【摘要】留守型農村基層黨組織帶頭人隊伍建設，要解決農村基層黨組織帶頭人的來源、報酬、培養和監督四個問題。農村基層黨組織帶頭人的來源以本土人才為主，要加大選派幹部力度。農村黨組織帶頭人的報酬是其總收入的一部分，需提升黨組織帶頭人的致富能力，增加其副業收入。農村黨組織帶頭人的培養應堅持政治能力和業務能力雙輪驅動，提升黨組織帶頭人的整體素養。對農村基層黨組織帶頭人的監督應以巡察為重點，嚴格落實基層黨建責任制，探索實行異地監督，減少監督的「人情阻礙」，保障黨組織帶頭人的純潔性。
【關鍵詞】中國共產黨；農村基層黨組織帶頭人；農村基層黨建
【作者簡介】王同昌(1982-)，男，安徽阜南人，河海大學馬克思主義學院副教授，博士，江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心河海大學基地研究員，江蘇南京 210098；席國鋒(1995-)，男，江蘇無錫人，河海大學馬克思主義學院碩士生，江蘇南京 210098
【基金項目】本文為2019年江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心重點項目「習近平總書記關於加強黨內法規建設的重要論述研究」(批准號19ZTB008)和中央業務費自由探索項目「中國共產黨農村基層黨組織組織力提升百年曆程研究」(批准號B200202195)的階段性研究成果。
黨的十八大以來，中央高度重視農村基層黨組織建設，制定了一系列有關農村基層黨組織建設的黨內法規，農村基層黨組織組織力提升取得重要成就，黨組織帶頭人逐步年輕化，報酬穩步提升，治理能力和水平取得明顯進展，黨內生活質量有效提高，群眾的獲得感普遍增強。與此同時，學術界對農村基層黨組織建設進行了深入研究和探討，取得了重要研究成果，但有關留守型農村黨組織帶頭人的研究成果相對較少。從總體上看，我國農村分為東部沿海發達型農村和中西部留守型農村。留守型農村主要是指村民以外出務工經商為主，村裡留下來的主要是老人、婦女、兒童。留守型農村一般來說集體經濟比較薄弱，有的基本上成了「空殼村」，村黨組織缺乏發展集體經濟的能力。因此，中西部留守型農村黨組織帶頭人更應該成為研究對象。本文以中西部留守型農村黨組織帶頭人為研究對象。目前學術界對農村基層黨組織帶頭人的來源、報酬、培養和監督的研究還不夠深入，筆者借鑑相關研究成果並結合調研情況，對這四個問題進行深入探討，並提出政策建議，供學術界討論和實踐部門參考。
一、「本土人才+選派幹部」：農村基層黨組織帶頭人的來源
農村基層黨組織帶頭人的來源，是農村基層黨組織帶頭人隊伍建設的邏輯起點，直接關係到村級組織力建設效果。調研結果顯示，農村基層黨組織帶頭人應是本土人才與選派幹部相結合。
(一)農村基層黨組織帶頭人的兩個來源
農村基層黨建的關鍵是選拔培養合格的帶頭人。農村基層黨組織帶頭人的來源主要有兩個。一個是本地幹部，另一個是選派幹部。革命戰爭年代乃至新中國成立後，中國共產黨在農村建立基層黨組織，其步驟是派黨員到一個新的地方發展黨員，發展到一定數量就建立正式的黨組織。黨組織帶頭人一般是先由外來幹部(也就是選派幹部)擔任，條件成熟再選拔本地黨員擔任黨組織帶頭人。對此，毛澤東指出：「外來幹部和本地幹部必須團結，必須反對宗派主義傾向。因為許多抗日根據地是八路軍新四軍到後才創立的，許多地方工作是外來幹部去後才發展的……在這種條件下，只有外來幹部和本地幹部完全團結一致，只有本地幹部大批地生長了，並提拔起來了，根據地才能鞏固，我黨在根據地內才能生根，否則是不可能的。」[1](P822)毛澤東在這裡論述的是外來幹部和本地幹部必須團結的問題，同時意味著黨的幹部來源包括外來幹部和本地幹部兩部分。20世紀80年代以來，針對農村基層黨組織帶頭人隊伍建設的問題，黨中央和學術界都提出了相關的政策建議。1994年《中共中央關於加強農村基層組織建設的通知》指出：「選拔認真貫徹黨的路線方針政策、公正廉潔、年富力強、能帶領群眾致富的人，擔任支部書記……有的村一時沒有適合擔任支部書記的人選，可採取從黨政機關、鄉鎮企業挑選優秀分子到村任職等辦法解決。」 [2](P1050)由此可見，中央提出的農村基層黨組織帶頭人的來源有兩個，一是鄉村的本土人才，另一個是「一時沒有適合擔任支部書記的人選」，可以從外部選派黨支部書記，也就是外來人才。2008年2月17日,習近平在全國組織工作會議上針對農村黨組織帶頭人的來源，指出要「突出抓好經濟相對貧困、工作基礎薄弱村的黨組織建設，特別要選好村黨組織書記；大力選派機關優秀年輕幹部到村掛職或任職鍛鍊，用五年時間選聘十萬名高校畢業生到村任職，逐步解決村級組織幹部隊伍後繼乏人問題」 [3](P223)。黨的十八大以來，習近平多次強調這一觀點。因此，本土人才和選派幹部是農村基層黨組織帶頭人的兩個來源。
(二)農村基層黨組織帶頭人應以本土人才為主
對於農村基層黨組織帶頭人的來源，學術界進行了相關研究並提出了政策建議。但是，有的建議值得商榷。有學者認為農村基層黨組織帶頭人的來源，應「突破地域、行業、身份等界限，堅持內選與外引結合，積極探索村際、村鎮、村企間優秀人員跨村跨行交流任職的村黨組織帶頭人選任模式」[4]。實際上這一對策建議不符合農村基層黨組織建設實際，如果普遍實施，不但不能解決農村基層黨組織帶頭人的來源問題，反而會造成農村基層黨組織建設中的形式主義。一是當代中國的鄉村社會，尤其是留守型農村，從本質上看仍然是熟人社會。在熟人社會裡，只有從本村人才中選出的黨組織帶頭人，才能更熟悉本村的村情，從本村的實際出發領導本村的建設，如果實施村際、村鎮的跨村交流任職，村黨組織帶頭人就會處在一個陌生的環境而無法開展工作。二是農村基層黨組織帶頭人從身份上來說是農民職業。他們的主業是從事農業生產，在從事農村生產的同時，擔任黨組織帶頭人，帶領群眾發展集體經濟，領導村級治理，實現鄉村振興[5](P12)。也就是說，農村基層黨組織帶頭人，既要能夠從事農業生產，也要從事農村基層黨務村務工作。如果安排其他行業的人員擔任農村基層黨組織帶頭人，他們只能從事黨務村務管理，而失去了農民身份，實際上就成為職業化的村黨組織帶頭人。失去了農民身份，村黨組織帶頭人報酬就成為其收入的單一來源，從中西部地區農村實際來看，其生存壓力比較大。因此，農村基層黨組織帶頭人應以本土人才為主。
(三)「本土人才+選派幹部」的優點
針對農村基層黨組織帶頭人來源問題，從調研結果來看，應實施「本土人才+選派幹部」的複合型模式，即以本土人才為主，同時加大選派村幹部力度。每個行政村從本村選拔培養一名黨組織帶頭人，同時配備一名「第一書記」。「第一書記」的來源主要有兩個：一個是現任的機關優秀幹部，另一個是剛考取的公務員，使這些還未參加工作的公務員，先到農村掛職兩年「第一書記」，然後再回到公務員崗位上任職。農村基層黨組織帶頭人來源的「本土人才+選派幹部」複合型模式，主要有三個優點。
1.以本土人才來源為主，有利於黨組織帶頭人開展工作。農村的本土人才也分為兩類，一類是鄉村社會中的各種能人。另一類是各種返鄉人才，包括返鄉大學生、返鄉農民工、返鄉退伍軍人及返鄉養老的城鎮職工[6]。農村基層黨組織帶頭人以本土人才來源為主，既是農村基層黨建的傳統，也是鄉村振興戰略背景下解決農村基層黨建問題的治本之策。實現鄉村振興，要堅持黨的領導，也要調動農民的積極性，尤其要靠發揮農村黨組織的引領作用。選派幹部只能起到短時間的幫扶作用，而長遠發展要靠農村的本土人才。
2.加大選派幹部力度，為每村配備一名「第一書記」，既有利於選派幹部的鍛鍊成長，也有利於年輕幹部了解我國基層實際。習近平指出，有的年輕幹部缺乏基層和艱苦地方磨鍊，有的做群眾工作本領不夠強，年輕幹部有培養前途的要放到基層去鍛鍊。下去要真下去，而不是去「鍍金」[7](P27-32)。選派幹部到農村基層任「第一書記」，既能夠對農村基層黨建起到幫扶作用，實現對農村基層黨組織的人才補充，也能夠實現選派幹部自身的鍛鍊成長。解決中國的農村問題，關鍵是要了解農村的實際情況。目前一部分幹部對農村基層缺乏了解，因此他們制定政策或者執行政策往往容易脫離農村實際，導致政策執行中的變異。加大選派幹部力度，能有效解決這一問題。
3.選派幹部到農村任職能起到對本土人才的監督作用。習近平指出：「我國有幾百萬農村基層幹部……是推動農村發展、維護社會穩定的基本力量。這支隊伍總體是好的，是信得過、靠得住、有戰鬥力的。」[8](P185-186)但是，農村基層黨組織帶頭人也存在一些不容忽視的問題，「少數幹部作風不實、優親厚友，『小官巨貪』時有發生，對惠農項目資金『雁過拔毛』的『微腐敗』也不同程度存在。這些問題帶有一定的普遍性，不僅中西部地區有，沿海發達地區也存在。」 [8](P9)如何解決農村基層黨組織帶頭人的負面問題，實踐部門和學術界都進行了相關探索。2019年1月印發的《中國共產黨農村基層組織工作條例》(以下簡稱《工作條例》)等黨內法規對規範基層黨組織帶頭人正確履職作出了重要規定。有學者認為應從明確縣鄉兩級黨委政府的主體責任、建立健全村幹部權力清單制度、健全村級組織監管機制、健全村民社會監督機制等方面加強對村黨組織帶頭人的監督[9]。在實踐中，落實縣鄉兩級的主體責任與權力清單制度實施的效果比較好，而健全村級組織監管機制和村民監督機制的效果還不夠明顯，主要是在農村的熟人社會中，普遍存在村民不敢監督和不願監督的現象。為了更有效地加強對村黨組織帶頭人的監督，通過選派幹部擔任村第一書記，能夠對本地幹部起到很好的監督作用。這是因為選派幹部代表上級黨委和政府的權威，在村民中有一定的威望，而他們和所在的村沒有直接的利益糾纏，其直接目的就是宣傳貫徹執行黨的路線方針政策、討論和決定本村的重要問題、領導和推進村級治理等。
總之，農村基層黨組織帶頭人來源採取「本土人才+選派幹部」模式，既符合農村基層黨組織建設實際，也符合最新中央文件精神。《工作條例》指出：「村黨組織書記應當注重從本村致富能手、外出務工經商返鄉人員、本鄉本土大學畢業生、退役軍人中的黨員培養選拔。根據工作需要，上級黨組織可以向村黨組織選派第一書記。」 [10]這裡實際上就是強調，村黨組織帶頭人以本土人才為主，根據工作需要可以選派第一書記。因此，從當前農村基層黨建實際出發，「本土人才+選派幹部」的農村基層黨組織帶頭人來源模式是合理的。
二、「政府補貼+副業收入」：農村基層黨組織帶頭人的報酬
農村基層黨組織帶頭人的報酬，是農村基層黨建不容忽視的重要問題。早在革命戰爭年代這一問題就出現了。當時在革命根據地曾出現一部分人不願當村幹部的現象，因為當村幹部要耽誤他們一定的勞動時間。改革開放以來，在社會主義市場經濟條件下，黨組織帶頭人的報酬問題更加凸顯。
(一)報酬是農村基層黨建的重要問題
我們在中西部農村基層調研中，了解到基層黨組織帶頭人普遍反映報酬太低，學術界建議提高村黨組織帶頭人報酬。有學者指出，村黨組織帶頭人報酬包括基礎工資、效益報酬、考核獎金、工齡補貼四部分[11]。近年來村黨組織帶頭人報酬較以往增加了數倍，但他們仍然抱怨報酬太低，地方政府也試圖通過進一步提高報酬來調動村黨組織帶頭人工作積極性。他們之所以抱怨報酬低，主要有兩個原因，一是參照公務員的標準來衡量自己所獲報酬，相對於公務員，村幹部報酬是不高；二是相對外出務工收入，村幹部報酬也是不高[12](P372)。有學者指出，農村基層黨組織帶頭人的工作事無巨細，待遇偏低，以至於難以留住人。在留住人才方面做好文章，既要提高經濟待遇，更要提高政治待遇。縣(市、區)財政要把村(社區)黨組織工作經費全面納入財政預算，讓村級組織運轉經費保障充實有力，進一步提高帶頭人的報酬待遇[13]。實際上農村基層黨組織帶頭人報酬問題由來已久，改革開放以來不同歷史時期黨的相關文件都明確提出要解決好農村基層黨組織帶頭人報酬問題。1986年《中共中央、國務院關於一九八六年農村工作的部署》就明確指出：「村幹部要有明確的責任制和合理的報酬。」[14]1994年中共中央進一步指出：「建立適合農村基層特點的激勵機制，使村幹部幹有所為，退有所安，老有所養。提倡幹部報酬同工作實績掛鈎，並保證兌現。對群眾公認有突出貢獻的幹部要給以獎勵。」 [2](P1055)黨的十八大以來，習近平高度重視農村基層黨組織帶頭人報酬問題，他多次強調：「要建立穩定的村級組織運轉和基本公共服務經費保障制度，提高農村基層幹部報酬待遇和社會保障水平。」[15](P685)2015年《中共中央國務院關於落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》強調：「健全以財政投入為主的經費保障制度，落實村級組織運轉經費和村幹部報酬待遇。」[16](P122)由此可見，報酬是新時代農村基層黨組織帶頭人隊伍建設不容迴避的重要問題。
(二)農村基層黨組織帶頭人報酬的性質
解決農村基層黨組織帶頭人報酬問題，關鍵是如何看待其報酬的性質，即農村基層黨組織帶頭人的職業定位。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：對村民委員會成員，根據工作情況，給予適當補貼。《工作條例》規定：「落實村幹部基本報酬，發放人數和標準應當依據有關規定、從實際出發合理確定，保障正常離任村幹部生活補貼。」 [10]從國家的法律和黨內法規來看，農村基層黨組織帶頭人的身份在本質上屬於農民，他們在農村都承包有一定的耕地，作為農村基層黨組織帶頭人是兼職行為，所以他們的收入稱為報酬而不是工資。而如果把農村基層黨組織帶頭人理解為職業化的公務員，就應該發放相當於公務員的工資。當前學術界主張提高村黨組織帶頭人報酬的建議，是潛意識地把農村基層黨組織帶頭人認定為準公務員，沒有正確理解村黨組織帶頭人的角色定位。
(三)解決農村基層黨組織帶頭人報酬的原則
在正確理解農村基層黨組織帶頭人角色定位的前提下，解決其報酬問題應堅持三個原則。
1.農村基層黨組織帶頭人報酬應與其工作量相匹配。農村基層黨組織帶頭人，為推動農村發展、維護社會穩定作出了重要貢獻。尤其是在脫貧攻堅階段，農村基層黨組織帶頭人工作量大、任務繁重、工作辛苦。我們在調研中了解到，中西部地區農村基層黨組織帶頭人基本上沒有雙休日和節假日，在脫貧攻堅、農村人居環境整治、農村耕地及宅基地確權等方面任務繁重，付出了大量勞動。對他們的勞動付出，必須給予足夠的報酬。如果沒有與付出相適應的足夠報酬，就無法調動農村基層黨組織帶頭人的積極性。
2.農村基層黨組織帶頭人報酬與其家庭總收入的關係。農村基層黨組織帶頭人報酬只應是其家庭收入的一部分。也就是說，他們必須有一定的農業或副業收入，再加上政府提供的報酬，這樣才會有基本的生活保障。如果農村基層黨組織帶頭人沒有一定的農業或副業收入，僅靠政府提供報酬維持生活，那麼提高基層黨組織帶頭人報酬的建議就無法根本解決問題。因為政府不可能無限制地提高農村基層黨組織帶頭人報酬，這就對農村基層黨組織帶頭人素質提出了一定的要求，他們必須有致富能力，然後才能帶領群眾共同致富。
3．農村基層黨組織帶頭人主業與副業的關係。近年來中西部農村基層黨組織帶頭人逐步實現了職業化，並規定實行坐班制，每天上下班要按時籤到，而且有的地方規定農村基層黨組織帶頭人不能從事家庭副業，也就失去了其他收入來源。如果我們強制要求農村基層黨組織帶頭人專職化，而又不能提供相當於基層公務員的報酬，這既不符合村民委員會組織法和黨內法規的相關規定，也不利於調動農村基層黨組織帶頭人的積極性，最終將影響農村基層黨組織帶頭人能力素質的提升和村級後備力量的培養。
三、「政治能力+業務能力」雙輪驅動模式：農村基層黨組織帶頭人的培養
中國共產黨歷來重視幹部隊伍能力素質的培養。農村基層黨組織帶頭人能力素質如何，直接決定農村基層黨建效果。調研結果顯示，我們應建立政治能力和業務能力雙輪驅動的培養體系。
(一)農村基層黨組織帶頭人培養的影響因素
農村基層黨組織帶頭人的培養，既關係到農村黨的建設質量提升，也關係到鄉村振興戰略的實施效果。習近平對如何培養領導幹部進行了宏觀論述，強調要「建立源頭培養、跟蹤培養、全程培養的素質培養體系……要教育引導幹部加強黨性修養、築牢信仰之基，加強政德修養、打牢從政之基，嚴守紀律規矩、夯實廉政之基，健全基本知識體系、強化能力之基」[7](P17-18)。這為如何培養各級各類領導幹部提供了基本遵循。關於農村基層黨組織帶頭人培養，學術界也提出了相關建議。有學者認為，我們應「設立崗前、崗中遴選培訓機制，開設幹部素質能力與隊伍建設教育課程，努力提升幹部業務水平和素養，塑造幹部責任感與使命感，以此託舉人才；最終通過人才吸引、穩定和託舉，優化幹部梯隊結構」[17]。還有學者指出，提高村黨組織帶頭人的能力和素質，「要實施村黨組織帶頭人崗位培訓工程，從理論和實踐上對村黨組織帶頭人進行培訓。培訓內容包括習近平新時代中國特色社會主義思想、鄉村振興戰略、群眾工作方法、基層黨組織建設等，培訓陣地可以是黨校、高校，也可以在那些村黨組織功能發揮好、經濟社會發展好的先進村」[18]。以上這些建議，對農村基層黨組織帶頭人培養具有重要啟發。但是，我們應從組織期待和現實狀況兩個角度加強對農村基層黨組織帶頭人的培養。
1．黨組織對帶頭人的期待。上級組織期待是指黨中央及黨內法規對農村基層黨組織帶頭人的政策要求。2018年10月《中國共產黨支部工作條例(試行)》對農村黨支部的要求是：「全面領導隸屬本村的各類組織和各項工作，圍繞實施鄉村振興戰略開展工作，組織帶領農民群眾發展集體經濟，走共同富裕道路，領導村級治理，建設和諧美麗鄉村」[5](P12)。《工作條例》對村級黨組織的要求是：宣傳和貫徹執行黨的路線方針政策和各級黨組織的決議，討論和決定本村各項建設及重要問題並向鄉鎮黨委報告，領導和推進村級「四個民主」和基層協商，加強村黨組織自身建設，組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾，領導本村的社會治理等工作[10]。這些政策要求，歸結起來就是帶領農民致富、組織黨員和群眾實現鄉村振興、加強自身建設。因此，農村基層黨組織帶頭人培養應緊緊圍繞中央的組織期待來進行。
2．農村黨組織的現實狀況。農村基層黨組織帶頭人的現實狀況，可以分為三類。第一類是農村基層黨組織帶頭人先進村。這一類農村基層黨組織帶頭人能夠有效完成上級組織的期待，充分發揮農村基層黨組織的戰鬥堡壘作用，有效鞏固黨在農村的執政基礎。第二類是農村基層黨組織帶頭人普通村。這一類農村基層黨組織帶頭人能夠完成農村基層黨組織的大部分職能，能夠獲得群眾的基本認可，維護黨在農村的執政基礎。第三類是農村基層黨組織帶頭人弱化虛化邊緣化村。這一類農村基層黨組織帶頭人，不但不能有效實現上級組織的期待，無力帶領群眾實現脫貧致富，反而在實施資源下鄉的過程中優親厚友、雁過拔毛，他們危害了老百姓的切身利益，啃食了群眾的獲得感，揮霍了基層群眾對黨的信任[19](P368)。針對農村基層黨組織帶頭人的三類不同情況，我們應採取分類培養的模式，重點加強政治能力和業務能力兩個方面的培養。
(二)「政治能力+業務能力」雙輪驅動培養模式
1．政治能力培養。一是進行理想信念教育。農村基層黨組織帶頭人作為黨在農村基層中的領導骨幹，其理想信念如何，直接關係到黨的農村方針政策落實情況。如果農村基層黨組織帶頭人缺乏理想信念或者理想信念不堅定，黨在農村的方針政策就不能得到有效落實。部分農村基層黨組織帶頭人之所以出現不同程度的問題，就是由於理想信念出了問題。二是進行責任意識培養。農村黨組織帶頭人要認識到自身擔負的責任，增強責任意識和危機意識。習近平指出：「基層黨組織是黨執政大廈的地基，地基固則大廈堅，地基松則大廈傾。」 [7](P137)農村基層黨組織帶頭人的政治能力，直接關係到鄉村振興戰略的實施效果，關係到農民群眾對美好生活嚮往的實現程度，最終關係到黨的執政基礎是否鞏固和國家的長治久安。農村基層黨組織帶頭人的憂患意識和責任意識增強了，就會激發做好工作的內在動力。
2．業務能力培養。黨的十九大報告強調：「培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的『三農』工作隊伍。」 [20](P22)但是，當前農村基層黨組織帶頭人的實際情況與中央要求還有一定差距。領導幹部隊伍中會做農村工作的少了，不少幹部對農業農村情況不夠了解，講農村、講農業內行話不多，有的聽不懂農民的話，對農民的感情不深。一些新上任的領導幹部，沒有「三農」工作經驗，缺乏領導農村工作本領[8](P191)。加強業務能力培養，重點要做好三個方面工作。一是提高做群眾工作的能力。農村基層黨組織帶頭人的工作千頭萬緒，涉及方方面面，但本質上講屬於群眾工作，因此應培養農村基層黨組織帶頭人的群眾感情，學習群眾語言和群眾思維，把黨的路線方針政策轉化為群眾的自覺行動。二是提高理解「三農」方針政策的能力。我們黨歷來高度重視「三農」工作，尤其是十八大以來，習近平圍繞「三農」工作發表了一系列重要講話。廣大農村基層黨組織帶頭人只有深刻理解黨的「三農」工作的豐富內涵、精神實質和實踐要求，才能從本地實際出發進行貫徹落實，否則中央對「三農」工作的部署就很難落到實處。三是提高依法開展工作的能力。隨著全面依法治國實踐的推進，農民群眾的法治素養得到了很大提升，與此相伴，黨和國家制定了一系列有關「三農」工作的政策法規，「三農」工作基本上實現了有法可依。在此背景下，我們應提升農村基層黨組織帶頭人的法治素養，加強農村法治宣傳教育，引導農民依法表達訴求、解決糾紛和維護權益。
四、多元化監督模式：農村基層黨組織帶頭人的監督
構建適合農村實際的多元化監督模式，有利於保持農村基層黨組織帶頭人的純潔性，樹立黨在群眾中的良好形象。
(一)農村基層黨組織帶頭人監督的緊迫性
在國家資源下鄉和實施鄉村振興戰略背景下，農村基層黨組織掌握的資源逐漸增多，對農村基層黨組織帶頭人監督提出了新要求。一方面，黨中央部署要嚴肅查處侵犯農民利益的「微腐敗」，緊盯惠農項目資金、集體資產管理、土地徵收等領域的突出問題，持之以恆正風肅紀。針對扶貧領域腐敗和作風問題，部署開展專項治理[21](P408)。另一方面，近年來處理的農村基層幹部違紀的數據反映了農村基層黨組織帶頭人監督方面存在的問題。黨的十八大至十九大的五年間，全國紀檢監察機關共處分村黨支部書記、村委會主任27.8萬人[20]。2018年全國共查處扶貧領域腐敗和作風問題13.1萬件，處理17.7萬人，全國共查處發生在群眾身邊腐敗和作風問題23.5萬件，處理30.9萬人[22]。這些違紀問題和被處理的人員並不都是農村基層黨組織帶頭人，但其中有一部分是農村基層黨組織帶頭人。由此可見，我們必須解決好農村黨組織帶頭人的監督問題。
(二)構建多元化監督模式
如何監督農村基層黨組織帶頭人，實踐部門和學術界都提出了不同的政策建議。浙江省後陳村2004年建立了村務監督委員會以加強對村級事務的監督。有學者指出，我們要完善以村務監督委員會為主體，以村組監理事會為補充的村務監督新體制，強化村務監督委員會的職責，積極推進村務公開和財務公開[23]。也有學者指出，我們要強化鄉鎮黨委對村幹部自上而下的監督，探索鄉鎮黨委監督村幹部的考評體系，以績效考評的方式對村幹部進行有效監督[24]。但是，調研結果顯示，當前在農村基層黨組織帶頭人監督方面，仍然存在無人監督、無力監督和無法監督的問題。鄉鎮黨委和紀委履行主體責任和監督責任還有一定改善空間，有的鄉鎮幹部由於在一定程度上與村幹部存在共同利益，致使部分鄉鎮黨委和紀委對農村基層黨組織帶頭人監督不力。因此，新時代加強對農村基層黨組織帶頭人監督，需要構建多元化監督模式。
1．做好農村基層黨組織帶頭人的巡察監督。實踐表明，巡視是黨內監督的利劍。習近平指出，巡視要「著力發現是否存在違反黨的政治紀律問題，著力發現領導幹部是否存在權錢交易、以權謀私、貪汙賄賂、腐化墮落等違紀違法問題，著力發現是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等問題，著力發現是否存在選人用人上的不正之風和腐敗問題」 [25](P201)。中央紀委審查的案件中，超過60%的線索來自巡視。由此可見巡視的監督效果明顯。黨的十九大報告強調：「在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度。」 [20](P45-46)因此，當前我們應嚴格貫徹落實黨中央關於巡察的部署，對農村基層黨組織實現巡察全覆蓋，著力發現農村基層黨組織帶頭人存在的各種不正之風，確保其忠誠乾淨擔當。
2．落實農村基層黨組織帶頭人隊伍建設責任制。習近平強調：「從嚴治黨，必須增強管黨治黨意識、落實管黨治黨責任。歷史和現實特別是這次活動都告訴我們，不明確責任，不落實責任，不追究責任，從嚴治黨是做不到的。」 [15](P93)經過多年的探索，我們黨形成了農村基層黨建工作「三級聯創」機制，其中，村黨組織是基礎，鄉鎮黨委是重點，縣(市)黨委是關鍵。實踐表明，凡是農村基層黨建做得比較好的地方，都是縣委付出了極大的努力。因此，要提升農村基層黨組織帶頭人隊伍的監督效果，關鍵要落實縣委和縣委書記的責任。要把農村基層黨組織帶頭人隊伍建設情況，作為縣委和縣委書記考核的重要內容。對農村基層黨組織帶頭人隊伍建設存在軟弱渙散問題的進行嚴肅問責，通過問責強化縣委和縣委書記落實農村基層黨組織帶頭人隊伍建設的責任。
3．探索異地監督規避基層監督的「人情阻礙」。農村基層黨組織帶頭人隊伍之所以監督難，其中一個重要原因就是農村屬於熟人社會，很多群眾囿於人情面子不敢監督。我們在調研中了解到，村黨組織帶頭人存在違規收費等不正之風。很多農民認為，如果進行舉報，黨組織帶頭人應該會受到處理。但農民又認為畢竟生活在同一個社會中，經常見面，礙於情面也不便進行舉報。另外，鄉鎮黨委與農村基層黨組織帶頭人在某種意義上存在共同利益，甚至有的鄉鎮幹部就是農村基層黨組織帶頭人的「保護傘」，在這種情況下靠鄉鎮黨委紀委監督農村基層黨組織帶頭人也很難取得明顯效果。針對農村基層黨組織帶頭人監督的「人情阻礙」，我們可以探索異地監督，讓不同地區彼此相互監督，將監督置於陌生的環境中，減少監督者的人情困擾，降低舉報者被打擊報復的可能性，提升監督實效。
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