作者簡介：王明宇(1992- )，女，遼寧大連人，東北師範大學教育學部博士研究生，主要從事課程與教學論研究； 呂立傑(1969- )，女，吉林長春人，東北師範大學教育學部教授、博士研究生導師，主要從事課程與教學論研究。 作者單位：東北師範大學教育學部，吉林 長春 郵編 130024
內容提要：自中華人民共和國成立以來，我國的基礎教育課程管理在觀念以及相關的政策制度、體制與機制方面進行了不斷的探索與創新。其發展階段可以分為國家權力高度集中、課程管理權力下放以及教育治理背景下的發展新趨勢。在課程管理的發展歷程中，國家通過創新管理體制、增設管理主體以及改進管理手段等管理要素的變革激發課程發展的活力，保障課程的持續良好發展。我國基礎教育課程管理發展的核心是權力關係問題，發展的目標是促進教育公平，終極追求是建立平衡的管理生態系統，從而保障課程管理具有持續發展的動力與能力。
關 鍵 詞：基礎教育課程管理；管理體制；管理生態系統；權力關係；終極追求；教育公平
標題注釋：本文系全國教育科學「十三五」規劃2017年度國家一般課題「核心素養的學校課程轉化模式研究」(課題編號：BHA170148)的研究成果。
一、我國基礎教育課程管理發展歷程
中華人民共和國成立至今，基礎教育課程管理在管理理念以及相關政策與制度、體制與機制方面進行了不斷的探索與創新，按照不同歷史時期可將其發展分為三個階段，課程管理的發展與變化也體現出我國不同時期的課程觀以及管理觀的變革。在70年的發展歷程中，課程管理從注重對課程的外在監管與控制，到關注課程發展的本質需求、挖掘課程發展潛能，其價值追求從注重社會本位到個人本位，即從滿足國家政治發展需求轉變為關注人的成長以及課程的專業化發展，逐漸認識到課程管理中明晰管理權力與責任、擴大各利益相關者的參與機會的重要性。課程管理的變革對提升我國課程質量、保證課程持續發展以及激發課程發展潛能起到了重要的作用。
(一)國家權力高度集中階段：對課程的「監管」與「控制」(1949-1985年)
從1949年到1985年，我國採用的是中央集權式的課程管理模式，其特點是國家權力的高度集中。課程的發展在中央的統一管理下，採用科層制的方式進行組織管理，運用自上而下的行政化管理手段，從課程的制定、內容的選擇以及實施方面進行著統一化、規範化的處理。中華人民共和國成立之後，教育與國家的發展都處於初期階段，國家的主要任務是對教育進行統一管理，滿足國家對教育的基本需求。由於我國中央集權式的政治管理體制決定了課程管理體制也是以傳達國家意志為主，課程管理的權力主要集中在中央政府層面。
在國家權力高度集中階段，國家通過政策等形式對課程發展的總體方向以及各級課程管理部門的職權進行硬性規定，以傳達國家意志。行政領導是課程管理的主要方式，地方與學校教育機構的責任即執行。國家教育部門作為管理的主體，集課程管理的權力於一身，對課程的發展具有決定性的作用，地方及學校等課程管理機構則必須嚴格執行中央制定的規章制度。《小學暫行規程(草案)》提出，教育部具有制定教育發展方向、規定學生學習內容的作用，以及統一編訂小學各學科的教學大綱與學生課本的主要職責[1]。中小學負責領導和管理工作的辦事機構是學校的行政機構，各層級管理機構都以行政方式作為管理的主導。在集權管理模式下，教育者的工作基本上以服從命令、符合國家政治要求為主。地方以及學校的主要職責是貫徹與落實黨中央和國務院的方針政策，嚴格執行上級教育主管部門的指示。
國家課程管理權力高度集中時期，注重對課程的嚴格「監控」與「管制」，導致全國的教育發展呈現出整齊劃一、大一統的態勢，儘管有助於滿足全國課程發展的基本需求，卻引發了各地區課程發展的不適應。中央集權式的管理體制與機制有助於國家對教育發展進行宏觀管理，改變以往教育的無序狀態，基本上滿足了全國不同地區兒童的教育需求，從一定程度上提升了教育的公平，提高了教育發展的效率。然而，整齊劃一的觀念與方式導致了我國教育發展的單一、封閉與刻板。隨著社會的發展，課程管理模式與各地區發展之間的聯繫不夠緊密，忽略了不同地區的經濟發展水平、文化傳統以及不同學習群體的需求，出現了國家課程在不同地區發展的不適應狀況。
(二)課程管理權力下放階段：關注課程發展的本質需求(1985-2014年)
課程管理的權力下放使其發展從執行教育命令轉向提升課程的多樣性以及專業性，探索課程發展的本質需求，從而促進課程在不同地區與學校的深度適應以及可持續發展。
1.三級課程管理體制的形成促進課程適應性
三級課程管理體制的提出與實行是一個漸進式的權力下放過程，也是各管理主體責任與權利不斷協調統一的過程。自1985年到1992年提出「基礎教育管理權屬於地方」到各地區可以設置地方課程以來，課程管理的權限逐漸從國家下放到地方。此後，《中共中央、國務院關於深化教育改革，全面推進素質教育的決定》指出，對基礎教育課程體系、結構以及內容進行調整，同時試行國家、地方以及學校課程，又逐步將中央的管理權力下放到學校層面，明確了我國課程管理中的三級管理機構，豐富了課程的類型，給學生提供了更多的選擇機會。漸進式的權力下放過程為三級課程管理體制的有效實施創造了條件。2001年，《基礎教育課程改革綱要(試行)》(以下簡稱《綱要》)確立了三級課程管理體制的正式實施。為了促進不同課程管理機構更好地適應轉型期的要求，政策明確指出了不同層級課程管理機構在課程管理中的權力與責任。《綱要》提出，在國家政策指導下，省級教育行政部門有權依據地區的特定情況彈性施行課程計劃並規劃地方課程。學校可以在各級教育行政部門的指導、監督下，結合本校辦學傳統、優勢及學生興趣、需要進行自主選用或適當開發課程。政策規定中明顯體現出三級課程管理體制下國家、地方與學校的責權分配，明確了各級課程所屬的管理機構以及在學校課程體系中的地位，通過聯動合作的機制將不同層級的課程管理機構緊密連接，在共同的目標取向下，各層級課程管理機構相互配合，達到權力的制衡。
2.以課程領導推進管理體制深化發展
隨著社會對教育訴求的轉變，我們不得不重新審視課程管理的功能與作用。在思考課程管理如何促進課程深入適應、專業發展的過程中，課程領導作為一種管理理念引起了人們的重視。儘管目前對課程領導的含義沒有統一的界定，但存在共性的認識，即課程領導是基於專業自覺的一種管理新理念，將管理的主要方式從行政手段轉變為課程領導，提升各利益主體之間的緊密合作並促進課程創生[2]。課程領導的關鍵即選擇適切的組織方式，引領教師的廣泛參與，激勵教師的專業成長，充分照顧學生的需求與個性發展。
課程領導是推進課程管理體制深入發展的著力點。首先，課程領導注重民主與專業的管理理念，為課程的專業化與多樣化發展提供了空間。課程領導從更為專業的層面負責課程的發展、質量的提升，共同協作制定課程發展的目標，達成領導群體的目標共識，從而保證課程的各利益相關者具有參與課程設計與實施的權利，也使得課程的目標與內容的制定能夠來自學校與教師，激發課程參與者的責任心、積極性與創造力，促成課程的管理權力在不同管理層級與管理者之間的共享機制、平等與合作。其次，在課程領導的規定下，教師具有管理課程發展的機會，有助於推動教師的專業性發展。在課程領導中，教師既作為課程的開發者與實施者，也作為課程的領導者，具有專業權威與自主創新能力。課程領導者的領導行為為教師的課程領導提供了可能，課程領導者從原有的對教師的嚴格管控、對學生成績的追求轉變為喚醒課程意識、形成合作組織、積累實踐經驗以及提升對話能力，即從「行政權威」走向「專業權威」[3]。課程領導者為教師的課程開展提供資源，協調團隊之間的合作，通過對教師工作的激勵和支持，為教師間的溝通合作創造了環境，更為有效地提升了教師的專業動機與能力，從而保證課程深入而持續的發展。
課程領導是一種更為民主、開放的課程管理理念，有助於課程的多樣化及專業化發展。從「課程管理」到「課程領導」的變革是打破固定、刻板的管理模式，轉向關注課程發展的內在需求，追求育人的價值取向，改變了傳統的科層制課程管理觀念以及行政式的課程管理手段，吸引課程利益相關者參與課程管理，指導其推動課程發展。不同層級的課程管理，促進了課程管理各層級管理機構之間的權力分享。
(三)教育治理背景下課程管理發展新趨勢(2013年至今)
課程管理的發展植根於整個教育發展的背景中，在多元主體協同參與治理的背景下，課程管理也必然呈現出更加民主化的發展趨勢。教育治理即依據管理制度，提升國家教育機關、社會力量以及個體等利益相關群體間的合作，實現多元主體間的協同治理[4]。2014年，教育部《關於全面深化課程改革，落實立德樹人根本任務的意見》(以下簡稱《意見》)強調，要加強對課程實施的管理。《意見》指出，要不斷提升地方的自治空間，主要體現在地方以及校本課程的開發與實施中，給予地方更多的管理權力，並進一步提升學校層面對教學進度、方式以及評價等方面的自主權。在不斷增強不同管理主體自主權的同時，提升各管理機構的教育服務功能。《意見》提出，建立普通高中學生發展指導制度，指導學生明確將來的發展需求併合理選課，幫助其做好生涯規劃，從而將學生的學習與未來的工作相銜接，提高課程學習的實用性。有學者指出，教研部門要成為一個重要的支撐力量，為學校、教師提供更多個性化的服務[5]，為學生以及教師的未來發展做好準備。
教育治理營造的新秩序規範了公共權力的運行，課程管理也將探索以法制化的管理手段、增加多元管理主體等方式實現公共教育價值的最大化。教育治理的主體不再局限於教育系統自身，而是加入了政府、社會等治理主體，以各部門之間的協商、合作以及建立夥伴關係、制定共同目標等方式開展對公共事務的管理[6]。在課程制定、實施與評價中逐漸增加社會群體的參與，將課程的管理作為提升其公共價值的方式，其本質是經過創建公共利益、市場原則和認同之上的合作，以法治作為保障、共治作為路徑，維護公共教育事務秩序[8]，最終目的在於挖掘教育的潛力，實現公共教育價值最大化。
二、我國基礎教育課程管理關鍵要素的發展
在課程管理的發展歷程中，不同的管理觀念及管理需求決定了不同的管理組織制度、機構設置及權力劃分，體現了課程管理對時代挑戰的回應、對課程和管理領域的深入探索以及課程管理體制與機制中各要素的發展趨勢。
(一)以體制改革尋求集權與分權的平衡
三級課程管理體制的形成是在尋求課程管理過程中權力集中與分化間的動態平衡。在國家權力高度集中的階段，課程管理的權力集中於中央政府，權力的行使依靠行政命令；三級課程管理體制實施的目的在於以集權與分權管理相結合的方式，保證國家在課程管理中起到宏觀調控的作用，地方、學校層面的管理則在此指導下提升課程的多樣性與適切性；課程領導階段，課程利益相關者有權力參與到課程的管理當中，提升了課程理論專家、教師等管理者的權力，權力分配的關注重點從行政權力轉化為專業權力；教育治理背景下，課程管理納入了政府以及學校之外的治理主體，旨在擴大教育的公共利益，權力分配的關注點拓寬到以學校為中心的更為寬闊的領域。由此可見，課程管理改革圍繞著權力的分配展開，而體制的改革則是權力變革的核心。從全球發展的趨勢看，20世紀後期以來，對於探尋中央與地方管理權限之間的平衡是不同課程管理模式的共同追求。在我國課程管理體制改革過程中，國家課程管理權限的下放，讓不同的課程管理機構有機會參與到課程管理的設計與實施中，調動了各管理主體的積極性，明確了自身的職責與權力。憑藉不同教育者對課程的理解與經驗，讓地方、學校與教師等在課程開發與實施過程中發揮專業性與創造性，有效提升課程的適應性，提高各課程管理機構的專業性。
(二)逐漸模糊課程管理主體與對象之間的界限
在課程管理發展過程中，打破了原有的科層管理制度，吸納了更多的課程管理主體參與，課程管理主體由原本單一的國家教育部，增加了地方教育部門、學校領導者、教師、學生甚至家長等的廣泛參與，最終打造由中央政府宏觀指導、地方與學校多樣發展、教師與學生積極參與的格局。政府不再作為唯一的管理主體，地方教育部門、學校與教師等利益主體轉變了角色，既作為課程管理的對象，也擔任課程管理者或者領導者的角色。從「單一」到「多元」的發展過程中，各課程管理主體的權力分配相互聯繫、相互制衡。各管理主體採用合作的方式進行管理，通過課程管理的整合策略，更緊密地將課程利益相關者結合起來[9]。多主體的管理方式改善了管理中的權力主體單一問題，為課程的多樣化以及專業化發展提供了保障。
(三)走向科學與現代的管理手段
課程管理手段作為課程管理系統的關鍵要素之一，其發展過程是一個科學化與現代化的過程。國家權力集中時期，課程管理主要依靠嚴格的行政命令以及標準的規章制度，隨著管理體制的變革，原有的行政化管理手段已經無法滿足課程管理的需要，課程管理結合市場機制，加強了法規與經濟的作用。通過增加課程管理手段的現代科技含量，以技術化的管理手段實現課程的服務功能，從而支持課程的多樣化發展。從課程管理手段的發展歷程中可以看出，課程管理手段需要適應課程管理體制的變革，同時課程管理手段也是推動課程管理體制深入落實的重要因素。現階段，我國的課程管理手段仍需提升科學性與民主性，發揮課程管理手段對於課程的規範、支持與服務功能，為多樣化的課程管理主體與對象之間搭建適宜的橋梁。
三、我國基礎教育課程管理發展反思
我國課程管理的發展是從「集權」到「民主」、從「強制」到「專業」的過程，其發展的核心是權力分配問題，權力分配不斷變革的最終指向是促進教育公平，從而激發課程管理系統的活力，達到課程生態系統的動態平衡。
(一)課程管理發展的核心是改善權力關係
我國的課程管理在走向民主與專業的過程中，權力問題是貫穿其發展始終的核心問題。權力關係是調動課程管理活力、激發課程發展生命力的關鍵。課程管理體制的變革是為了改善權力關係，管理主體與對象之間逐漸減小界限也是為了制衡各方權力。在課程管理權力不斷下放的過程中，要通過增加課程管理主體，明晰不同層級管理主體的責任與權力，形成各個管理層級之間的聯動合作機制，以保證權力分配的相對平衡。課程管理權力直接關係到不同管理主體的經濟利益、理論權威等，各級課程管理機構之間的權力分配應該保持一定的張力。在不同層面的課程管理系統中傳達國家的意志，始終應該是課程管理的首要任務。因此，課程管理要在政府主導的同時，合理分配各管理主體的責權關係，以合法合理、科學的管理方式保證各管理主體之間的權力共享以及各方權力的制衡，最終保證權力的良好運行，進而呈現出各地區與學校課程在國家宏觀目標引領下的多樣性與統一性並存的良好發展態勢。
(二)課程管理發展的目標是促進教育公平
課程管理改革的目標是促進教育公平，為不同的學校提供適合自己的多樣化選擇。單一的要求與不同學校發展的需求之間存在差距，要通過增加課程管理方式、管理對象與管理主體的選擇性，調適國家課程管理與地方及學校之間的適切性。三級課程管理體制的施行為不同學校增加了課程的多樣性，加強了國家課程在不同地區的適應性。地方課程、校本課程的開發與實施以滿足學生的個性化發展為旨歸，為學生提供多元、適切的課程選項，以促進教育公平。教育治理通過增加各管理主體參與的機會與渠道，保證課程管理主體的多元化，尋求教育的公共利益最大化，尤其是讓弱勢群體能夠充分表達自己的利益訴求，抑制由公共權力弱化、權力資本固化引發的弱勢受教育群體的權益侵害，以提升教育公平[4]。總體來看，課程管理發展的最終價值取向是提升管理的效能，促進教育公平。
(三)課程管理發展的終極追求是建立平衡的管理生態系統
課程管理作為一個有機聯繫的生態系統，其中管理體制、管理主體、管理手段以及管理對象等構成要素之間相互關聯、相互作用，其內部的和諧一致發展是推動課程管理發展的內在動力。在外部環境的變化中，課程管理生態系統必須通過自身調整回應外在環境的需求，通過不斷適應達到系統各部分的平衡。從我國課程管理發展的歷程看，中央集權式課程管理模式中的「為服從命令而管理」，以行政方式執行教育決策，以追求管理的安全與有效作為價值取向，以學生達到預先設定的知識性目標為課程學習的目的，從而導致課程管理生態系統處於失衡狀態，系統中的各部分內容之間缺乏靈活性，課程管理發展生硬死板；在「為提升效果而管理」建構的專業管理模式中，三級課程管理體制的形成增設了課程管理主體，結合不同地區的發展情況，增強了課程的適應性，促進了國家課程與所在地區的文化傳統、教育資源以及學生生活經驗的結合。將這些背景作為課程的生長點，讓課程在不同的地區落地生根，符合我國幅員遼闊、各地發展均衡不一的多樣而複雜的現實狀況。課程管理系統內部各要素在不斷調整、適應，要增加生態系統各部分之間的適應性，積極回應外在環境對教育系統的訴求。教育治理背景下的課程管理，課程管理權力的中心不僅僅局限於政府層面，其他的一些社會群體及部門也承擔著更多的責任，賦予社會自治的權力與空間。課程管理系統的各部分之間相互制衡、相互促進，其生態系統處於動態平衡狀態。由此可見，「建立平衡的管理生態系統」是課程管理發展的終極追求，動態平衡的課程管理生態系統是激發課程管理自身動力、建構課程管理能力體系的保障。
參考文獻：
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