傅崑成:南海U形疆界線的法律性質

1947年12月1日，中華民國政府在其官方公布的南海區域地圖上，正式劃出了一條U形疆界線。多年來，原本無人挑戰此U形界限內水域的法律性質。但是，繼1958年日內瓦海洋法四公約，以及1982年《聯合國海洋法公約》籤訂之後，南海周邊的鄰國基於對南沙、西沙資源利益的覬覦，乃於近些年內開始挑戰中國南海U形線內水域之主張，並要求中國對U形線的法律性質進行說明。

南海U型疆界線

我國在南海所劃定的U形線，其法律性質如何，筆者認為，確有澄清的必要。其理由有二：

第一，在最近幾十年裡，國際上成文海洋法已粲然大備，昔時的曖昧未明逐漸消除。1958年日內瓦四項海洋公約（包含：《領海及鄰接區公約》、《公海公約》、《大陸架公約》、《捕魚及公海生物資源養護公約》）於1958年4月29日籤訂，早已成為有效的成文法。1982年12月10日《聯合國海洋法公約》籤字後，目前此一公約中諸多規定也已成為各國實踐和接受的習慣法。而依據這些新出現的國際海洋法，1947年我國所劃定的U形疆界線，究竟被認為是「內水」之外界限，「領海」之外界限，「鄰接區」之外界線，「專屬經濟水域」之外界限，抑或僅僅系「島嶼歸屬」外界限？不予澄清，則無法依國際法加以主張、區隔、維護與執法。

第二，在與鄰國談判合作或劃分海域界限，區分管轄範圍時，必須先確知自己的權利範圍，以及鄰國的權利範圍，然後才能制定合作的範圍，進而使得合作成為合理的事實，不致形成「喪權辱國」或「自我膨脹」的不合理結果。

以下即從現代國際法的觀點，嘗試分析中國南海U形疆界線的法律性質，以及其內島礁與水域之法律地位。

對U形疆界線法律性質的說明

筆者的基本主張是，中國在南海所劃出之U形疆界線，既非內水界限，也非領海界限；不只是單純的南海諸島礁之主權歸屬線，同時還是一條中國特殊的歷史性水域外界線。

首先，南海U形疆界線至少應為中國島嶼歸屬線。

就U形線內的島礁而言，中國因「先佔」而取得其領域主權，這是有充分歷史證據。這些歷史證據，在中國史籍中可謂汗牛充棟，十分豐富。海峽兩岸的中國學者歷年所撰寫之著作甚多。具體又分為兩類：第一類是中國最早「發現」這些島礁的證據，中國早在東漢時代（25-220年）就「發現」這些島礁，各項考古證據及史料記載之豐富無可比擬；第二類是中國對南海諸島礁「有效佔領」的證據，包括：漁民的長期使用、派遣水師、巡視海疆列入版圖、載入官方地方志書、進行天文測量、嚴肅海防懲治南海盜匪、救助南海外國遇難船隻、阻止外國調查西沙南沙及其20世紀以後中國對南海諸島礁之種種經營措施。

誠然，中國對南海諸島礁的「有效佔領」只能適用於「較低標準」。因為，這些渺小的礁嶼，距離大陸遙遠，暗礁密布，不利航行，加以大多缺乏淡水，人畜不宜居住。因此，對這種土地的「有效佔領」，與冰天雪地的東格陵蘭地區或者克利柏頓島案中的小礁嶼類似，不應期待像一般領土先佔取得者要提供「移民」、「繳稅」類的證據，只要中國有前述之諸種管轄措施已然足夠。更何況，國際法上對「先佔取得」主權有爭議的國家，必須要能拿出更確實的證據，來證明自己「發現得更早」、「佔領得更有效」。在南海諸周邊國家間，沒有這樣的國家。

其次，有些大陸學者認為，U形線僅僅是一條「島嶼歸屬線」，這種說法並不完整。

一是此一海域鄰國眾多，關係繁雜，故有區分海域而非僅區分島嶼主權之必要，中國其他海洋地區也沒有劃定「島嶼歸屬線」的習慣。第二，世界各現代國家一般多在海上劃定海域界限者，甚少在海上僅劃一島嶼歸屬線者。第三，此一U形線的劃定時間是1947年，亦即美國杜魯門在1945年宣布建立美國漁業保護區及大陸架之後的兩年。與此同時，世界各國因杜魯門宣言引發了海洋圈地。當時中國政府之主張，實此全球風潮的回應。第四，U形疆界線的名稱、繪製方法，均與陸地上中國之疆界線無異，其位置正處於我國南海諸島嶼與鄰國海岸線之間的中線，加以當時U線系由十一大段落之「斷線」組成，足以證明當時劃U形線時，將其認定為中國在此海域的「未定疆界」，仍然保留了未來與鄰國正式籤訂疆界線的彈性。倘若將U形線解釋為單純的「島嶼歸屬線」，則此種「斷線」的「未定性格」將難以自圓其說——難道中國政府認為線內諸島嶼之主權歸屬「未定」，仍有與鄰邦談判區分的彈性嗎？

最後，南海U形疆界線還是一條中國特殊的歷史性水域外界線，其內的水域為中國的「歷史性水域」。 從中外法律上考察，U線內的水域很難認定為「內水」和「領海」，又不是純粹的「公海」，它當然也不合乎1982年聯合國海洋法公約中所規定之「鄰接區」「專屬經濟區域」或者「大陸架上覆水域的定義」。在沒有其他合適定義的情況下，我們自然應進一步討論：現代海洋法中是否仍留有空間，容許中國這樣的歷史文化古國，將這片與中國有悠久歷史關係的水域，視之為「歷史性水域」？

 

筆者認為，答案是肯定的。

第一，中國人自古航行和利用此水域，中國政府在此水域長期、不受挑戰地扮演著主宰者的角色。這一特殊的歷史關係，應使此水域與一般性水域有所不同。

第二，此水域中主要的群島、群礁均為中國因先佔取得主權，為中國傳統之固有領土，這也使得這片水域與一般其他水域不同。

第三，此水域為一半封閉海中靠近中國島嶼之部分，而所謂半封閉海，依1982年公約地123條的規定，不在該區域的國家權利會受到某些限制。

第四，1982年《聯合國海洋法公約》中，非但諸多條文（如第15條、51條等）中屢屢提及對歷史性權利、傳統捕魚權以及既得利益的尊重；同時也自始就不排斥某些水域之特殊性；已正式將「專屬經濟區」制度，以及「群島水域」制度、「半封閉海」制度等列入其中，這些新的制度都是世界上若干國家因其本身鄰接海域的「特殊性」，一再向國際社會呼籲，然後才得以納入公約，成為國際成文法的一部分。譬如，「專屬經濟區制度」就是杜魯門的創舉。又譬如，「群島水域制度」，則是應菲律賓、印尼等群島國家的一再要求，而成為國際法中的特殊化的水域（既非內水，亦非領海，又非公海，也非專屬經濟區）。菲印兩國俱可在南中國海周邊，特殊化其鄰接水域，何以中國不能將具有歷史性特殊地位之U形線內水域特殊化？

法律是一個活的程序，是為了因應需求、維持秩序與公義而存在的。只要中國是以自我抑制之態度，合理主張有限度的優先權利，則在其南海諸群島周邊國家間，大約依「等距中線原則」劃成的U形疆界線內水域，應被承認為一特殊歷史性水域。

最重要的是：主張歷史性水域，並不必然和當前的《聯合國海洋法公約》衝突。這一點與民法上的土地所有權與鄰居的歷史性權利的相互容忍關係上，非常類似。

就U形線內的歷史性水域而言，具體可分為兩個部分。

第一部分，西沙與南沙群島因其地理條件特殊，可合法地使用直線基線，劃成兩三塊「群島水域」，中國人在其中享有主權，其他國家仍將可享有穿越西沙、南沙之權，只不過其穿越船舶、飛機必須依照中國政府所規定的海路航行而已。

第二部分，在U形線內其他部分之歷史性水域，中國可以享有：對其中海洋各種資源管理、養護、探勘、開發之優先權利；保護與保全海洋環境之優先權利；科學研究之優先權利；航海、航空交通管制的權利。

總之，U形線內水域為中國特殊的歷史性水域，因而在1982年《聯合國海洋法公約》第123條有關封閉海與半封閉海之合作事項上，不與其他南海周邊國家處於平等地位，而應享有上述優先權，以維護中國在此水域內的重大歷史利益。

南海鄰國可能享有的歷史權益

從歷史學家的研究報導文獻中觀之，南海一些鄰邦，在歷史上以中國藩屬國的身份，可能在中國U形疆界線內的歷史性水域中，也享有若干既得權利。這些權利應該在中國依照現代國際海洋法與之完成海域劃界之前，繼續受到容忍與尊重。

越南地近西沙，受到中國文化浸潤千年，史料較完備，對於歷史上越人在南海水域貿易、行軍、緝盜、漁撈，均有相當記載。在U形疆界線還沒有被中越雙方正式劃定為兩國重疊專屬經濟區海域界線以前，應儘量給予越南漁民在U形線內接近越南海岸部分漁撈、貿易航行、維持治安所必要之「熱追」權等「歷史利益」。

菲律賓的巴拉旺島地近南沙，可是歷史上並沒有任何證據足以證明菲人在南沙附近有任何行使主權的事實。甚至菲國近海極少數的小型漁舟，也不曾到南沙附近海域打魚。這一點從菲律賓在1956年5月15日，才有狂人克洛瑪（Tomas Cloma）（時任菲律賓海軍研究所所長）宣布「發現」了Freedom Land（即南沙近巴拉旺島的36個島礁），可以獲得證明。畢竟，菲國外長加西亞（Carcia）也是在克洛瑪「發現」這些南沙島礁之後，才於4天之後（即1956年5月19日）才宣稱，菲律賓因「發現」而「佔有」這些小島。

菲律賓能夠從歷史證據中，找出在中國U形疆界線內歷史性水域中的「歷史利益」，只有貿易航海，且基礎甚為淺薄。因為，長久以來，這種在南海中貿易航行的活動，甚少由菲律賓人進行，幾乎完全是由中國人或西班牙人包辦的。菲律賓與中國的貿易並且也是在「進貢稱臣」的基礎上進行的，一如其他南洋諸邦。

泰國，古稱暹羅，是南（中國）海周邊國家中，唯一不曾淪為西方列強殖民地的國家。與真臘、扶南（古柬埔寨）等古代大邦相混接。但是，暹羅的海上力量從不出暹羅灣。從歷史上來看，其貿易航行曾達中國，尤以清期之進貢貿易為主。泰國漁民亦少遠洋打魚，迄今仍舊如此。因此，泰國在中國U形線內之歷史性水域中，恐怕也只有貿易航行之「歷史利益」可以主張。馬來西亞、新加坡、汶萊曾經是中國與葡萄牙、英國角力競爭的場所。最後因英國的船堅炮利，而成為英國的殖民地，直到二次世界大戰之後，陸續獨立成為現代主權國家。對於中國南海U形疆界線而言，這些國家的距離較遠，其利用U形線內中國歷史性水域之記錄，幾乎全然不存在。因此，對於U形線內水域，可謂沒有任何「歷史利益」可以主張、保護。

印度尼西亞是南中國海周邊最大的一個國家，全國13500多個島礁，面積達191.9萬平方公裡，人口1.6640億，號稱全球第5大國。但是，印尼基本上並非一個偉大的航海民族。西方學者認為，在眾多的印尼民族中，只有南蘇拉維西島上的布貴尼亞人和馬卡薩爾人，是真正愛海的民族；然而，他們最遠也只是從印尼南部向西航行到馬達加斯加島而已。從歷史上來看，印尼在中國U形疆界線內之歷史性水域，也沒有任何「歷史利益」可資主張並予保護。

總之，南海周邊之鄰邦中，越南基於相當之歷史證據，可能在U形線內接近越南海岸部分，享有漁撈、貿易航行、維持治安所必要的「熱追」權等「歷史利益」；菲律賓、泰國應可主張在中國U形線內水域自由貿易航行的「歷史利益」；其他各國對中國U形線水域完全沒有任何「歷史利益」可言，應該接受中國在此歷史性水域內之管理、控制、開發之優先權安排。