檢察日報3月4日第8版法律生活
門診問題
「黑作坊」豆芽問題為何層出不窮？
銷售劣質豆芽由誰監管？
如何督促行政機關依法履職？
門診專家
青島市黃島區檢察院
副檢察長 楊翠華
山東倡通律師事務所
律師 周坤
青島市黃島區檢察院
員額檢察官 丁沈華
專家觀點
◇在高額利潤的誘惑下，部分小豆芽生產作坊鋌而走險；加工豆芽的「黑作坊」往往規模較小，違法行為隱蔽，違法人員一般為家庭成員，穩定性強，這也給打擊帶來一定難度。
◇根據農產品質量安全法、食品安全法等規定，處於生產環節的豆芽由農業相關部門監管，處於流通環節的豆芽由市場監管部門監管。
◇如果發現相關職能部門不作為、濫作為等怠於履職行為，根據行政訴訟法、《關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等規定，檢察機關可以通過訴前檢察建議督促相關部門依法履職，如果經督促後仍不依法履行職責，則可以依法提起行政公益訴訟，最大限度促進依法行政，切實保障群眾舌尖上的安全。
2019年10月，山東省青島市檢察院聯合青島電視臺對青島市部分農貿市場和豆芽加工作坊進行暗訪，發現了與青島市黃島區扒山批發市場一牆之隔的豆芽加工作坊。這裡存在生產環境髒亂差、在豆芽生產過程中違規使用添加劑，並將違法加工的豆芽拿到扒山批發市場對外銷售等違法行為，嚴重損害到不特定消費者的身體健康，危害了社會公共利益。
青島市黃島區檢察院掌握上述情況後，迅速成立專案組展開調查，固定關鍵證據，明確監管主體，依法發出檢察建議，督促有關部門依法履職，取締非法加工豆芽的作坊，並在全區範圍內開展豆芽安全全面排查整治工作。
「黑作坊」豆芽為何屢禁不止
圖片源自網絡
黃豆芽、綠豆芽因其產量高、價格便宜、有利於消化，並且加工方便，成為市民餐桌上經常食用的產品，受到廣大市民的普遍歡迎。但在豆芽生產過程中，各地多次出現了黑作坊生產的「毒豆芽」，嚴重危害著廣大消費者的健康，相關行政主管部門對此依法予以嚴厲打擊，但卻屢禁不止，原因何在？
據山東省青島市黃島區檢察院副檢察長楊翠華介紹，近年來，黨和政府非常重視食品安全問題，老百姓也對食品安全要求越來越高。但在高額利潤的誘惑下，存在部分小豆芽生產作坊，不僅生產環境不合格，甚至使用違規藥物加工生產豆芽並對外銷售，嚴重損害了老百姓的身體健康。此外，加工豆芽的黑作坊往往規模較小，違法行為隱蔽，違法人員一般為家庭成員，他們進行封閉管理，穩定性強，這也給打擊該類違法行為帶來一定難度。
銷售劣質豆芽由誰監管
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「豆芽在監管中存在的困難和出現的問題，主要是因為多頭監管。豆芽在生產加工過程中屬於初級農產品，如果沒有出售的意願和目的，即未在公開市場進行交易，應當由農產品質量安全法來調整；如果豆芽在市場上對外出售，或者加工生產的目的是為了在市場上銷售、牟利，即具有了商品的屬性，則應當由食品安全法來調整。豆芽在生產環節和流通環節的監管部門不盡相同，確定豆芽是屬於農產品還是屬於商品，需要根據具體的案件事實和證據加以認定。」山東倡通律師事務所律師周坤告訴記者。
山東省青島市黃島區檢察院員額檢察官丁沈華則向記者介紹了最近查處的扒山批發市場黑作坊豆芽的處理情況，「在對豆芽作坊經營人徐某的調查過程中，徐某以豆芽加工是其公公劉某負責為由，推脫其不知情。為打破僵局，我們及時調整訊問策略，一是不與其交談生產加工過程，而是轉向銷售，從銷售側面證明其生產豆芽的事實。二是向其反覆說明利害關係，引導徐某打消顧慮，如實說清問題。在不斷轉換調查內容的情況下，徐某最終承認其公公生產豆芽交由她到扒山批發市場對外銷售的事實。三是在其加工作坊生產能力不夠的情況下，詢問其如何對外銷售綠豆芽的過程，其透露了部分綠豆芽由他人供貨、由其對外銷售的事實。調查發現，這部分豆芽無來貨和對外銷售記錄，這樣的豆芽更加無法保證質量和安全。」丁沈華說。
楊翠華還向記者介紹，在調查過程中，他們了解到豆芽的監管曾經存在農業、市場監管等多部門管理的問題。他們通過梳理法律和案件事實，釐清了市場監管部門的監管職責。
記者了解到，為了及時固定證據，防止證據滅失，專案組兵分幾路：一路到豆芽加工作坊拍照取證，一路到市場監督管理部門調取行政相對人的工商資料，一路走訪周圍居民業戶了解該豆芽加工作坊的生產銷售情況。在調查過程中，通過詢問豆芽作坊經營人徐某，其承認生產黃豆芽並在扒山批發市場對外銷售的事實，並承認採購了來源不明的綠豆芽對外銷售。
丁沈華指出，根據《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》第2條規定，食用農產品市場銷售質量安全及其監督管理適用本辦法。本辦法所稱食用農產品市場銷售，是指通過集中交易市場、商場、超市、便利店等銷售食用農產品的活動。本辦法所稱集中交易市場，是指銷售食用農產品的批發市場和零售市場（含農貿市場）。食品安全法第2條規定，供食用的源於農業的初級產品的質量安全管理，遵守農產品質量安全法的規定。但是，食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農業投入品作出規定的，應當遵守本法的規定。根據以上法律規定，確定徐某的行為屬於市場經營行為，即屬於市場監管局的監管職責，從而明確了市場監管局應該監管且必須監管的依據。
「從該案來看，黑作坊豆芽從生產環節轉換到銷售環節的監管空隙是導致多頭監管的問題所在，因此明晰監管責任、強化部門銜接是解決多頭監管的關鍵。根據農產品質量安全法、食品安全法等相關規定，處於生產環節的豆芽由農業相關部門監管，處於流通環節的豆芽就應該由市場監管部門監管，職責劃分清晰，部門執法銜接到位，監管自然就不會缺位。但是如何保證豆芽在不同環節轉換過程中的監管到位，需要相關職能部門探索建立銜接協作監管機制，切實形成豆芽監管的整體合力，不給監管留下死角和盲區。」楊翠華說。
訴前檢察建議督促全面履職
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既然監管環節存在問題，如何才能敦促有關部門依法履行職責？
對此，楊翠華指出，如果發現相關職能部門不作為、濫作為等怠於履職行為，根據行政訴訟法、《關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等相關規定，檢察機關可以通過訴前檢察建議督促相關部門依法履職，如果經督促後仍不依法履行職責，則可以依法提起行政公益訴訟，最大限度促進依法行政，切實保障群眾舌尖上的安全。
記者了解到，黃島區檢察院在全面調查取證的基礎上，第一時間向市場監管部門發出公益訴訟訴前檢察建議，並積極加強與市場監管局的溝通，督促其針對全區內的豆芽安全進行全面排查整治工作。同時，該院以此為契機，在落實前期會籤的《關於在食品藥品安全領域加強協作配合的意見》的基礎上，與市場監管局進一步建立了檢察公益訴訟監督和行政執法信息雙向交流和共享機制，共同打擊侵害消費者權益的違法行為，保障百姓餐桌上的安全。
市場監管局全部接納檢察建議，在全區開展了豆芽制發加工戶的摸底和排查工作，並將「黑作坊」「黑窩點」等難點、堵點、痛點進行了深挖和取締，摸排檢查食品小作坊190家次，發現問題24起，整治24起。同時，對豆芽制發加工場所周圍環境、衛生狀況、進銷貨臺帳進行檢查，檢查豆芽銷售業戶199家次，抽檢11批次，取締了1家，對7家銷售業戶進貨手續不全的豆芽，下架76公斤。
近日，黃島區檢察院結合該案件前期的調查情況開展「回頭看」活動，辦案人員隨機到黃島區域內的市場上購買了黃豆芽、綠豆芽各5斤，然後送至第三方鑑定機構進行檢測，經檢測，結果均為合格。在訴前檢察建議的推動下，市場監管局組織區食安委成員單位集中開展「全區食品安全問題聯合整治活動」，嚴厲查處黑作坊豆芽、小作坊保健食品、學校（幼兒園）及周邊、食用農產品、網絡訂餐等重點領域的違法違規行為。
來源丨檢察日報
文字丨郭樹合、袁榕
統籌 | 王蓉蓉
原標題：《【媒體聚焦】「黑作坊」豆芽屢禁不止，如何破解》