激活四川鄉村治理「一池春水」
——三臺縣、鹽亭縣「兩項改革」調查
彭清華
編/者/按
中央政策研究室《學習與研究》雜誌2020年第11期刊發了中共四川省委書記彭清華在綿陽市三臺、鹽亭兩縣蹲點調研形成的「兩項改革」調研報告——《激活四川鄉村治理「一池春水」》。本報予以轉載。
推進鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革，是四川結合省情實際貫徹落實黨的十九屆四中全會精神、加強和改進鄉村治理的重大基礎性改革。「兩項改革」主要目的，是將鄉鎮和建制村數量調減、布局調優、成本降低、效能提高，進一步優化資源要素配置，重塑鄉村經濟和治理版圖，加強農村基層政權和基層組織建設，為促進鄉村全面振興、推動縣域經濟高質量發展、鞏固黨的執政地位夯實基層基礎。
由於歷史原因，四川鄉鎮數量多達4610個，居全國首位，相當於排在第二和第三位兩個省份的總和；建制村數量多達4.54萬個，也大大高於人口、面積和經濟總量相近的省份。這種傳統微型農業經濟狀態下的鄉鎮和建制村設置，呈現出數量多、規模小、分布密、實力弱的突出特徵，稀釋了公共資源、降低了服務效能、削弱了鄉村治理，成為長期制約四川經濟社會發展的老大難問題。
黨的十八大以來，習近平總書記就優化行政區劃、加強基層治理作出一系列重要論述，指出行政區劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區域協同發展的更大優勢，用不好也可能成為掣肘；強調基層社會治理是國家治理體系和治理能力現代化的有機組成部分和重要基礎，要儘可能把資源、服務、管理放到基層。習近平總書記的重要論述為推進「兩項改革」提供了根本遵循。四川省委直面矛盾、攻堅破難，把「兩項改革」作為實現鄉村有效治理的牽引性工程來抓，分兩批次開展鄉鎮行政區劃調整改革，接續推進村級建制調整改革。目前，兩項改革「前半篇」任務基本完成，全省減少鄉鎮1380個、建制村18110個，待其餘7個國家扶貧開發工作重點縣完成改革後，全省鄉鎮、建制村的減幅將分別達32%、41%以上，幹成了一件多年來想幹而沒有幹成的事。
「兩項改革」的成效如何？有哪些經驗做法？還存在什麼問題？下一步如何深化？在改革由「前半篇」轉入「後半篇」的關鍵節點，我帶著這些問題，用了一周時間，到綿陽市三臺縣和鹽亭縣開展蹲點調研，並同步組織10個調研組深入綿陽市9個縣（市、區）摸排情況，通過「解剖麻雀」，進一步總結經驗、檢視問題、研究對策。
一、初步成效：鄉村振興增加新動能，人民群眾增強獲得感
綿陽市三臺縣、鹽亭縣位於四川盆地中北部，歷史悠久、人文厚重，同屬丘區農業縣，戶籍人口分別為141萬、62萬，2019年經濟總量分別為380億元、161億元，在全省183個縣（市、區）中居第34位、第97位，兩縣在四川具有典型樣本意義。通過「兩項改革」，兩縣鎮村幅員面積擴大、人口規模增加、資源要素集聚、治理結構優化，已取得「減量提質」的積極效應。
一是減數量、優布局，拓展了發展空間。改革前，三臺縣有鄉鎮63個、建制村932個，分別居全省第3位和第2位，小而密的情況較為突出。鹽亭縣情況類似，面積最小的林山鄉只有17平方公裡，有的鄉鎮駐地間隔距離不到2公裡。三臺縣委書記給我講，原來鎮村數量過多，有限的財政資金只能「撒胡椒麵」，想搞一下場鎮建設和產業發展往往「手長袖子短」，就連配齊鎮村幹部都成為一件頭痛事。通過「兩項改革」，三臺縣鄉鎮、建制村分別減少30個、549個，減幅達47.6%、58.9%；鹽亭縣的鄉鎮由35個減為17個、建制村由453個減為189個，減幅分別達51.4%和58.3%。改革後，兩縣的鎮村平均面積和戶籍人口均實現了「雙倍增」。
調研中了解到，兩縣都不只是從數量上做「減法」，而是把減量與提質有機結合起來，借勢優化縣域空間布局、人口布局、產業布局，為在更大範圍配置資源要素創造條件。我所到的三臺縣新德鎮，與縣城隔涪江相望，70%為平壩河谷地形，發展近郊休閒農業優勢明顯，這次將鄰近的永新鎮調整進來，共同納入城鎮規劃區範圍，為中心城區發展預留了空間。鹽亭縣經濟技術開發區所在的麻秧街道，面積只有48.2平方公裡，空間容量有限，這次將鄰近的巨龍鎮8個村調整進來，使開發區產業承載空間拓展了15平方公裡以上。開發區負責人高興地說，正著手編制新的發展規劃，產業布局明顯改善了。
二是建中心、聚動能，激活了縣域經濟。兩縣在改革中將地緣相鄰、主業相近、優勢互補的鎮村進行調整，加速了資源要素的合理流動和高效配置，催生了一批中心鎮（村）、重點鎮（村）和特色鎮（村），縣域內主幹帶動、多點支撐、協同發展的格局加快形成。尤其是集中資源、精準投放，著力打造縣域副中心，縣域經濟發展的支撐力更強了。三臺縣蘆溪鎮距綿陽城區僅13公裡，交通條件便利、生活服務設施較為配套，而相鄰的花園鎮產業基礎條件較好，這次兩鎮合二為一打造縣域副中心，加速了要素跨區域流動、促進了優勢資源互補。鹽亭縣玉龍鎮歷來商貿繁榮、人氣旺盛，這次與產業發展較好的黃溪鄉整合後，「身價」倍增，引來大量投資者。該鎮黨委書記告訴我，土地出讓價格不僅沒受疫情影響，還比往年大幅上升。
產業是縣域經濟發展之本。這次改革將一批產業基礎和發展條件較好的鎮村整合，特色產業集中連片發展的基礎越發堅實、態勢越發明顯。三臺縣將道地藥材「涪城麥冬」主產區鄰近的鎮村有機整合，麥冬種植面積達6萬畝，產量佔全國70%以上，出口量佔全國的80%以上。鹽亭縣通過調整鄉鎮區劃促進連片發展，5年內將建成8個具有一定規模的現代農業產業園。「兩項改革」還放大了優勢產業的品牌效應，促進了抱團發展。三臺縣新德鎮嶄山村擁有國家農產品地理標誌「嶄山米棗」，這次將生產條件大體相同的兩個鄰近村調整進來，不僅擴大了生產規模，而且能讓這兩個村共享品牌優勢，每斤米棗多賣0.5元以上。
三是補短板、強弱項，提升了服務效能。改革前，由於鄉鎮數量過多、編制緊缺，加之條塊分割，基層治理服務機構空設、人員匱乏現象突出。改革中，兩縣在鄉鎮統一設置了黨建工作、綜合行政執法、社會事務機構和便民服務中心，部分具備條件的鄉鎮還設置了農民工服務中心等特色機構，並明晰工作邊界、做實職能職責，為優化協同高效履職提供了有力支撐。同時，按照「依法下放、宜放則放」的原則，加強條塊之間人員統籌，大力推進治理服務力量下沉，有效破解「管得著的看不見，看得見的管不著」的困境。三臺縣將縣級部門派駐鄉鎮站所普遍下放鄉鎮實行屬地管理，實現了更有效率的扁平化管理。
群眾評價改革成效，往往把服務是否改善、辦事是否方便作為一個重要衡量標準。調研中了解到，兩縣新設鄉鎮便民服務中心均實現全覆蓋，被撤併鄉鎮普遍設立便民服務分中心或服務點，新設村全面推行民事代辦機制，實現了讓「幹部多跑腿、群眾少跑路」。在三臺縣建平鎮前鋒便民服務站、西平鎮建林驛村便民服務點，前來辦事的群眾告訴我，現在搞「一站式」服務、「一窗式」辦理，比以前更加方便了。隨著改革深入推進，基層教育、醫療等資源的整合步伐也在加快，更好滿足了群眾對優質公共服務的需求。三臺縣樂加鄉初中是2008年汶川大地震後由香港同胞出資援建的，可以容納660名學生就讀、近300名學生寄宿。由於這些年大量農村人口外遷，在校學生只剩下89人，學校冷清下來，缺乏學習氛圍，教師也不安心、教學質量下降。這次藉助改革，將樂加鄉初中併入中新鎮初中，騰出的校舍轉給樂加小學，再把小學校舍改建為公辦幼兒園，「撤一校、利三校」，區域整體辦學條件和教學質量都得到提升。
四是調結構、引人才，打牢了基層基礎。以「兩項改革」為契機，兩縣統籌調配被撤併鄉鎮編制，統籌安排涉改鎮村幹部，著力培養選拔優秀年輕幹部，推進了鄉鎮幹部官多兵少、機構空轉和村幹部年齡老化、文化偏低這兩個老大難問題的有效解決。據統計，三臺縣每個鄉鎮平均行政編制、事業編制分別較改革前增加19.5名、16.3名，領導班子成員佔鄉鎮幹部總數的比例平均下降13.1個百分點，每個內設機構和事業單位都配有2名以上工作人員。鹽亭縣村級黨組織書記平均年齡下降5歲，高中及以上學歷佔比提高了11.4個百分點。更為可喜的是，基層幹部隊伍的來源結構得到明顯改善，兩縣新任村黨組織書記中，優秀農民工、退役軍人、返鄉大學畢業生佔比均超過一半。
「群眾富不富，關鍵在支部」「支部強不強，要看領頭羊」。改革前，村黨組織帶頭人難找難選問題較為突出，究其原因，一是農村青壯年大量外出務工，村幹部缺乏後備來源，「坑多蘿蔔少」；二是待遇普遍較低，村黨組織負責人月平均報酬僅1430元，大大低於外出務工人員收入。這次改革大幅減少建制村數量，全面推行村黨組織書記、村委會主任「一肩挑」，三臺縣、鹽亭縣村級常職幹部分別減少1869名、849名，佔到原來總數的50.1%、46.9%，在不增加財政支出的情況下，可以較大幅度提高村幹部待遇，增強對優秀人才的吸引力。兩縣負責同志反映，隨著轄區面積增大、人口增多、資源增加，基層幹部幹事創業的舞臺更大了，大家的職業認同感、工作成就感、事業榮譽感明顯增強，精氣神更足、工作激情更高。特別是在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作中，廣大基層幹部擔當擔責、衝鋒在前，經受住了實戰檢驗。
二、主要做法：滿足群眾美好生活新期待，順應高質量發展大趨勢
這次鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革可謂大刀闊斧，但波瀾不驚，沒有發生一起群體上訪、沒有引起一件負面輿情、沒有出現一個「翻燒餅」現象，進展比預想的順、效果比預期的好，關鍵是改革目標明確、方法對頭、政策配套，做到了按群眾意願和客觀規律辦事。
一是深入調研、謀定後動。「兩項改革」本質上是一場體制性變革、結構性調整和格局性重塑，利益關聯大、政策性強、社會關注度高。在全省層面正式啟動前，省委堅持謀事在先、謀定後動，用近1年時間開展系列調研、進行周密籌劃，同時派出專題調研組到省外學習考察，著力把情況摸透、問題找準、藥方開實。省級層面形成初步思路和方案後，選擇代表不同類型的3個市和3個縣先行試點，驗證政策、發現問題、積累經驗，在試點取得成功的基礎上再全面推開。三臺縣和鹽亭縣在改革實施前也結合實際開展了廣泛深入的調研活動。三臺縣委託中國社會科學院實地調研，走村串鄉召開「壩壩會」「諸葛會」90餘場，徵集意見建議600多條；鹽亭縣召開社會各界、幹部群眾座談會800餘場次，發放調查問卷、徵求意見表近3萬份。基層同志普遍反映，針對一個單項改革醞釀時間之長、調研強度之大、解剖問題之深，這是少有的。磨刀不誤砍柴工。正是因為事前謀得深、想得細，工作推進的每個環節、不同情況都能找到政策工具和實施依據，大家感到心裡能託底，可以少走很多彎路。
二是因地制宜、有序推進。四川地域差異較大、發展水平不一，必須分步分類實施改革。在改革步驟上，區分輕重緩急，把好時序節奏，將非貧困和已脫貧地區往前排，未脫貧摘帽地區往後放，待其脫貧攻堅考核驗收後再啟動。在方案制定中，按平原、丘陵、山區、高原地區4種類別，分別提出主要以戶籍人口和幅員面積為要素的鎮村調整參考標準。在實踐操作中，還全面分析當地的歷史淵源、文化傳承、經濟聯繫、群眾心理以及交通狀況等因素，做到宜留則留、宜調則調、宜改則改，不搞大呼隆、一刀切。三臺縣委書記談到，全縣有7個邊界鄉鎮的人口和面積未達到規模標準，但由於地理位置比較偏遠、屬於典型的「四不靠」，這次改革仍然實事求是保留了下來。在具體實施中，堅持「快慢結合」，方案制定階段「小火慢燉」，把調研摸底、清產核資、風險排查等工作做深做細，下足「繡花功」、不作「急就章」，寧可慢一點，也要穩一點；組織實施階段「快刀斬亂麻」，各方一齊行動，迅速掛牌運行，確保工作不斷檔、治理不缺位、服務不脫節。
三是尊重民意、順向調整。基層的事，關鍵是要聽基層言、商基層辦。改革中，省委堅持把群眾滿意作為根本標準，鮮明提出順向調整的原則，即順應新型城鎮化和鄉村振興發展演進之「向」，順應產業、人口、交通等要素流動之「向」，順應人民群眾對美好生活新期待之「向」，順應「人往高處走」的人心之「向」。按照這一原則，兩縣在實施中積極推動縣城周邊的鎮村往縣城並、山上的往山下並、溝裡的往溝外並、交通閉塞的往便捷的地方並、經濟欠發達的往經濟較發達的並、公共服務配套差的往配套好的並、自然條件較差的往條件較好的並、存在洪澇地災隱患的往環境安全的地方並，這樣一來群眾就滿意了。所有調整方案都事先公示徵求群眾意見，對存在較大爭議的，可以緩一緩，也可以不改，決不與群眾擰著來、對著幹。鹽亭縣最初準備將花果嫘鄉產業園範圍內的天水村、水集村和望江村「三合一」，但由於望江村與另外兩個村之間隔著梓潼江，沒有直接連通的橋，老百姓擔心調整後出行辦事不方便，最終尊重群眾意願，只將天水村和水集村進行調整。
四是保障利益、統籌政策。「兩項改革」觸及利益廣，必須切實回應各方現實關切。為此，作為改革的頂層設計，省委、省政府研究出臺了一個指導意見和一個實施方案，制定了包括機構設置、幹部安置、集體資產、投資和財政等方面的配套政策，形成了系統管用的政策體系。省委明確提出，在鄉鎮行政區劃調整改革中鄉鎮編制不上收、財政轉移支付不減少、基礎設施建設不削弱、基本公共服務不降低、幹部安排不懸空；在村級建制調整改革中農民享受的惠民政策不變、農村土地和林地等權屬不變、農業經濟利益關係不變。「五個不」和「三不變」政策最大限度地考慮了幹部群眾的訴求，確保他們當期利益不受損、長期利益有增進，吃下了「定心丸」。政策的配套不僅消除了改革阻力、減少了改革震蕩，還激活了基層改革動力，形成了從「要我改」到「我要改」、從「要求減壓」到「自我加壓」的良好局面，兩縣實際完成改革鎮村數目均超出了預期數目。
三、「後半篇」文章：持久釋放改革紅利，全面提升鄉村治理水平
「兩項改革」是一篇前後相續的大文章，「前半篇」重在調整減量，形成物理變化；「後半篇」重在提質增效，催生化學反應。目前「前半篇」完成較好，但如果「後半篇」跟不上，改革就不算真正到位。為此，蹲點調研結束後，我賡即安排省級有關部門聚焦「後半篇」需要重點關注的領域，強化問題導向、基層導向、利民導向、發展導向、目標導向、結果導向，列出28個專題，在全省面上開展調研，力爭形成「1+N」的工作方案，把「兩項改革」往深裡抓、往實裡做，切實把改革成果轉化為發展紅利和治理實效。重點圍繞四個方面來展開：
第一，優化資源配置。機構編制是一種寶貴的行政資源，「兩項改革」後亟需科學設置、合理配置。調研中了解到，有的機構服務對象和服務內容交叉重疊、職能模糊不清，有的雖然設置了機構，但授權不足、徒有其名。比如，兩縣鄉鎮綜合行政執法機構基本上都成立了，但覆蓋領域不夠寬，在與鄉村治理密切相關的秸稈焚燒、汙水排放等方面，還缺乏執法資格。下一步，要根據改革後的新情況新問題，綜合考慮鄉鎮的功能定位、人口規模、服務半徑等，按鄉鎮類別對機構編制及職能進行統籌規劃、科學設計、有機整合、高效配置，實現最大效能。
如何盤活用好鎮村公有資產，是改革後面臨的一項現實課題。一方面，鄉鎮和建制村調整後騰出了大量辦公用房、活動陣地，僅三臺縣就騰退出辦公和附屬用房133宗、面積10.3萬平方米（尚不包括調整學校、醫院和村級活動服務場所）。這是一筆十分寶貴的資源，三臺縣正開展一些探索，通過交由縣級平臺公司統一管理、改建成敬老院和公辦幼兒園等公益設施、調劑給其他駐鎮單位或社區使用等方式，有效盤活閒置資產，提高綜合利用效率。另一方面，新設鄉鎮由於人員大量增加，也存在辦公用房緊張、幹部周轉房不足等問題，需要通過改擴建、調劑、置換、租用等方式逐步解決。基層反映，由於歷史原因導致一些鎮村資產權屬不清或取得方式不規範，給下一步分類處置帶來不少困難。對這些歷史遺留問題，有關部門正加強調研指導、研究出臺具體政策，著力通過改革的辦法來解決。
第二，提升發展質量。檢驗改革成效，最終要看發展實效。改革之後，鎮村空間擴大了、發展框架拉開了，對發展的理念、方式、條件等提出了新的更高要求，亟需強化規劃引領。從兩縣情況看，鎮村規劃是個薄弱環節，大多數鄉鎮沒有編制國土空間規劃，也沒有專門管理機構，私搭亂建、違法佔用耕地建房問題突出，一些試點地方編制的村莊規劃千篇一律、缺乏特色。要抓住謀劃「十四五」發展的窗口期，編制好鄉鎮國土空間總體規劃和「多規合一」的實用性村莊規劃，明確鎮村等級體系、規模結構和功能定位，統籌規劃建設農村道路、水利、電網、通訊等基礎設施及場鎮市政設施，加強農村建設管理、耕地保護和環境治理，培育一批特色優勢產業，布局建設一批現代農業園區，助推鄉村振興和縣域經濟高質量發展。
發展壯大村集體經濟是鄉村振興的重要抓手，也是提高基層黨組織凝聚力的物質保障。村級建制調整改革後，村集體經濟組織如何改、怎麼變，事關廣大群眾切身利益。兩縣的普遍做法是堅持尊重歷史、承認差別，通過直接整合、股份合作、聯合經營、逐步過渡等多種方式，穩步推進村集體經濟整合，不搞「歸大堆」。村集體經濟組織規模小、抗風險能力弱，加之缺乏經營管理人才，要積極探索新型農村集體經濟有效組織形式和運行機制，儘量採取承包、租賃、參股、聯營、合作等方式獲得持續穩定收入，保障集體資產安全、增值，不一定都直接從事經營活動。
第三，增強服務能力。滿足人民群眾對美好生活的嚮往，是推進「兩項改革」的根本出發點和落腳點。調研發現，兩縣便民服務體系基本能滿足老百姓的辦事需求，也存在兩方面的問題：一是便民服務事項與老百姓需求不匹配，「殭屍」事項、湊數事項比較多；二是部分被調整鄉鎮和建制村保留的便民服務分中心或服務點業務不飽和，並呈逐步萎縮之勢。對此，要以群眾需求為導向，根據實際情況優化調整便民服務網絡，按不同類型的鎮村來編制便民服務事項清單，著力加強標準化規範化建設，創新服務方式、優化服務供給，持續提高便民服務質量。
教育和醫療衛生是與老百姓關係最密切的兩項公共服務。目前，二者既有資源不足問題，也存在資源浪費現象，「門庭若市」與「門可羅雀」反差強烈。以三臺縣為例，全縣62個鄉鎮衛生院中，病床平均使用率低於75%的有17個，醫師日均診療量低於3人的有15個；縣城的潼川第二小學學生達2726人，最少的秋林鎮金玉小學僅有28人。鹽亭縣義務教育階段的城區學校生師比為16.7:1，農村學校僅為9.4:1。解決這些問題需要一個過程，「兩項改革」提供了重要契機。要打破行政區劃思維，通過科學測算、優化布局、精準供給，進一步提高資源配置和使用效率。現在農村交通方便了，群眾收入提高了，對享有高質量教育醫療服務的願望更為迫切。要因應這一新變化，適當集中教育資源，推行縣鄉村三級聯動的醫療服務體系，著力提高農村辦學質量和醫療衛生水平。
第四，提高治理效能。基層治理效能如何，幹部是決定性因素。兩縣負責同志反映，改革後鎮村幹部履職服務的領域更寬了、對象更多了、任務更重了，對工作專業化、精細化、高效化提出了更高要求。要把提升鎮村幹部治理能力擺在更加突出位置，健全選育用管工作鏈條，全面加強思想淬鍊、政治歷練、實踐鍛鍊和專業訓練，打造一支懂治理、能治理、善治理的基層幹部隊伍。現在，鎮村幹部管理的範圍變大、調動的資源增多，特別是「一肩挑」後村黨組織書記的權力更為集中，如何加強監督需要系統思考，抓緊研究制定具體化、可操作的有效機制，紮緊基層權力監督的制度「籠子」。
基層治理點多面寬，統籌用好各方力量十分必要。「上面千條線，下面一根針」是客觀現實，關鍵不是把下面也弄成「千根針」，而是把上面的「千條線」穿到下面的「一根針」裡去。現在，許多村都按規定配有網格員、衛生防疫員、森林防火員、地災報警員、法律顧問、糾紛調解員、治安輔警等，他們在基層治理中發揮著重要作用。基層反映，如果每項工作都要求配設專職人員，實際上很難做到，也會造成極大的人力和財力浪費，應允許各地統籌調配有關力量，「一員多用」，發揮整體效益。鄉鎮消防、應急等力量的配置也不應強求一律，宜專則專、宜兼則兼、宜合則合、宜分則分，需要什麼就設什麼，不搞空架子，最重要的是有人辦事、能辦成事。