以下文章來源於百度地圖慧眼 ，作者百度慧眼&北規院
百度地圖慧眼
慧眼依託百度地圖時空大數據，賦能多個行業應用場景，提供城市研究、商圈分析、人群熱力分布、人群洞察、目標人群識別、地塊價值分析等多重功能。
註：百度慧眼-北規院規劃大數據聯合實驗室針對城市實際服務管理人口形成系列研究成果並分期發布。本篇為系列報告的第1篇，旨在釐清研究概念，確定基礎性指標，並對國內大城市的實際服務管理人口現狀形成基本認識。
研究背景
2020年5月，《中共中央 國務院 關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》提出「推動公共資源由按城市行政等級配置向按實際服務管理人口規模配置轉變」。2020年9月，《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》要求「公共服務要針對實際服務管理人口特徵和需求，完善服務功能」。新一輪國土空間規劃中，北京、上海等城市已率先提出相關要求：北京總體規劃提出，構建面向城市實際服務人口的服務管理全覆蓋體系，在常住人口2300萬人控制規模的基礎上，考慮城市實際服務人口的合理需求和安全保障。上海總體規劃提出，應對包括常住人口、半年以下暫住人口、跨市域通勤人口、短期遊客等在內的實際服務人口的需求，預留公共服務設施和基礎設施的保障能力。建立完善關於城市實際服務管理人口的研究框架，在當下具有重要的理論和實踐意義。
既有研究與概念辨析
國內關於城市實際服務管理人口的既有研究主要利用大數據，以北京、上海、深圳、杭州等大城市為實證案例，對實際服務管理人口的分布與活動特徵進行分析總結。例如，施澄等（2018）對杭州市的短期駐留人口空間活動特徵規律進行了挖掘，王德等（2019）分析了上海市實有人口的空間分布和流動性構成，伍毅敏等（2020）比較了常住居民與遊客、就醫者、商務訪客等北京典型短期訪客人群的時空分布特徵差異，並對各類公共設施提出了考慮實際服務管理人口需求的人口服務保障係數建議值。
當前，關於實際服務管理人口的概念界定仍存在多種認識。在實際工作中，實有人口管理屬公安機關事權，重在加強人口登記管理，預防違法犯罪，主要以入戶調查為手段。例如，廣州市、南京市等就採用了實有人口信息採集的成果口徑，2020年廣州市政府工作報告中提出廣州實際管理服務人口已經超過2200萬，南京市2019年國民經濟和社會發展統計公報提出南京實有人口1031.22萬。在城市規劃語境下，部分既有文獻認為，實際服務管理人口應包括常住人口和本地居住6個月以下的「短期駐留人口」。基於此，有研究利用手機信令數據或百度等智能設備定位數據，將「區域內穩定駐留3天以上、半年以下」作為短期駐留人口的識別標準（陳洋等，2019；孫華燦等，2020）。
按照《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》的定義，城市實際服務管理人口是指需要本市提供交通、市政、商業等城市基本服務以及行政管理的城市實有人口，除城市常住人口外，還包括出差、旅遊、就醫等短期停留人口。據此來看，只要是需要城市提供基本服務及行政管理的實有人口，都應納入實際服務管理人口的範疇，入戶調查的手段尚不足以涵蓋全部實有人口，而「3天以上」作為分界線的限定意義也不大。例如，《2018年度北京城市體檢報告》發現，來京駐留時長5天以內的短期訪客以旅遊目的佔主導，5-10天訪客中以商務、就醫為主要目的的訪客佔比顯著提升（伍毅敏等，2020）。對於其他城市，可能亦有不同特徵。關於時長界定，在北京、深圳、杭州等地的研究中達成一致共識的是由於「停留3小時以下的過境人口」主要活動範圍限定在對外交通樞紐內部，與城市空間互動較少，在實際服務管理人口概念中不予考慮。
此外，「n天以上、半年以下」作為一個人口總規模統計數值，反映了城市在一段時期內的「累計服務人數」，其規劃實踐應用價值較小。在現實中，無論是醫院、文體場館等公共服務設施，還是交通、市政基礎設施，與城市實有人口的互動均是具有時空非均衡性的，工作日與節假日、旺季與淡季均存在差異。從維持城市日常有序運轉而言，城市規劃採用「日均」口徑的實際服務管理人口規模為城市服務設施供給（不包括基礎教育、養老等與長期居住特徵掛鈎的服務設施）提供規劃參考更具有實用性。其典型應用如：面向春運等出行高峰的人口出行需求測算交通設施的最大承載力；旅遊城市針對旅遊旺季的接待人口上限測算市政基礎設施所需承載力；根據日均實有人口規模測算突發疫情「封城」等緊急情況下所需的物資儲備量和調配量，制定城市公共安全應急預案等。
從數據獲取手段來看，目前大數據雖然存在缺失老人兒童、存在用戶重複統計、設備覆蓋率影響人口總規模計算結果等不足，但當前仍是對實際服務管理人口特徵捕捉最及時、覆蓋最全面、較傳統手段具有突破性的。基於上述考慮，本研究團隊對「城市日均實際服務管理人口」指標算法提出以下建議：利用位置大數據識別區域內某月（建議可參考常住人口統計調查時點，選取11月）的日均實有人口數量，根據設備量和設備覆蓋率計算人口規模，不含停留時間3小時以內的短時過境人口。
城市對比與疫後觀察
基於以上「城市日均實際服務管理人口」指標概念，本研究團隊利用百度地圖慧眼大數據，選取全國部分人口規模較高的大城市，對其實際服務管理人口規模特徵及疫後恢復情況進行了分析。
1.全國和區域中心城市日常承載較多的短期駐留和短期到訪人口。
根據百度地圖大數據的人口測算結果，2019年全國範圍內城市的穩定居住人口規模（3個月口徑，相較半年口徑能更及時反映近期居住人口變化）排名、日均實際服務管理人口排名與傳統統計口徑的半年以上常住人口排名均有一定差異。
北京的排名變化，反映其實際服務管理人口中短期駐留和短期到訪的人口規模較大，這與北京作為國家行政管理和資源調控的中心、全國擁有跨國企業和大型企業總部最多的城市，所發揮的促進信息和資源匯聚交流的平臺作用是分不開的。廣州、深圳、蘇州、杭州、鄭州、西安的排名，也顯示了其較多承載區域性高等級服務職能的中心城市地位，在服務本地常住人口以外，還對新增外來人口具有較強吸引力，並承擔區域性的商務會展、旅遊、就醫等功能需求。東莞則表現出獨特的短期強吸引力、人口快速流動的城市發展模式。
從日均實際服務管理人口規模來看，達到3000萬以上量級的城市為北京、上海，2000萬以上量級的為廣州、重慶、深圳、成都4個城市，成都與其下一位的蘇州之間差距顯著，顯示了這6個超級都市在匯聚功能和「人氣」、服務全國和區域方面的「一線」地位，也與京津冀、長三角、粵港澳城市群及成渝經濟圈的宏觀格局一致。
2.大城市實際服務管理人口中穩定居民約佔90%，短期訪客約佔10%。
根據2019年11月的數據，大城市日均實際服務管理人口中，3個月口徑穩定居住人口的佔比普遍在90%左右，短期訪客的佔比約為10%。穩定居住人口與短期訪客對城市空間資源的利用和設施需求有顯著區別，未來在城市規劃中應有針對不同人群需求的精細化考慮。本系列後續報告將對此進行深入分析。
3.疫後製造業率先恢復，主要大城市穩定居住人口、短期訪客相繼恢復，城市活力依舊。
以2019年11月數據為基數，對比2020年5月、8月數據，可以看到大部分城市的實際服務管理人口規模已恢復到疫前的90%以上。實際服務管理人口規模恢復情況綜合反映了大城市常住人口節後回流、勞動力流入以及作為區域中心城市的對外交往功能的恢復情況，是城市活力的體現。
（1）2020年5月，城市實際服務管理人口恢復比例最高的為重慶、東莞、蘇州、杭州，這幾個城市均為製造業強市，反映製造業的復工復產進度較快。恢復速度較慢的是受疫情重點影響及管控要求較為嚴格的城市（武漢、北京），但人口也已恢復80%左右，顯示各大城市已實現主要功能恢復運轉，絕大部分生產生活活動可以在符合疫情防控要求的前提下正常開展。
（2）8月與5月相比，大部分城市的穩定居住人口規模小幅上升，而實際服務管理人口的恢復比例更高，反映跨城市的商務、旅遊等功能交流和人口短期流動逐漸恢復正常。與此同時，武漢則實現了居住人口規模的大幅度恢復。北京、廣州、深圳、鄭州、武漢等城市顯示出持續吸引新增人口或人口回流的「後勁」，同時也有重慶、天津等城市發生了人口的淨流出，顯示疫後本地勞動力有一個供需重新平衡的過程。
由於生產要素流通加速、交通技術進步、居民生活節奏加快和生活方式多樣化等因素，人口跨城市流動中的短期居住和短期到訪行為已經和外來人口長期定居一樣，成為城市中不可忽視的普遍現象。正如Martin等（2015）所說，「在現實中找不到一個時間是所有人都位於自己的常住地址的。」實際服務管理人口對於城市規劃有著越來越多的實踐應用意義。未來本研究團隊將繼續分享關於多源人口數據校核、不同人群畫像、設施服務保障係數等方面的專題研究成果。
參考文獻：
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來源：百度地圖慧眼
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原標題：《城市實際服務管理人口研究：概念認識與城市比較》
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