海南省高級人民法院（2019）瓊行終728號行政裁定書顯示，上訴人海口市美蘭區新埠街道土尾社區居委會土尾居民小組（以下簡稱土尾居民小組）因其訴被上訴人海口市人民政府（以下簡稱市政府）、被上訴人海口市新埠島開發建設總公司（以下簡稱新埠島公司）及原審第三人海口市自然資源和規劃局（以下簡稱市資規局）行政協議糾紛一案，不服海南省海口市中級人民法院作出的（2019）瓊01行初294號行政判決，向本院提起上訴。本院受理後，依法組成合議庭審理了本案。
上訴人土尾居民小組上訴稱，一、一審法院審判程序違法。土尾居民小組在一審期間提出的訴訟請求第一項為「判決解除1992年11月12日市政府委託新埠島公司與土尾居民小組籤訂的《徵地協議》」。一審法院認為本案案由屬於行政協議行為，告知土尾居民小組變更訴訟請求為「撤銷1992年11月12日新埠島公司與土尾居民小組籤訂的《徵地協議》行為」。但是，籤訂《徵地協議》並非新埠島公司的單方行為，而是該公司受市政府委託與土尾居民小組雙方達成合意一致的行為，是雙方行為。
依據法律規定，只能判決該雙方行為是否違法、是否應當解除，即一審法院應當向土尾居民小組釋明變更第一項訴訟請求為「請求判決確認1992年11月12日市政府委託新埠島公司與土尾居民小組籤訂的《徵地協議》違法」和「請求判令解除1992年11月12日《徵地協議》」。一審法院未作此釋明，構成程序違法，應予糾正。二、一審判決認定事實錯誤。根據市政府和新埠島公司在答辯意見中自認的事實和提供的書證，足以認定「原海口市國土資源局分三次將土尾居民小組353畝集體土地出讓給了新埠島公司，該公司也已向市國土局支付了相應的土地出讓金和稅費」的事實。
上述三塊土地均已辦理《國有土地使用證》，均有相應的紅線圖及四至、坐落、坐標等，但都未向原所有權人土尾居民小組辦理過農村集體土地徵收手續，未支付過任何款項費用。一審判決未查明以上事實，卻僅認定「目前，新埠島上部分集體土地由部分集體經濟組織共有」，而該事實卻與本案無關，故一審判決存在認定事實錯誤。三、一審判決理由不成立。（一）眾所周知，老百姓系「法無禁止皆可為」，行政機關則「法有依據方可為，法無授權不可為」，沒有法律依據的行政行為都屬違法。在市政府和新埠島公司未能提供有關「政府可以委託國有公司進行農村集體土地徵收」的相關法律依據的情況下，一審認為市政府有權委託新埠島公司代為徵地，理由不能成立。
（二）一審認為「2005年新埠島公司改制後不再具有政府委託的行政職能，該《徵地協議》實際不再履行」。然而，新埠島公司僅僅是出資人（股東）發生變更，不但法人資格主體一直存續，公司字號名稱也隻字未改，且該公司是在2007年依據《徵地協議》陸續從原海口市國土資源局處受讓了土尾居民小組所有的353畝集體土地。這些都是當事人在實際履行協議的確鑿證據，故不能認為《徵地協議》實際不再履行。
四、一審判決結果不公平。新埠島公司在未依法辦理農村集體土地徵收手續、未支付任何土地、青苗補償及安置補助款項的情況下，就拿走了土尾居民小組353畝集體土地，嚴重侵害了土尾居民小組的合法權益。一審判決駁回土尾居民小組要求返還土地的訴訟請求，該判決結果顯然不公平。綜上，請求二審法院：1.撤銷一審判決；2.解除新埠島公司與土尾居民小組於1992年11月12日籤訂的《徵地協議》；3.判令市政府和新埠島公司共同連帶向土尾居民小組返還其違法徵佔用的土尾居民小組集體土地約353畝（以司法鑑定實際測量結果為準），如不能返還，則按實際佔有面積土地的市場價值共同連帶向土尾居民小組進行賠償。
被上訴人市政府答辯稱，一、土尾居民小組認為一審法院審判程序違法，缺乏事實和法律依據。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（三）項以及《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十八條的規定可知，本案中土尾居民小組的訴訟請求為「判令解除1992年11月12日市政府委託新埠島公司與土尾居民小組籤訂的《徵地協議》」，但本案所訴的案由為「行政協議行為」，並非民事案件，不存在解除的請求事項。經一審法院庭審釋明後，土尾居民小組同意變更該訴訟請求。因此，一審法院變更訴訟請求並未構成程序違法。
二、一審法院認定事實清楚，適用法律正確，判決並無不當。（一）關於新埠島公司代為徵地的法律依據問題。根據《中華人民共和國土地管理法》（1988年12月29日生效）的相關規定，市政府有權組織徵收土地的相關事宜。市政府將法律授權的行政權力委託給其設立的新埠島公司，由其負責新埠島徵收及統一規劃開發工作，並未違反當時的法律法規規定。（二）關於市政府是否應當返還土尾居民小組土地的問題。首先，根據土尾居民小組一審訴狀所列事實和理由，其主張返還的土地面積數量不確定，也沒有提供其主張返還土地的具體四至範圍，僅表述為以實際測量為準，其訴請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條的規定。
其次，土尾居民小組未能提供其享有353畝土地權屬的證明材料，無法證明其要求市政府返還的353畝土地屬於其合法享有。且根據已查明事實，土尾居民小組與位於新埠島的其他集體組織至今還存在土地糾紛，在權屬不明的情況下，土尾居民小組訴請返還土地沒有事實和法律依據。綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，土尾居民小組的上訴請求無事實和法律依據，請求二審法院駁回上訴、維持原判。
被上訴人新埠島公司答辯稱，一、本案所涉協議在當時為合法籤訂的有效合同，該協議的存在並沒有損害土尾居民小組的合法權益。土尾居民小組在籤訂協議的27年後起訴撤銷，既超過法定起訴期限，也沒有實際意義。新埠島公司系改制企業（2005年重組改制），前身為市政府所成立的負責新埠島統一規劃開發的市政府直屬企業。在1992年期間，新埠島公司受市政府委託代為行使土地徵用行為，與新埠島上各村集體籤訂《徵地協議》徵用土地開發建設新埠島。新埠島公司與土尾居民小組之間的《徵地協議》於1992年11月12日籤訂，約定徵用土尾居民小組位於新埠島土地約1370畝（以丈量為準），按照整島開發進度土地開發用到哪就徵用到哪。
協議還約定先支付徵地費的10%作為定金，辦妥徵地手續後即付至50%，其餘部分一年內付清。1992年12月12日，新埠島公司向土尾居民小組支付了10%的定金4795000元。根據建設用地進度和1992年的《徵地協議》，新埠島公司在1993年至1999年期間又與土尾居民小組籤訂了幾份小的徵地和補償協議，徵用土尾居民小組的土地。實際上雙方1992年籤訂的《徵地協議》已經部分履行，土尾居民小組訴狀中所說僅支付了定金、其餘約定無一履行顯然與事實不符。《徵地協議》於1992年11月12日訂立生效，距今已27年之久，早已超過行政訴訟的起訴期限。
土尾居民小組以該土地行政徵用行為損害其利益為由提起行政訴訟，顯然與《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條的規定不符。此外，需要說明的是，土尾居民小組的權利並不會因該《徵地協議》的存在而受損。因為徵地補償的條件和價格系以實際徵用時間的標準計算，不會存在現在政府徵地而依據27年前的標準進行補償的問題。所以，一審法院對該問題的認定和判決正確。二、土尾居民小組所要求返還的土地系新埠島公司依法從市國土局受讓而來，不存在向新埠島公司返還或賠償損失的問題。土尾居民小組並未提供充分的證據證明涉案土地歸其所有，而實際上其所主張的涉案土地存在權屬糾紛至今未確權，因此土尾居民小組無權單獨主張權利。
退一步講，新埠島公司在2005年重組改制後，對土尾居民小組的土地的徵收、補償等具體行政行為均由本案市國土局行使。土尾居民小組所訴請返還的353畝土地也是由該局分三次以土地出讓的方式出讓給新埠島公司的，並不存在新埠島公司違法佔地的情況。新埠島公司已經依據相應的《土地使用權出讓合同》支付土地出讓金和稅費。且因土尾居民小組村民阻撓及佔用，事實上新埠島公司至今未取得土尾居民小組所訴稱的353畝土地，因此根本不存在土尾居民小組在訴狀中所訴稱的新埠島公司違法佔地的情況。綜上，土尾居民小組的上訴缺乏事實根據，訴求於法無據，請求二審法院依法維持原判，駁回土尾居民小組的起訴或駁回其訴訟請求。
原審第三人市資規局的陳述意見與市政府的答辯意見一致。
經審理查明，1992年8月20日，市政府成立新埠島公司，作為市政府直屬企業，負責新埠島的統一規劃開發。1992年9月18日，市政府委託新埠島公司從1992年9月起，對新埠島進行統一徵地，統一規劃，成片開發。1992年11月12日，甲方新埠島公司與乙方土尾居民小組（原海口市新埠鎮土尾經濟社）籤訂《徵地協議》，約定：甲方徵用乙方位於新埠島土地約1370畝（以丈量為準）；每畝土地平均價格為35000元；籤訂協議一個月內，支付徵地費的10%作為定金，辦妥徵地手續後即付至50%，其餘部分一年內付清。
2019年3月11日，土尾居民小組向一審法院提起訴訟，請求：1.解除新埠島公司與土尾居民小組於1992年11月12日籤訂的《徵地協議》；2.判令市政府和新埠島公司共同連帶向土尾居民小組返還其違法徵佔用的土尾居民小組集體土地約353畝（以司法鑑定實際測量結果為準），如不能返還，則按實際佔有面積土地的市場價值共同連帶向土尾居民小組進行賠償。
在一審法院庭審之時，法庭以行政案件沒有判決解除合同的方式為由，建議土尾居民小組將第一項訴訟請求變更為「請求判令撤銷1992年11月12日市政府委託新埠島公司與土尾居民小組籤訂的《徵地協議》」。對此，土尾居民小組表示同意。二審期間，土尾居民小組以一審法院釋明錯誤為由，表示其第一項訴訟請求仍為請求解除上述《徵地協議》，並增加一項訴訟請求為「判令確認1992年11月12日市政府委託新埠島公司與土尾居民小組籤訂的《徵地協議》違法」。
本院認為，第一，關於訴訟主體的問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第五款規定：「行政機關委託的組織所作的行政行為，委託的行政機關是被告。」根據本案查明的事實，涉案《徵地協議》系新埠島公司受市政府委託與土尾居民小組籤訂的，屬於市政府作出的行政行為，土尾居民小組提起本案訴訟，應當僅以市政府為被告。因此，一審法院將市政府和新埠島公司一併列為本案被告並作出實體判決，屬審判程序違法。第二，關於訴訟請求的問題。土尾居民小組在起訴之時提出的第一項訴訟請求為：「判令解除1992年11月12日市政府委託新埠島公司與土尾居民小組籤訂的《徵地協議》。」
對於該項訴訟請求，一審法院在庭審之時以行政案件沒有判決解除合同的方式為由，建議土尾居民小組變更為「判令撤銷1992年11月12日市政府委託新埠島公司與土尾居民小組籤訂的《徵地協議》」，土尾居民小組表示同意。二審期間，土尾居民小組以一審法院釋明錯誤為由，仍堅持其第一項訴訟請求為請求解除涉案《徵地協議》。本院認為，涉案《徵地協議》作為市政府委託新埠島公司與土尾居民小組籤訂的行政協議，具有合同的一般屬性，如當事人認為出現法律規定或者當事人約定的合同不能繼續履行的情形之時，其有權請求解除合同效力。因此，一審法院對土尾居民小組這一訴訟請求的釋明不當，應當尊重土尾居民小組的真實意思表示，針對涉案《徵地協議》是否應當予以解除進行審理。
另外，土尾居民小組在二審期間表示增加一項訴訟請求為「判令確認1992年11月12日市政府委託新埠島公司與土尾居民小組籤訂的《徵地協議》違法」，但該項訴訟請求其在一審期間並未提出，屬於二審期間無正當理由的新增內容，根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第七十條「起訴狀副本送達被告後，原告提出新的訴訟請求的，人民法院不予準許，但有正當理由的除外」的規定，本院不予準許。綜上，一審判決嚴重違反法定程序，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（四）項之規定，裁定如下：
一、撤銷海南省海口市中級人民法院（2019）瓊01行初294號行政判決；
二、發回海南省海口市中級人民法院重審。
二審案件受理費50元，退還上訴人海口市美蘭區新埠街道土尾社區居委會土尾居民小組。