【編者按】上海「十四五」規劃建議指出，探索具有中國特色、體現時代特徵、彰顯我國社會主義制度優勢的超大城市發展之路，著力打造治理體系和治理能力現代化的城市樣本。城市的活力和品質無法離開城市安全性的支撐。作為超大城市，上海未來將面臨更多複雜而不確定的挑戰。如何應對挑戰，全面提升超大城市治理現代化水平？同濟大學城市風險管理研究院院長孫建平教授認為，要用好城市數位化轉型這個重要窗口期，提升精細化管理水平和治理效能。以下是他在中國浦東幹部學院的演講。
2020年是極其特殊的一年，面對新冠肺炎疫情大考，我們不得不重新審視城市風險的複雜性和不確定性，在探索和實踐中，不斷提升城市風險治理的能力。
眾所周知，城市規模越大，遭遇災害後損失的可能性越大。作為超大城市，上海未來將面臨更多複雜而不確定的挑戰。如何增強危機意識和風險意識，樹立底線思維，準確識變、科學應變、主動求變，防範化解城市重大風險，走出一條符合上海城市特點和發展規律的風險治理現代化新路子，這是亟待上海回答的時代之問。今天的演講，我將圍繞如何構築優化協同高效的城市安全防線，談一點個人想法。
充分認識城市風險的複雜性
己亥庚子之交，新冠肺炎疫情突如其來。疫情發生後，黨中央高度重視，習近平總書記親自指揮、親自部署，國家制度優勢在很大程度上轉化為治理效能，中國以巨大的付出與犧牲取得了疫情防控阻擊戰的顯著成效，為全人類做出了重大貢獻。但我們也應該看到，本次疫情是全球範圍的，全面影響了經濟和生活的各個層面，疫情今後的演變、持續時間、影響範圍、影響程度都存在著巨大的不確定性。
在疫情面前，我們既是命運共同體，也是責任共同體。
疫情防控除了是政府的責任、科學家的責任，也是我們每一個人的責任。在本次疫情的上海應對中，市委市政府組織有力，在全力做好疫情防控和醫療救治工作的同時，有序有效地加快整體復工復產復市工作；廣大市民積極發力，自發自組織地以多種方式及時高效解決了形形色色的現實問題，掀起了疫情防控的「人民戰爭」，切實維護城市安全有序、和諧穩定。在抗疫鬥爭中，「人民城市」重要理念得到充分彰顯。
建立責任共同體，就要深刻理解城市發展的基礎和目標，認識到城市風險的複雜性，把握人民城市的生命體徵，以共治理念實現共享安全的目標。
城市風險的複雜性首先起源於城市風險載體的多樣性。比如病毒的多樣和變異會導致公共衛生風險的變化，伊波拉病毒、SARS病毒、新冠病毒由於其傳染性、致死率的區別，所產生的公共衛生風險就存在多樣性。橋梁風險、船舶風險、交通風險、建築物風險、人群密集場所風險、電力燃氣排水等城市生命線風險也是同樣的道理。
城市風險的複雜性還來源於人們對風險管控防治的認知。一般而言，人們對風險的直觀認識遠沒有對事故的直觀認識強。城市運行的內外環境中存在大量的能量體，而能量意外釋放往往會以事故或事件的形式展現，因此人們對風險的認知還可以從事故事件的角度來區分，比如危化品的洩漏風險、橋梁建築物的倒塌或坍塌風險、船舶碰撞觸礁擱淺進水等風險、各類火災風險、各類自然災害風險、軌道交通的追尾脫軌風險、人群密集場所踩踏風險、高空墜物拋物風險等。
城市風險的複雜性在各類風險的疊加中被進一步放大，這一點在超大城市尤為突出。一方面，傳統風險與新興風險疊加。經濟高速發展、城市更新都可能帶來新業態、新模式，尤其是新系統與原有系統的不兼容、管理縫隙易導致風險疊加且不易被察覺。另一方面，自然風險與社會風險疊加。自然的、偶發的災害事故發生時，極易與城市公共政策、經濟發展周期、社會心理等社會因素產生「共振」，增加危機處置難度。這對風險治理的全局思維、整體思維、協同思維提出新的要求。此外，還有內部風險與外部風險的疊加。城市群的協同、國際環境的不穩定性不確定性等，使城市在風險治理中經常面對多線作戰的局面，對風險治理的合作能力提出了新的要求。
城市是有機生命體，需要多方參與共擔責任
如何看待城市，在城市風險防治中也相當重要。我們將城市看作是不同「器官」、各個子系統充分聯繫、高度協作的有機生命體。因此，對城市的認知不應該是機械的、割裂的，而應該是聯繫的、系統的。城市有新陳代謝、生長發育、遺傳和變異、關聯和共生、自適應等典型生命體徵。比如：城市生命體一直與外界進行能量、信息及物質的交換；城市發展往往是從無序到有序的過程，受到文化、自然資源、政策環境等各種稟賦的限制。城市各個部分在社會層面、經濟層面、文化層面高度關聯，它們有機地組合在一起，就像一個生命體是由很多器官組成的一樣，難以切割。那些不符合客觀規律的城市治理方式，往往會在現實中遭到「反彈」。
如今，隨著科學技術的發展，城市規模的擴大，城市運行越來越錯綜複雜。城市風險治理是一個包含資源統籌、全局決策、統一指揮、綜合應對等在內的，內部環境不斷「流變—突變」，同時與外部環境不斷發生信息、物資、能量交互的複雜不穩定巨系統。為更有效地應對城市風險的複雜性，更好地尊重城市發展的固有客觀規律，有必要理順政府、市場、基層、社會及文化的關係，實現多方參與，責任共擔。
政府要起到主導作用。政府要理清想做什麼、能做什麼以及做得成什麼的問題。要圍繞防範化解重大風險，著重機制創新，解決統籌規劃、法規標準、體系架構、人才培養、產業培育等系列問題。
市場要起到主體作用。要優化市場機制，注重技術創新，解決城市風險治理中的一系列軟硬技術問題。比如監測布局、信息傳輸、動態評估、人機決策、遠程指揮、實時調度、在線準備等問題。
政府與市場之間應有個接觸點，最佳的接觸點莫過於基層。一是因為沒有哪一個部門像基層那樣貼近市民的生活，要不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，就應該多維度、多途徑地提升基層支撐能力。二是由於風險的演變性，小風險治不好，就容易變成大風險，大風險管不好就容易形成大隱患，大隱患控不住，一旦遇到「黑天鵝」，就比較容易變成「灰犀牛」。因此，強化基層風險治理能力，既是源頭治理的內涵，也是一筆很容易算清的經濟帳。
社會參與有一個逐步「主動」的變化過程。要落實「人民城市人民建」的理念，加強社會參與力度，強化資源流動性。優化投入結構，解決安全生產、防災減災等方面融資投資問題；建立機制發揮各類主體的作用，加強外腦利用，充分發揮各類智庫的積極作用等。如果一個城市90%的風險防治工作都能由市場和社會在基層完成，那麼這將是體現治理能力現代化最重要的指標。
文化是最能潛移默化人類行為的力量。如果把城市比喻為一個人，那麼文化就是「免疫」系統的基礎。為什麼有的地區對風險的敏感性很強？那是因為曾經的事故或災難在其免疫系統裡種下了「疫苗」。城市在不斷的發展過程中，必將會遇到新的風險，因此，城市風險治理不是一錘子買賣，而是一個長期的、持久的過程。城市安全工作是一項讓城市更「圓滿」的工作，城市風險治理就像人類追求圓周率精度一樣，永遠沒有止境。所以，培育城市風險與應急文化，共同塑造「免疫」系統，要有更長遠的眼光和規劃。我們的責任不僅在已發生的事件中，更重要的是在未來，即防患於未然。
織密責任網，下好風險防控一盤棋
提升責任共同體的效率，實現效率變革，一個重要方面就是要遵照「一盤棋」的思想，在黨的集中領導下，建立嚴密的組織體系，最大限度發揮出我們的政治優勢、組織優勢和社會主義集中力量辦大事的體制優勢，使之轉化為防範化解重大風險的能力。
新冠肺炎疫情防控讓我們真切體會到：風險面前，一切行動都是在與時間賽跑，截斷傳播鏈速度很大程度決定了防控的成效。實踐告訴我們，在這類風險面前，自上而下的強大組織網絡，可以釋放強烈的組織動員力，確保「一竿子插到底」，把中央的決策部署迅速傳達至最基層。在此過程中，可以體會到黨的全面領導不是空洞的、抽象的，而是具體的、生動的。特別是城市風險治理與應急應對工作往往具有急難險重、任務量大、點多面廣的特點，經常要進行跨部門、跨層級、跨地域、跨領域協調和合作。在這場「責任共同體」的大棋局中，黨組織就是坐鎮中軍的「帥」，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明，城市風險治理和應急應對才更有章法和力量。
在此次新冠肺炎疫情的應對過程中，我們集優質資源，「一省包一市」，建立省際對口支援醫療救治緊急工作機制；建設者日夜奮戰，迅速建成了集中收治醫院；醫藥企業勇挑重擔，服務企業穩定人心，金融企業輸血助力復產復工，科技企業技術攻克防疫問題，科研院所獻計獻策……如果沒有黨的強大的組織體系和執行效能，這一切將無從談起。
防範和化解影響我國現代化進程的各種風險，更好地應對超大城市風險的複雜多樣性、傳導疊加性以及極端風險的凸顯性，還要充分發揮中央和地方兩個積極性。加強中央宏觀事務管理，賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作，構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、上下聯動、左右協調的大黨大國風險治理和應急管理組織體系。
地方應堅持守土有責、守土盡責，黨政領導幹部要堅持一崗雙責，黨政同責，牽頭組織建立並不斷完善各部門「四類清單」。既要堅持抓統籌，建立「事前科學防、事中有效控、事後及時救」的全周期體系，治「未病」、控「已病」、防「大病」；也要堅持抓重點，敢於「亮劍」，敢於直面城市運行過程中不易察覺的「大白象」式的潛在風險。風險最怕治，大風險有人治，就變成了中小風險；中小風險沒人管，就可能會變成大風險。突發事件往往就發生在那些治理最薄弱、隱患最繁多、次序最雜亂、環境最複雜、信息最閉塞、人員不知情、準備不充分的地方。下好一盤棋，從不同維度織密責任網，才能在細節中提升每個人的安全感。
讓城市風險治理數位化轉型帶著溫度落地
形成城市風險治理的責任共同體，我們原有的認知方式、行為方式、組織方式還需要不斷變革。
一般而言，風險在城市規劃中肇始，在建設中成型，在運行中藏匿，在發展中演變。風險的周期性、演變性、多樣性、放大性及疊加性，決定了超大城市風險治理必須走系統性和精細化的道路。如果還是以傳統的、單一的、局部的、片面的理念指導風險治理工作，我們必將落入到「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的局面，天天疲於應對、焦頭爛額，就很難實現習近平總書記提出的「既要有防範風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招」這一發展期望。
城市風險治理精細化首先要有精細化的認識，這是實現城市風險治理「一盤棋」思想首先要解決的認知技術問題。無論風險有多麼複雜，從城市風險治理者的工作認知角度而言，城市風險只有三種：常態風險、潛在風險、突發風險。三者在風險辨識的難易程度上呈現遞進關係，在風險防治的工作重心上分別是「防、降、控」。比如防好交通、火災、生產安全等常態風險，降低颱風、強降雨、地質危害等自然災害潛在風險的後果嚴重度，控住突發公共衛生事件風險的傳染性等。
此外還需認識到，常態風險、潛在風險、突發風險並不是一成不變的關係，而是動態的。在疫情常態化防控的今天，就存在一個從突發風險轉變為常態風險的認知過程。同樣，如果我們疏於對常態風險的管控，認為這些風險沒有問題，那麼常態風險也會轉變為潛在風險，比如大橋倒塌、隧道塌陷等。因此，如果不從風險治理工作角度統一風險認知，最終將是城市各管理部門「各說各話」「各管一段」，從認知上就失去了精細化管理的方向。
最後，我想特別講一下城市數位化轉型下的城市風險治理。城市數位化轉型無疑是風險治理水平提升的一個重要窗口期。「十四五」時期，上海將迎來城市數位化轉型的重要機遇，它絕不是某一個或幾個領域的「單兵突進」，而將是一種整體性的轉變。在城市數位化轉型過程中，必將產生極大的動能，推動城市風險治理的變革。其中最關鍵的一點就是將精細化由操作形式轉變為治理效能。為此，要聚焦「人、機、環、管」四個安全要素，通過數位化、信息化和智能化，全面提升城市風險治理工作的「數據化觀、信息化管、智能化防、智慧化統、現代化救」的效能。
「數據化觀」要堅持問題為導向，強化綜合能力。比如圍繞城市的油氣管道、橋梁隧道、大型建築等重大風險源，加強關鍵參數及狀態監測能力，形成風險數據化。
「信息化管」要堅持以需求為導向，形成長效機制。比如用好「一網統管」城市運行平臺，落實城市風險地圖，同步做好隱患排查、登記、評估、報告、監控、治理、銷帳的閉環全周期管理，強化風險關聯性分析，落實風險防範的導向能力。如針對颱風，積極推進「氣象+」的風險防範模式，全面細化城市氣象風險點、線、面、鏈的動態監管能力。
「智能化防」要堅持以應用為導向，強化技防能力，提升預警技術。比如對大客流實時監控，藉助智能算法，適時提出限流預警，確保不出現大客流「對衝」的現象，從而杜絕踩踏風險。
「智慧化統」是指要強化大數據分析能力，從數據上發現系統性、結構性的問題。比如要強調基礎信息匯聚、現場信息獲取、事故鏈演變態勢分析的能力，落實「數據+經驗」的雙驅動決策機制等。
「現代化救」是指強化應急裝備技術支撐和關鍵技術研發，做好應急資源保障，提升救援實戰能力，落實「全災種、大應急」的要求。
把握窗口期，在新技術的推動下，改變我們的行為方式，最終形成城市風險治理長效優勢，是我們對未來的展望。數位化轉型往往是管理變革的突破口，風險治理的數位化與基礎設施、產業發展、治理體系的整體變革會形成正向增強迴路。在技術創新實踐中實現管理創新，帶來的將是城市風險治理的深度變革，進而使技術動能逐漸轉變為機制、制度的勢能。
要實現質量變革，推動城市風險治理從部門轉向模塊。未來的風險治理不是以部門為中心，而是將政府多層級多部門功能進行整合、形成模塊。要鼓勵部門在模塊中開展協同創新，要積極引導、鼓勵企業和社會方方面面參與治理，使它們成為城市風險治理的參與者而不是旁觀者。
要實現效率變革，加強新應用技術的開發力度。要審慎設計城市風險數字治理的整體架構，推動風險防治數位技術與精細化管理體制機制的協同增效。在「一網統管」「一網通辦」的基礎上，有序實現城市運行體徵的實時感知、城市風險變化趨勢的自動分析、一鍵式預警、一鍵式調度，全面提升城市風險的感知力、管控力和處置力。
要實現動力變革，促進風險治理數位技術與城市文化人文關懷深度融合。5G網絡、數據中心、人工智慧、物聯網建設等新型基礎設施建設代表的並非是「冰冷」，要用科技向善的理念引領數位技術的開發和應用，實現以人民為中心的治理，讓城市風險治理數位化轉型帶著溫度落地。
圖之於未萌，慮之於未有。我們的城市發展方式正在轉變，風險治理日益精細。宏觀上，我們要把控住「預防與準備是充足的、監測與預警是適時的、響應與實施是高效的、恢復與重建是韌性的」這一風險治理與應急管理的普遍規律和要求；微觀上，必須從小處出發，俯下身，「貼近」觀察城市，看到城市的機理，辨析其中可能的風險。在充滿不確定性的挑戰和風險面前，只有始終保持為了人民的初心，才能讓我們在動態、複雜的變化中找到適合而明晰的路徑，永不迷失。
【思想者小傳】
孫建平同濟大學城市風險管理研究院院長、教授、博導。曾任上海市城鄉建設和交通委員會副主任、上海交通運輸和港口管理局局長、上海市交通委員會主任等職，十二屆上海市政協常委、人口資源環境建設委員會主任。長期從事城市建設、城市運行、交通運輸等領域一線管理工作，在城市風險管理的理論研究、體系建設、平臺運用、機制創新等方面作了大量研究探索。主編出版《建設工程質量安全風險管理》《交通安全風險管理與保險》《城市安全風險防控概論》等著作。(作者照片由本人提供）
轉載請註明來源「上觀新聞」，違者將依法追究責任。
（本文僅代表作者個人觀點。欄目郵箱：shhgcsxh@163.com）