專家視角 |「三線一單」在生態文明制度體系中的定位探析

　　摘要

　　黨中央提出了主要包含八項基本制度的生態文明制度體系建設總體框架，涉及資源管理、空間管制、環境保護和考核評價等多個方面，為此需要大量的具體制度給予支撐。「生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單」（即「三線一單」）是生態環境部門大力推進的一項探索性工作，對於提高環境空間治理能力具有很大作用，但其應用實施也存在幾個方面的突出問題，主要集中在法律基礎薄弱、技術方法不完善、制度銜接性不強等方面。根據實踐經驗和管理需求，「三線一單」亟須進一步明確自身在生態文明制度體系中的定位並加強能力建設。具體而言，下階段可重點考慮從以下幾個方面發力：一是作為空間規劃體系的補充和延伸；二是作為相關制度對接的平臺；三是作為生態文明績效評價的重要依據；四是成為現代化環境治理體系的重要抓手。

　　當前我國正在大力推進生態文明體制改革，建立健全生態文明制度體系。「三線一單」作為一項順勢而為的探索性工作，不僅需要放在生態文明體制改革的大局中去謀劃和建設，也需要根據形勢變化及時調整自身在生態文明制度體系建設中的定位。

　　生態文明制度體系建設總體要求

　　黨的十八大首次將生態文明建設提升為中國特色社會主義「五位一體」總體布局的重要組成部分，十八屆三中全會進一步提出要深化生態文明體制改革，建立系統完整的生態文明制度體系。2015年中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，系統闡述了由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系等八項基本制度組成的生態文明制度體系建設要求。2018年新一輪國務院機構改革，特別是自然資源部和生態環境部的組建為生態文明體制改革奠定了組織基礎。總體來看，生態文明制度體系中的八項制度可分別歸入資源管理、空間管制、環境保護和考核評價四個範疇，其邏輯關係(見圖1)。其中，以「三區三線」為核心的空間規劃體系不僅是國土空間開發保護制度的基礎，也是自然資源確權、資源總量管理、生態補償等工作的基礎[1]。在環境保護方面，改革的總體思路是進一步發揮政府、企業、個人等各類社會主體的力量，同時更加強調市場的作用。在明確資源產權、空間屬性及其環境保護和資源管理目標的基礎上，最終通過生態文明績效評價考核和責任追究制度來監督政府和企業認真落實生態文明建設要求。生態文明制度體系建設是一項系統工程，需要法律法規、理論方法、管理體制等多個方面的支持和配合，其不斷完善需要較長時間，絕不可能一蹴而就[2-4]。從目前來看，大部分制度都在積極探索和推進，一些具體制度如國土空間規劃體系、國家公園體制、排汙許可制度、生態環保督察制度等已經初步成型。然而，受部門利益、歷史問題、技術方法等因素的制約，很多制度仍然需要進一步研究和嘗試。

　　「三線一單」的編制和應用現狀

　　2015年4月印發的《中共中央 國務院關於加快推進生態文明建設的意見》（中發〔2015〕12號）提出要「樹立底線思維，設定並嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線，將各類開發活動限制在資源環境承載能力之內」。同年原中央全面深化改革領導小組第十四次會議再次強調了這一要求。隨後，原環境保護部將這一要求作為環境影響評價改革的重要內容寫入《「十三五」環境影響評價改革實施方案》，並從2015年起在鄂爾多斯、濟南等地開展試點探索[5-6]。2016年年初，原環境保護部頒布的《關於規劃環境影響評價加強空間管制、總量管控和環境準入的指導意見（試行）》（環辦環評〔2016〕14號）已經包含了一些「三線一單」的編制思想。2017年年底，《「生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單」編制技術指南（試行）》發布，隨後生態環境部從2018年開始在長江經濟帶11省（市）及青海省大力推進「三線一單」的編制工作，並於2019年將其擴展到其他19個省級行政區和新疆生產建設兵團。迄今全國「三線一單」編制工作已經基本結束，各地陸續進入成果發布、信息平臺建設和實施應用階段。

　　「三線一單」的編制內容主要包含以下幾個方面：一是研究確定2020年、2025年、2035年各地市級行政單元的環境質量目標，確定主要汙染物允許排放量和減排路徑。二是針對生態、大氣、地表水、土壤及土地、水資源和能源等環境、資源要素，分別劃定優先保護單元、重點管控單元和一般管控單元，最後統籌劃定環境綜合管控單元，並對每一單元編制生態環境準入清單（見表1）。對於該項成果的實施應用，首先是在規劃環評和項目環評中的使用比較廣泛，特別是判斷規劃布局和項目選址是否涉及生態紅線等敏感區域，以及相關開發建設活動應該注意哪些生態保護和汙染防治問題。一些地方如湖南、重慶等地甚至要求在規劃環評和項目環評報告中增加「三線一單」符合性分析內容。其次是為相關規劃編制提供參考，如2025年的環境質量目標、汙染物減排潛力分析、環境管控分區等均可作為環境保護規劃編制的參考資料，生態空間劃定等成果可為國土空間規劃編制提供參考。三是為其他部門的項目準入管理提供參考，如一些地方政府將生態環境準入清單作為招商引資工作的重要依據。

　　「三線一單」制度建設存在的問題

　　法律基礎比較薄弱

　　「三線一單」是生態環境部根據國家相關文件中資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線等政策要求發展形成的一套技術體系，目前面臨的最大挑戰是法律基礎薄弱，這是限制其應用實施的最大障礙。一是「三線一單」迄今在中央文件中僅限於文字表述，對於該項工作的具體內容、權限歸屬、管理職能等均缺乏明確的闡釋，也沒有相應的法律規定，因此不僅與國土空間規劃對接時處於不利地位，與其他相關制度銜接時面臨的困難也很大。二是一些地方雖然在立法中提到了相關要求，但同樣存在指向不明的問題。例如陝西、湖南等地的一些法規雖然提到了生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單，但也僅停留於概念層面，沒有明確指向。由於法律基礎不實，「三線一單」中的空間劃分、資源利用上線等內容對相關部門的約束性不強，一旦國土空間規劃和其他一些法定規劃涉及的生態空間、環境質量目標等發生變化，「三線一單」成果只能被動調整。

編輯：王媛媛