□ 欒雲波 田珍都
行政審批制度改革,關乎市場準入門檻、政府服務效能,影響經濟活躍程度。
近年來,各地積極推進行政審批制度改革,競相減少行政審批事項。政府對市場的管理,正在從「嚴進輕管」向「寬進嚴管」轉變。但「寬進」步伐不斷加大,「嚴管」力度卻沒有跟上,事中事後監管相對薄弱,導致一些行業和領域市場秩序較亂,對此一定要充分重視。
行政審批並非越少越好,健康的市場經濟,還是要有一定的準入條件。要高度警惕因放權而帶來的「紅頂中介」等現象
本質上講,行政審批制度反映了我們對政府與市場、社會關係的認識和把握。
習近平總書記強調:「在市場作用和政府作用的問題上,要講辯證法、兩點論,『看不見的手』和『看得見的手』都要用好,努力形成市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局,推動經濟社會持續健康發展」。
因此,推進行政審批制度改革,必須處理好政府與市場、中介組織之間的關係。
當前的一個突出問題是,各地競相攀比取消審批的權限數量、降低審批的各項條件。這固然有利於降低市場準入門檻,激發經濟發展動力,但也存在過度降低審批標準的隱患。十八屆三中全會指出,市場機制能有效調節的經濟活動,一律取消審批。換句話說,那些市場機制不能有效調節的經濟活動,則不能隨意取消審批或放鬆審批條件要求。比如「證照分離」改革,我們的做法是實行「先照後證」,只是顛倒了「照」「證」次序,並沒有完全取消證件。此外,不管「多少證合一」,有一些證件企業運營還是必須辦的,只不過辦證程序更簡捷方便,並不是完全不用辦了。
需要強調的是,對於健康的市場經濟而言,還是要有一定的市場準入條件。行政審批事項數量多少合適,是有客觀規律的,是受現實條件決定的,絕不能越少越好。當前我們既要建立符合國際標準要求、適應現階段經濟發展需要的行政審批標準,也要著力建立客觀公正的市場競爭環境,為不同所有制、不同規模的企業進行公平競爭,創造良好的市場環境。
另一方面,要注重培育公平競爭的中介服務市場。政府向市場放權,向社會放權,很大程度上表現為將一些權力轉移給中介服務組織。在此過程中,一定要徹底解決我國中介服務組織長期存在的獨立性差、依附於政府機構問題,斬斷中介機構與政府部門千絲萬縷的聯繫,徹底消滅「紅頂中介」,建立公平競爭的中介服務市場。此外,還要解決個別領域中介機構壟斷現象,加強對中介服務組織的監督管理,推動中介服務規範化、標準化。
行政審批制度改革,不能變成「數字遊戲」「自說自唱」,要切實關注企業群眾感受,實現由「政府端菜」向「企業群眾點菜」的轉變
深化行政審批制度改革,要注意防範目前已經出現的一些形式主義問題。
如「一窗受理」方面。一些地方,服務窗口僅受理申請,至於申請材料是否齊全並不當場答覆,有時導致企業群眾反覆跑腿。
再如,網上辦理率考核,本是為了引導各地使用政務服務平臺,讓企業群眾不跑腿或少跑腿。但在實際運行中,一些地方和部門為提高網上辦理率,將原本網下辦結、部門業務專網辦結的審批事項,重新錄入當地政務服務平臺,二次錄入,增加了工作量。網上辦理率低的一個重要原因在於,設立了較多專業服務平臺,如政務服務平臺、投資項目在線審批監管平臺、信用平臺等,這些平臺獨立運行,沒有實現信息共享,要提高網上辦理率,只能多次錄入。
還有一些地方和部門,存在盲目攀比現象。為表明改革走在前列,玩起「數字遊戲」「文字遊戲」,審批時限似乎越短越好,審批事項取消下放似乎越多越好。實際上,一些事項三天辦好跟四天辦好、1小時辦好跟40分鐘辦好,對企業群眾影響差別並不大。市場經濟條件下,關鍵是審批事項和審批程序,應有較為穩定、明確的範疇。審批要件數量,多一項少一項；審批時間,多一點少一點,並不是判斷先進與否的唯一標準。審批條件、審批時限等,均有合理的波動區間,區間範圍內均是合理的。
因此,推進行政審批改革,必須抓住本質,力戒形式主義,絕不能為了改革而改革,更不能譁眾取寵,而要堅持問題導向和目標導向相統一,緊緊圍繞改革目標,著力破解企業群眾審批過程中面臨的難點痛點堵點問題,不斷增強企業群眾的獲得感滿足感。那些徒具改革形式而脫離改革本質和目標任務的做法,違背行政管理規律和市場經濟管理規律,必須徹底杜絕。
行政審批制度改革,是政府的一場「自我革命」,既要靠政府自身推動,也要靠外力推動,單靠政府部門自身推動是遠遠不夠的。當前之所以會出現形式主義問題,一個重要原因是,改革還是以政府部門自我推動為主,未能有效發揮企業群眾等外界推動力量。
一是一些部門難以擺脫自身利益束縛,把權力歸還市場較為艱難。調研發現,為了達到簡政放權的數量要求,有的部門將許多小項合併成大項,或將大項分解成許多小項。改革「中梗阻」問題,很多是由於部門利益因素。二是一些部門推動改革意願不強,改革任務推進緩慢,甚至多年沒有起色。如「網際網路+政府服務」。按理講,當前政務服務「一網通辦」技術已經成熟,國內一些地方已經實現政府各部門信息互聯互通,但一些地方部門間信息壁壘仍相當嚴重,究其原因是政府部門積極主動性不高,當地政府推進力度不夠。三是個別工作人員主動服務、跟蹤服務、全程服務意識不強。一些地方政務服務大廳,工作人員沒有做到「一次性告知」,辦事效率低,服務態度差,「臉難看」「事難辦」仍然存在。四是一些部門擔當作為意識較差,只想減少審批風險,較少考慮企業群眾能否辦成事。比如,一些審批事項沒有認真考慮過去有關制度不健全的實際情況,用現在的標準要求,套過去的事情,造成企業群眾審批難。又如,按照相關規定,一些證明或蓋章材料可以不再要求審批相對人提供,但審批部門為了避免審批風險,往往要求提供。個別部門任意設置前置審批,一些事項互為前置,等等。
行政審批制度改革,如果完全由政府部門自我推動、自說自唱,企業群眾參與不夠,則必然會導致一些地方聲稱推出了多少項改革舉措,但企業群眾獲得感並不強的情況。推進改革向縱深發展,必須堅持改什麼、怎麼改以及改得怎麼樣,皆由企業群眾來評價。行政審批制度改革的一個重要方式是,要實現由過去「政府端菜」,向「企業群眾點菜」轉變。審批事項的確定、審批方式的改革、審批流程的優化等,都要聽取企業群眾的意見建議。對於合理的,政府部門要馬上辦、儘快辦；對實現不了的,要作出解釋說明,贏得廣大企業群眾支持。
「寬進」之後的「嚴管」必須跟上,如果因為監管不到位和法律法規不健全,造成企業違法成本低、懲處力度弱,就難免會出現「劣幣驅逐良幣」的市場失靈現象
一分部署,九分落實。推進行政審批制度改革,既需要加強頂層設計,也需要實踐層面上國家部委與地方政府共同推動。國家推廣的流程優化、信息共享等,確實抓住了提高行政審批效率的關鍵,但這些創新亮點能否在各地推開,還依靠各地政府的自覺性、主動性、創造性。
根據世界銀行《全球營商環境報告》,2018年我國營商環境全球排名第46位,但實際上這只是北京、上海兩個代表城市的水平,許多地方營商環境質量較差。比如,2017年國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室《全國綜合性實體政務大廳普查報告》顯示,全國政務大廳「多證合一」壓縮天數,從小於5天到50天以上不等,其中,壓縮天數小於5天、5-10天、10-15天、15—20天的大廳數量分別佔24%、14%、27%、16%；各省推進「兩集中、兩到位」也參差不齊,政務大廳整處(整科)室進駐部門佔比,從13.4%(青海)到77.8%(天津)不等,其中20%以下、20%-30%、30%-40%、50%以上的省(市、區)分別有4、6、6、10、5個；推行「一門式」服務改革的省份佔61%,未推行的佔39%。
推動我國行政審批整體上水平,必須運用適當的激勵約束機制,督促落後地方和部門加大工作力度。對看準了的改革任務,要提出明確的時間表、路線圖,並進行強有力督導,確保舉措能夠在各地落地生根,縮小不同地區行政審批水平的差距,整體提升我國營商環境水平。
此外,還要增強行政審批制度改革的協調性。這就需要處理好行政審批與市場監管、法律法規之間的關係。
市場監管與法律法規,是影響行政審批制度改革進展快慢、成效大小的重要因素,是行政審批制度運行的土壤。
一方面,行政審批制度改革需要統籌考慮「放」「管」。行政審批與市場監管是政府管理市場的兩種主要手段。目前我國政府對市場管理正在從「嚴進輕管」向「寬進嚴管」轉變,「寬進」步伐加大,而「嚴管」力度較小,沒有跟上市場準入門檻降低步伐,事中事後監管較為薄弱,導致有些行業和領域市場秩序較亂。比如,企業註冊資本原先實行實繳制,現改為認繳制。由於相關處罰措施不到位、違法成本低,導致註冊資本填寫不實問題較重。又如,企業年檢改為年報。一些企業對年報不重視,填報積極性不高。由於缺乏必要的抽查機制和懲處機制,企業年報即使弄虛造假,也得不到有效及時處置,使得企業年報流於形式。再如,對新技術、新產業、新業態、新模式,國家要求採用宏觀審慎監管原則,但現實中監管要麼過嚴,要麼過松,還沒有掌握好力度。又如,適應市場經濟發展需要的信用監管制度建設嚴重滯後。儘管每年都公布受到失信聯合懲戒人數,但相對於實際失信人數而言,佔比非常低,難以起到警示作用。
另一方面,推進行政審批制度改革,離不開法律法規的支持和配合。「法無授權不可為」,行政審批制度改革需要法律法規的及時修改完善。國內一些地方,行政審批制度改革之所以走在前列,主要在於國家賦予試點權限。一些改革舉措,地方政府想推行但不能推行,一個重要原因是與法律法規相違背。省級政府部門想將一些審批權限下放,但相關法律法規明確規定由省級政府部門實施；一些審批權限需要取消但不能取消,也在於法律法規；一些改革舉措之所以難以推進,原因也是缺乏法律法規支撐。比如,一些可以網上辦理的事項,因缺乏電子證照、網上身份認證等方面法律法規的支撐,難以推進。因此,及時修改完善相關法律法規,建立與現代經濟發展相適應的法律法規體系,將成為推進行政審批制度改革的重要保障。