥革命之後政治與軍事權力碎片化的背景下,像袁一樣僅僅依靠一個比較封閉的、建立在庇護、結盟與官僚等級關係之上的軍政集團,通過壓制其他政治勢力來實現國家整合,是不太容易獲得成功的。很簡單,你依靠的力量太有限了,而你要對付的離心勢力卻非常強大。後來國共兩黨怎麼做的呢?一是引入列寧主義原則整合自己的核心團隊,第二是通過社會革命,把原來在政治上不是那麼重要的社會力量變成支持自身的政治基礎。當然,國民黨在大陸根本就沒完成「削藩」的歷史任務,最後反而被別人「削」掉了。
問:能不能說1913年共和政治的失敗,是因為雙方都缺乏妥協精神呢?
章永樂:今人很容易「事後諸葛亮」式地怪當時的政治家缺乏妥協精神,甚至上升到「國民性」的高度來批判,比如專制的毒害啊,中國人習慣於一元政治思維啊。但不要忘記了,這個故事的開端就是1912年的「大妥協」啊!1912年的「大妥協」形式之精巧,前兩年一批法政學者對《清帝遜位詔書》的分析已有詳細揭示。是不是1912年的政治家富有協商妥協精神,1913年的政治家就突然轉性了呢?要知道,很大程度上,他們是同一批人啊。
在我看來,1913年的大決裂,從根本上是1912年的「大妥協」結構的破裂。1912年在北洋集團與革命派之間形成的「大妥協」存在結構性的缺陷,大家對國家統一有共識,但在其他方面的共識非常稀薄,就連袁世凱領導的民國政權是怎麼來的這個最基本的問題,都有兩種不同的說法,更不用說政體選擇、行政領導人選、中央地方關係安排等方方面面的問題了。雙方都想要掌握實權,都對自己的政治資源有信心,都掌握一部分軍隊,也都在逼近對方的底線。在當時的結構條件下,要想不撕破臉,非得有超常的政治美德不可,即便換成白皮膚黃頭髮的政治家,結果也不會好多少。你不能一邊到處用經濟學裡的「理性人」標準分析這個分析那個,一邊在政治上天天要求政治家做堯舜。
放在世界歷史中來看,在那樣惡劣的內外條件下,共和政治出現挫折毫不奇怪。想想短命的17世紀英吉利共和國、法國大革命後的大動蕩與頻繁的政權更迭、拉丁美洲歷史上不斷向軍事獨裁演變的共和政治…… 1912-13年的中國只會比這些革命中的國家和地區條件更薄弱,情況更複雜。如果1913年出現的是個皆大歡喜的結局,那才是真正的人間奇蹟,政治學總結出來的很多權力的規律就要改寫了。