我為啥想要弄清楚這個問題
我在全國人大機關近30年的工作中,在民族區域自治法律方面主要遇到這樣三個問題:
第一,1997年3月八屆全國人大五次會議批准設立重慶直轄市。重慶直轄市行政區劃經過調整下轄自治縣。當時的法律規定,自治縣人民代表大會制定的自治條例、單行條例由省或者自治區的人大常委會批准,也就是說,直轄市人大常委會無權批准自治縣的自治條例、單行條例。從這裡我們可以知道,我國憲法和當時的法律沒有規定直轄市下轄自治縣。
第二,近三十多年來,有不少縣改為市。由此引出的問題是,自治縣如果改為市,將失去法律規定的自治權。這使一些自治縣陷入兩難:一方面希望改為市,另一方面又想繼續享有自治權。這裡提出的問題是,我國憲法為什麼沒有規定設立自治市?
第三,法律規定,自治州的自治機關行使設區的市的國家機關的職權,同時行使自治權。但在現實中,自治州沒有像設區的市那樣設自己所轄的區,這樣也就沒有城鄉規劃的制定權。這裡提出的問題是,為什麼自治州不設區?
上述這三個問題,促使我來認真梳理在1954年憲法制定過程中,究竟是怎樣確定「自治區、自治州、自治縣」民族自治地方行政區劃建制這一問題的。
新中國成立之初的民族自治地方建制
在新中國成立之前的1947年5月,內蒙古自治區就成立了。這是全國第一個省級民族自治的行政區。
1949年9月,在中國人民政治協商會議第一屆全體會議制定《中央人民政府組織法》的過程中,周恩來指出:我們國家的名稱,叫中華人民共和國,而不叫聯邦。我們雖然不是聯邦,但卻主張民族區域自治,行使民族自治的權力。
這次全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定:「各少數民族聚居的地區,應實行民族的區域自治。」這是以臨時憲法的形式,確立了新中國的民族區域自治制度。
我國是一個有56個民族、6億多人口(1953年第一次全國人口普查數)、960萬平方公裡陸地面積的大國,國家結構形式是單一制,在單一制下,實行民族區域自治制度,這是新中國在政治制度上的一個創造。新中國成立60多年來的實踐證明,民族區域自治制度是適合我國國情的,是成功的,它正確地處理了我國各民族之間的關係,維護了國家統一和民族團結。
1952年8月,中央人民政府委員會批准了由政務院通過的《民族區域自治實施綱要》。按照這個《實施綱要》的規定,當時,設立行政地位相當於鄉(村)、區、縣、專區或專區以上的幾級民族自治地方。從《實施綱要》的規定可以看出,當時從鄉(村)級到省級都設有民族自治地方,名稱一般叫「自治區」。那時民族自治地方的建制與現在有相當大的區別。
1954年憲法草案初稿設計的民族自治地方建制
1954年3月23日,中國共產黨提出的憲法草案初稿第五十條規定:(1)全國分為省、自治區或者自治省、中央直轄市；(2)省、自治區或者自治省分為自治州、縣、自治縣、市；(3)自治州分為縣、自治縣；(4)縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮；(5)較大的市分為區。這一條的規定,對《民族區域自治實施綱要》規定的民族自治地方建製作了調整和規範。結合憲法草案初稿第六十條的規定看,當時憲法草案初稿規定的民族自治地方建制分為:自治區或者自治省、自治州、自治縣、民族鄉。但沒有明確市所轄的區的民族自治地方建制。另外,在民族自治地方的建制中沒有自治市,民族自治地方建制中的自治州不設區和市。但在當時的討論中,人們對憲法草案初稿關於民族自治地方建制這些規定的具體含義一時還弄不很清楚。
3月23日後,在北京和全國各大城市組織各民主黨派、各人民團體和社會各方面的代表人物共8000多人,用兩個多月的時間,對憲法草案初稿進行認真討論。
全國政協組織的討論憲法草案初稿第十二次、十三次座談會上提出了一些疑問:第五十條中什麼樣的地區可以稱自治區、自治省、自治州?「自治區」與「較大的市分為區」的「區」有什麼區別?新疆省將來是否還叫省?西藏將來是叫自治省還是叫自治區?內蒙古地區有的盟很大,將來是否叫自治州?將來是否在自治區下設自治省?是否把盟、旗改為自治州和自治縣?民族鄉與自治縣、自治州是不是一個性質?
在地方單位和軍事單位的討論中,也提出了一些疑問:居住於較大的市裡的少數民族是成立自治區還是民族區?為什麼要設自治州?自治州算哪一級政權?將來是否要把「版納」的行政地位提升一級?為什麼沒有設自治市、民族市、民族鎮的規定?有的建議,增加設「自治市」、「民族市」、「民族鎮」的規定。
明確「民族鄉」不是民族自治地方
5月29日,憲法起草委員會舉行第四次全體會議,討論憲法草案初稿的第二章第五節民族自治地方的自治機關。
田家英說,這次修改交代了一下民族鄉(明確它不是民族自治地方——筆者注),過去沒有交代。
劉少奇說,民族鄉不交代一下不好。
李維漢說,有的同志提出是否把城市裡的自治區也寫在憲法裡。城市裡,如歸綏(現在的「呼和浩特」)、包頭、鄭州,有少數民族聚居的地方,過去很落後、很亂。搞個自治區,就先進了,所以有的城市是要建立自治區的。但我們覺得這種自治區不很多,可以另外掛牌子解決,不必寫在憲法裡。民族鄉將來會有很多。這種民族鄉,沒有財政、軍事等方面的自治權。因為歷史上他們的條件差,如果叫自治鄉,有這些自治權,反而對他們不利。過去各地搞了好多自治鄉,特別是回族人、回族自治鄉,在憲法上交代一下好。(這裡明確了對城市內的自治區在憲法上不作規定——筆者注)
憲法草案初稿中的民族自治地方的自治機關包括民族鄉,憲法起草委員會第四次全體會議討論後,在民族自治地方的自治機關刪去了「民族鄉」,理由是:民族鄉的國家機關是一般的國家機關,不是自治機關。但民族鄉在行使職權的時候,可以採取適合民族特點的具體措施(1954年地方組織法的規定)。在6月11日憲法起草委員會第七次全體會議上,毛澤東說,什麼叫「民族自治地方」,需要解釋清楚,在第五十三條加一款(自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方),就有交代了,民族自治地方不包括民族鄉。
刪去初稿中設「自治省」的規定
5月31日,憲法起草委員會舉行第五次全體會議。在討論憲法草案初稿有關民族自治地方的規定時,李維漢說,相當於省一級的民族自治地方,現在有兩個名稱:自治省、自治區。這幾天,民族事務委員會開會,交換了一下意見,覺得「自治省」的名稱可以不要,都叫「自治區」,免得將來對什麼叫自治省、什麼叫自治區,分不清楚。
鄧小平說,沒有「自治省」的名稱也同樣解決問題。還是用一個形式好,簡化。新疆將來可以叫自治區,省以下叫自治州。
劉少奇說,決定「自治省」不列了。省以下叫什麼名稱,可根據各民族習慣去定,比如,叫盟、旗、宗(西藏)等,這些名稱這裡還要不要列上?
鄧小平說,民族自治機關的形式已經有了總的規定了,這裡可以不列。
烏蘭夫說,列不全,將來在自治條例中可以去規定。
張奚若說,在這一條的寫法看起來不大容易理解,是否可以寫作:省—縣—市,自治區—自治州—自治縣,更清楚些。
習仲勳說,省以下有自治州,如甘肅省就有。
鄧小平說,比如,新疆的維吾爾族地方有哈薩克族的自治州。像這種情形,四川、甘肅、青海都有。
李維漢說,廣東、廣西、湖南、雲南、貴州、西康都有這種情形。
林伯渠說,自治州以下還有市,有沒有自治市?
李維漢說,自治州的都改成省轄市了,即是「市」,現在市只有兩種,直轄市和市。
經過討論,刪去了初稿中的「自治省」,省一級民族自治地方一律稱為「自治區」。同時,也明確了沒有「自治市」。
要依照憲法法律規定的權限行使自治權
5月29日,憲法起草委員會第四次全體會議,在討論「各民族自治地方的自治機關按照憲法和法律規定的權限行使自治權」這一條款時,出現了不同意見。
龍雲提出,這樣,自治權就受到很多限制了,法律沒有規定的事情就不能做了。
劉少奇主持會議詢問:自治權要不要法律規定?
烏蘭夫認為,還是規定好,不規定不好搞。從內蒙古來看,規定個範圍好。自治也不能超越根本法。
劉少奇說,我們的憲法,到底是保護了少數民族的自治權,還是剝奪限制了他們的自治權?龍雲先生說是限制了,我看是保護了。恐怕要保護一下他們,因為他們人少,一擠,他們就沒有辦法。我也跟回民談過話,他們說他們就怕漢人到他們那裡去住。漢人住了一條河的上遊,下遊的回民就不能吃水了。憲法有這樣的規定,是保護了少數民族,不規定他們就要吃虧。憲法上有規定對他們有利。
龍雲接著說,那規定漏了的地方,就不能做了。
鄧小平發表意見說,憲法上充分保障了少數民族的權利,不能設想在憲法規定之外還可以做別的事情。要求脫離中國,加入別的國家,那不行；要求特殊,獨立起來,也不行。具體的政治、經濟、文化的權利,是充分保障的。可以組織公安部隊,不能脫離公安司令部的領導,不能建立獨立的武裝；可以管理本地方的財政,憲法規定了,但他不能搞徹底壓迫人民的財政制度,還不能把錢不用在人民身上。我們憲法上規定的少數民族權利是必須給的。如果現在規定得還不夠完備,將來還可以補充,但也要由法律來補充。
陳雲說,自治權是有的,但也有限制,需要在憲法裡規定。例如,內蒙古有自治權,但如果滿洲裡的關稅、境內的森林、鐵路,都歸內蒙古,全國就不好辦了。有自治權,也要服從總的東西。
李維漢說,民族區域自治中,還有這樣一個問題,如果讓少數民族關起門來搞自治,沒有國家的支援,沒有漢族的支援,很多事情就不可能搞,如包頭那麼大的工廠。因為歷史上他們都長期處於閉塞。如果讓他們關起門來搞自治,對他們並無利益,事實上是使他們陷於落後狀態。
龍雲說,憲法草案上有了搞自治條例、單行條例的規定,就解決了這個問題,我不堅持我的意見了。
鄧小平說,是在憲法、法律規定的範圍內製定自治條例、單行條例,而不是在憲法、法律規定的範圍外還可以搞什麼。
哪一個民族都是自治的
6月11日,在憲法起草委員會第七次全體會議上,張治中提出,第二章第五節的標題「民族自治地方的自治機關」中的「民族」是指少數民族,標題中是否標明「少數」二字。
毛澤東說,這裡實際是講「各少數民族自治地方」,把「少數」二字省略了。
李維漢說,「民族自治地方」是一個專門名詞,不要把它拆開來講。
張治中說,是否加上「少數」二字,明確些。
毛澤東說,如果要加,則「民族鄉」要改為「少數民族鄉」才是完全正確,「自治區」、「自治州」、「自治縣」也都要改為「少數民族自治區」、「少數民族自治州」、「少數民族自治縣」了。
張治中說,條文裡可以省,標題不要省。
李維漢說,最近幾年來都是用「民族自治地方」,比如,《民族區域自治實施綱要》就沒有「少數」二字,大家都明白是指少數民族。
賽福鼎說,我的意見,「民族自治地方」即代表了「少數民族自治地方」,因為前面第三條已經規定了「各少數民族聚居的地方實行區域自治」,這裡可以不寫「少數」二字。
烏蘭夫說,第三條已經講清楚了,第二章第五節標題可以不寫「少數」二字。
劉少奇說,這裡是省文。比如,「直轄市」,由什麼地方直轄?是講「中央直轄市」,把「中央」二字省掉了。因為除了中央直轄市就沒有別的直轄市,不會誤會。「民族自治地方」也是這樣,因為只有少數民族自治,不會誤會為別的。
毛澤東說,其實哪一個民族都是自治,比如,漢族,難道不是「自治」,而是被別人治?只不過把「自治」二字省掉了。我看,再過幾百年幾千年以後,大概就可以不要講什麼「民族自治」了。說「民族鄉」,哪一個鄉也都是民族鄉,難道你(指鄧子恢同志)那個龍巖縣白頭鄉不是民族鄉,而是種族?部落?難道你那個鄉不是自治而是被治?現在所以要特別標出少數民族自治,是因為少數民族過去是被漢族統治者治的,現在是實行自治,所以要標出來。漢人的地區就不要標出「自治」了,因為漢人從來就是自治的,只有好人治與壞人治的不同罷了。張治中先生,經過這樣解釋,可以清楚了吧?
張治中說,我撤銷我的這個意見。
6月14日,由中央人民政府委員會通過公布、交付全國人民討論的憲法草案第五十三條規定:「(1)全國分為省、自治區、直轄市；(2)省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；(3)縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區。自治州分為縣、自治縣、市。自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方。」與憲法草案初稿相比較,一是,刪去了「自治省」和「中央直轄市」中的「中央」二字；二是,增加了「直轄市分為區」的規定；三是,增加了「自治州分為市」的規定。在全國人民的討論中,也提出了涉及行政區劃問題的意見和建議,對此,劉少奇在憲法草案的報告中作了說明。他說,現在,我國的經濟建設正在開始,國內各行政區域的劃分還不能說已經完全固定了,所以,在憲法中按照現狀列舉各行政區域的名稱,並不是適宜的。9月20日第一屆全國人大第一次會議通過的憲法對草案第五十三條的規定沒作修改。
通過以上對1954年憲法的制定過程特別是8000多人討論和憲法起草委員會討論情況的梳理,有這樣幾點認識:第一,在討論中,沒有明確提出在直轄市設自治縣的意見；第二,明確了不設自治市；第三,沒有明確提出自治州設區的意見。
憲法通過5年後的1959年9月,第二屆全國人大常委會第九次會議決定:直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣。當時的理由是,為了適應建設事業的迅速發展,密切城市和農村的經濟關係,促進工農業的相互支援,便利勞動力的調配。這似乎是對憲法規定的補充或者解釋。
1982年通過的憲法,將1954年憲法規定的「直轄市和較大的市分為區」,修改為「直轄市和較大的市分為區、縣」,但沒有明確直轄市下轄自治縣。
(作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)