齊魯晚報·齊魯壹點 記者 鍾建軍 通訊員 宏偉 唐玉潔
9月8日上午，煙臺市中級人民法院召開2019年度行政司法審查報告及典型案例新聞發布會。發布會上，煙臺市中級人民法院行政庭庭長魯曉輝發布了行政審判九大典型案例。
案例一：甲公司訴萊陽市人民政府行政補償案
原告：甲公司
被告：萊陽市人民政府
【基本案情】2008年，原告與被告籤訂協議一份，被告許可原告開發、建設、經營萊陽市境內的風力資源並在各方面給予支持和幫助協調。2012年，萊陽市人民代表大會常務委員會批准通過《萊陽市南海新區總體規劃》，因涉案項目與南海新區總體規劃不相符，被告通知原告停建涉案項目或搬遷至規劃區範圍以外，由此給原告帶來的投資損失，由雙方另行商榷。因被告一直未對建設涉案項目停工補償問題與原告達成一致，原告訴至法院，請求判令被告補償原告因涉案項目停建造成的投資損失。
【裁判結果】法院審理認為，在被告通知原告停建涉案項目或搬遷之前,涉案項目已經依法取得相關審批,原告的合法建設行為應當受到法律保護。被告因政策性原因（規劃調整）對原告的涉案風電場項目予以叫停，屬於行使行政優益權，行政機關可以撤銷相關行政許可。本案中，被告有權根據公共利益需要調整規劃,要求停建涉案項目,但應當根據信賴保護原則,對原告的損失依法予以適當補償。原告已向被告提出了行政補償的申請，被告未履行法定補償職責不當。為保證原告的合法權益得到充分的補償，應首先由被告依法啟動行政補償程序，在雙方平等協商的良好基礎之上，依法作出行政補償。故，判決責令被告於判決生效之日起兩個月內對原告的補償申請作出補償決定。
【典型意義】行政機關無論因法律規範廢改，還是客觀情況變化，亦或為了公共利益需要而變更或者撤回已經生效的行政許可，都應就由此造成的財產損失對公民、法人或者其他組織依法給予補償。而具體實施叫停在建項目的行政機關作為責任主體，對因停建而產生的損失負有主動履行補償的法定職責，以充分彰顯法治政府之公信力。
案例二：張某訴煙臺市芝罘區住房和城鄉建設局 履行房屋徵收安置補償法定職責案
原告：張某
被告：煙臺市芝罘區住房和城鄉建設局
第三人：張某某
【基本案情】第三人與原告系兄妹關係，其父母去世遺有涉案房屋一套，法院生效民事判決確認該房屋由原告和第三人各繼承1/2的產權份額。後，煙臺市芝罘區人民政府對涉案房屋作出《房屋徵收決定》。第三人向被告出具承諾書，承諾其為被徵收房屋登記所有權人僅有的全部合法繼承人。同日，被告與第三人籤訂《住宅房屋產權調換協議》，原告為此向法院提起訴訟，法院作出生效民事判決確認第三人與被告籤訂的上述協議無效。原告向被告郵寄《告知函》，要求被告按拆遷補償標準支付補償款。被告未給原告作出答覆，原告訴至法院。
【裁判結果】法院審理認為，被告作為房屋徵收部門組織實施本行政區域的房屋徵收與補償工作，應主動對涉案房屋履行徵收安置補償職責。本案中，已有生效判決確認被徵收房屋的權利人為原告和第三人，被告僅根據第三人提交的其為涉案被徵收房屋唯一繼承人的承諾書認定第三人為被徵收房屋唯一權利人並與其籤訂房屋產權調換協議的行為違法，原告要求被告履行徵收安置補償法定職責理由正當。訴訟中，原告與第三人針對本案被徵收房屋的補償事宜不能達成一致意見，判決被告與原告、第三人籤訂補償協議不利於行政爭議的及時有效化解。因此，二審法院判決被告於判決生效之日起兩個月內針對涉案房屋作出征收補償決定。
【典型意義】在房屋徵收部門與被徵收房屋權利人無法達成安置補償協議時，房屋徵收部門不能因為被徵收房屋權利人不明確或多個繼承人意見不合而怠於履行法定職責。在被徵收房屋的所有權人去世的情況下，房屋徵收部門應根據相關法律法規的規定對房屋權利人進行必要審慎的審查，不能僅根據當事人提交的其為被徵收房屋唯一繼承人的承諾書認定其為該房屋唯一權利人。訴訟中，在被徵收房屋多個權利人明顯意見不合的情況下，法院不能機械的判決房屋徵收部門與被徵收房屋權利人籤訂安置補償協議。
案例三：甲公司訴萊陽市行政審批服務局 撤銷工商行政登記案
原告：甲公司
被告：萊陽市行政審批服務局
第三人：平某、乙公司、王某、王某某
【基本案情】平某、乙公司、王某、王某某均為甲公司股東，經生效裁判確認，將王某某在甲公司中的股權變更給平某，執行法院向被告送達協助執行通知，但被告在未按協助執行通知要求辦理股權變更登記的情況下受理甲公司註冊資本變更登記申請，並予以變更登記。後，平某多次向被告反映因被告對法院的股權變更執行裁定及協助執行通知書延時執行，導致其擁有的股份因甲公司增資而稀釋，要求處理。萊陽市行政審批服務局以甲公司在申請工商變更登記中未如實向行政機關提交真實有效的公司股東會決議等資料為由作出撤銷註冊資本變更登記決定。甲公司不服，提起行政訴訟。
【裁判結果】法院審理認為，萊陽市行政審批服務局在已經收到法院協助執行通知書的情況下，怠於辦理相關變更登記，在對甲公司申請註冊資本變更登記材料進行審查時未盡到合理的審查義務，核准甲公司增資擴股，對該公司註冊資本變更登記，導致平某已經法院生效判決確認的受讓股權嚴重稀釋，違反了其協助人民法院辦理股權變更登記的義務，其變更登記行政行為違法。被告作出撤銷變更註冊資本登記決定，系對其已作出行政行為決定予以自查自糾的行為，其撤銷行為並無不當，且保障了平某的合法權益，應予維持，二審法院判決駁回甲公司的訴訟請求。
【典型意義】股權是公司股東對公司享有的人身和財產權益的一種綜合性權利，也是其從公司獲得經濟利益，參與公司經營管理的權利。股權比例，直接影響股東分紅比例及表決權。人民法院在執行發生法律效力的法律文書時，需要有關單位協助執行的，協助執行單位收到人民法院協助執行通知書後，必須按照通知書的要求及時協助辦理相關事項。企業工商登記行為是工商行政機關行使行政管理職權的行為,一經作出即產生行政法律效果,對行政機關及相對人均具有約束力。對於行政機關而言,一般不允許其隨意否定自己作出的行政行為效力,但在特定條件下也允許其在法律救濟途徑之外自行撤銷行政行為。行政機關事後所作撤銷行為系對錯誤登記行為作出的糾正，依法應當予以準許。
案例四：黃某訴煙臺市人力資源和社會保障局 工傷行政確認案
原告：黃某
被告：煙臺市人力資源和社會保障局
第三人：甲廠
【基本案情】原告之夫趙某系第三人的職工。2018年3月13日，趙某騎自行車上班行至單位大門內約5-6米處撞到西牆致身體受傷，被120送往萊陽市中醫醫院經搶救治療無效死亡。原告以其丈夫騎自行車上班在單位廠區摔倒為由，向被告提出工傷認定申請並提交了相關證據材料。後，被告作出工傷認定決定，認為趙某發生事故死亡不是非本人主要責任的交通事故，不予認定工傷。原告不服，訴至法院。
【裁判結果】法院審理認為，廠區屬於單位封閉式管理範圍，廠區內不允許社會機動車輛隨意通行，所以廠內區域不應認定為交通安全法意義上的「道路」，廠區內發生的事故不能認定為「交通事故」。趙某是在廠區內受傷，顯然不符合《工傷保險條例》第十四條第（六）項所規定的「上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害」的要求。因此，趙某受傷的情形不應當認定工傷，據此判決駁回原告的訴訟請求。原告上訴至煙臺市中級人民法院。二審中，原告與第三人達成審前和解協議，並申請撤回上訴，二審法院經審查認為不違反法律規定，依法予以準許。
【典型意義】本案系視同工傷認定情況。國務院《工傷保險條例》第十四條第（六）項規定的「上下班途中」應理解為職工從住所地到工作單位上、下班的必經道路。本案趙某發生傷害的地點是不允許社會機動車通行的封閉廠區院內，其又非在工作崗位從事與工作相關的準備性事務，且傷害原因完全系其自身原因所致，不屬於法定的工傷或視同工傷情形。審理中，從兼顧各方當事人利益的角度出發，兩級法院積極落實行政爭議和解制度，促使傷害職工家屬與企業達成和解，取得法律效果和社會效果雙贏。
案例五：馬某訴海陽市住房保障和交易中心 確認行政許可違法案
原告：馬某
被告：海陽市住房保障和交易中心
第三人：甲公司
【基本案情】2010年，原告與第三人籤訂商品房預（銷）售合同，約定原告向第三人購買A廣場的商品房兩套，後因第三人資金鍊斷裂等情況導致案涉房屋至今未交付。原告以被告作出的商品房預售許可證侵犯其切身利益為由，請求確認被告許可第三人對A廣場商品房預售的行為違法。
【裁判結果】法院審理認為，被訴的商品房預售許可系針對第三人作出，原告並非該行政行為的相對人。原告主張被告作出的商品房預售許可行為侵犯其切身利益，並不屬於行政法意義上的利害關係。本案中，原告基於商品房買賣合同與第三人建立民事合同法律關係，其依據商品房買賣合同所享有的權利未能得到實現，顯然屬於民事法律關係範疇，其權益應當另尋其他途徑解決。致原告主張的權益受損的是第三人的民事違約行為，並非被告的預售許可行為。原告與被訴行政行為不具有利害關係，主體不適格，故裁定駁回其起訴。
【典型意義】商品房預售許可是房地產管理部門許可房地產開發企業將在建房屋進行預售的行政許可行為，針對的是房地產開發企業在房屋建設過程中可以提前銷售房屋的經營行為的行政許可。行政機關向開發商頒發商品房預售許可證時，尚未產生銷售行為，此時尚不存在確定的購房人及購房人的權益，相關法律法規亦未規定行政機關在審核頒發商品房預售許可證時需要審查或考慮未來不確定的購房人的權益。房地產開發企業與買受人籤訂的房屋買賣合同，確定了雙方因買賣房屋而產生的民事權利義務關係，商品房未能如期竣工交付，系房地產開發企業履行房屋買賣合同過程中的違約行為所致，並非行政機關在房屋建設過程中基於房地產開發企業的申請為其審核並頒發商品房預售許可證的行為所致。
案例六：崔某訴蓬萊市公安局交通警察大隊 治安管理案
原告：崔某
被告：蓬萊市公安局、蓬萊市公安局交通警察大隊
【基本案情】蓬萊市公安局交通警察大隊在城區開展交通整治活動，由一名正式民警帶兩名輔警在A路和B路交叉路口例行檢查。12時42分許,崔某無證駕駛已超報廢年限的載有大編織袋的兩輪摩託車行駛到該路口附近時，發現有民警在路口檢查，即調轉車頭駛離檢查路口。民警懷疑崔某有違法犯罪嫌疑，遂指派一名輔警駕警車追緝，崔某發現警車追緝後仍未停車接受盤問、檢查。12時44分許，崔某駕駛摩託車行駛至C村委會門前轉彎處自行摔倒受傷，警車隨即趕到，輔警下車後，給崔某帶上手銬，經檢查和盤問，輔警未發現崔某有重大違法犯罪行為，遂解開手銬，駕車離開。崔某訴至法院，請求確認追緝行為違法。
【裁判結果】法院審理認為，蓬萊市公安局交通警察大隊的民警在執法執勤中發現崔某逃避檢查，且摩託車上載有大編織袋，因而懷疑崔某有違法犯罪嫌疑，符合常理；蓬萊市公安局交通警察大隊對崔某實施追緝行為系因懷疑崔某有違法犯罪行為，並不只是查處交通違法行為，綜合考量崔某的行為及案發時間、路況、追緝的時間、距離等因素，蓬萊市公安局交通警察大隊的輔警駕車追緝崔某的行為並無明顯不當。據此判決駁回崔某的訴訟請求，並駁回崔某對被告蓬萊市公安局的起訴。
【典型意義】本案爭議焦點在於交警的追緝行為合法性問題。根據《中華人民共和國人民警察法》第二條、第九條、《公安機關辦理行政案件程序規定》第六十一條、第六十二條的規定，不同職責分工的人民警察包括交通警察對在日常執法執勤中發現的違法犯罪嫌疑人均具有盤問、檢查、並根據現場情況先行採取必要的強制措施或者其他處置措施的職責。公民有無違法犯罪嫌疑，是由現場執行職務的警察根據經驗、常識進行判斷的，經盤問、檢查後進一步確定公民是否涉嫌違法犯罪。因此，公民負有服從、配合執行職務警察檢查的義務，如逃避、抗拒警察的盤問、檢查，警察可據情採取處置措施，以預防、制止違法犯罪活動，維護國家安全和社會治安秩序，保護公民的合法權益。
案例七：甲公司訴煙臺經濟技術開發區財政金融局 財政行政處理案
原告：甲公司
被告：煙臺經濟技術開發區財政金融局
第三人：乙公司、煙臺經濟技術開發區大季家街道辦事處
【案情】大季家街道辦針對轄區內物業服務採購項目委託乙公司發布招標公告，甲公司參加採購項目的投標活動並中標。後，乙公司發布廢標公告，將本次招標作廢標處理。甲公司向乙公司提出質疑書，乙公司未予答覆。甲公司遂向原開發區財政局（後職能由被告承接）提交投訴書，原開發區財政局作出政府採購投訴處理決定，認定廢標無效，責令被投訴人限期改正。同日，原開發區財政局作出政府採購監督檢查處理決定，認定中標結果無效，重新開展政府採購活動。原開發區財政局將上述兩份決定同時送達給街道辦。甲公司認為，被告行政行為違法，應予撤銷。
【裁判結果】法院審理認為，對作出被訴行政處理決定應履行的行政程序，法律、法規和規章雖未作出明確規定，但原開發區財政局仍應遵守正當法律程序，保障行政相對人和利害關係人的知情權、陳述申辯權、救濟權等合法權益。而本案中原開發區財政局在明知原告為涉案政府採購項目中標人的情況下，作出對原告、乙公司權益有不利影響的「項目中標結果無效，重新開展政府採購活動」的行政處理決定前，未通知原告、乙公司，未聽取其陳述、申辯，作出處理決定後亦未告知救濟權利，違背了正當法律程序，構成行政程序違法，據此判決撤銷被告作出的政府採購監督檢查處理決定。
【典型意義】程序正當是行政法的基本原則，也是行政行為合法的要求之一。行政機關作出行政行為時應遵循法定程序，法定程序不僅包括法律、法規和規章明確規定的程序，也包括正當法律程序,即人民法院在審查行政行為是否合法時，在法律、法規和規章對行政程序有明確規定的情況下，適用法律、法規和規章的規定予以審查；在法律法規規章沒有明確規定的情況下，人民法院應重點審查行政機關在作出行政行為時，是否保障公民、法人或其他組織的知情權、陳述權和申辯權，作出對公民、法人或者其他組織不利的行政行為時是否履行了正當程序。
案例八：甲養殖場訴蓬萊市人民政府紫荊山街道辦事處 行政協議案
原告：甲養殖場
被告：蓬萊市人民政府紫荊山街道辦事處
【基本案情】原告系畜禽養殖戶，養殖場位於蓬萊市政府劃定的畜禽養殖禁養區內。2017年，被告通知原告騰空並關閉養殖場，經雙方協商達成養殖場騰空關閉協議，被告根據該協議付給原告搬遷獎勵，但原告一直未騰空關閉養殖場。2018年，被告向原告的供電方下達停止給原告供電的通知，供電方於當日停止供電。原告不服，提起本案訴訟，請求判令：1、被告繼續履行涉案協議，向原告支付補償款130萬元；2、被告賠償因其違法斷電給原告造成的損失。
【裁判結果】法院審理認為，「一案一訴」是人民法院受理行政案件的基本原則。本案中，原告訴訟請求包括被告作出的行政協議和強制斷電兩個不同的行政行為，一是要求繼續履行行政協議，二是確認被告行政行為違法並賠償損失，不符合行政訴訟「一案一訴」的基本原則。一審法院向原告充分釋明，其仍拒絕明確其訴訟請求，應視為其訴訟請求不具體。故，裁定駁回原告的起訴。
【典型意義】「一案一訴」是人民法院受理行政案件的基本原則，對於原告的訴訟請求涉及多個不同行政行為的，人民法院應當進行釋明和指導。如經過充分釋明，原告仍拒絕明確其訴訟請求的，應當裁定不予受理或者駁回起訴。具體的訴訟請求係指請求判決撤銷或者變更行政行為、請求判決確認行政行為違法、請求判決確認行政行為無效等具體情形。同時，強調該行政行為的單一性，即僅指一個被訴行政機關作出的一個行政行為，或者兩個以上被訴行政機關共同作出的一個行政行為，而不包括同一行政機關或者兩個以上行政機關作出的兩個以上行政行為。原告雖然有需要保護的合法權益，但因未及時根據法院指導明確或修正訴請，導致敗訴的情況時有發生。
案例九：陳某訴萊州市公安局 治安行政處罰案
原告：陳某
被告：萊州市公安局
【基本案情】陳某不服萊州市公安局作出的治安行政處罰決定，向人民法院提起行政訴訟。陳某在該案舉證期限內未提交證據，拒絕參加法院組織的證據交換；兩次庭審均拒絕質證且不配合法庭詢問，經法庭多次釋明，陳某仍不按照審判長的要求發言、陳述、舉證、質證，並多次打斷審判長的發問隨意發言，經警告數次後仍不按照法庭指揮發言、陳述，致使庭審無法進行。
【裁判結果】法庭是人民法院代表國家依法審判各類案件的專門場所，庭審是司法審判的中心環節，遵守法庭紀律，理性合法表達訴求，保障庭審活動正常進行，既是人民法院公正及時審理案件的需要，更是當事人依法維護自身權益的需要。根據《中華人民共和國人民法院法庭規則》第十七條的規定，任何當事人都必須依法行使訴訟權利，遵守訴訟秩序，庭審中服從人民法院的統一指揮，否則應承擔一定的責任或者不利的後果。陳某的上述行為，實質上是拒絕法庭審理的表現，意味著其以明示方式拒絕法院的裁判，並主動放棄了自己的訴訟權利，行為效果等同於原告未經法庭許可自動退庭，可以按撤訴處理。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十八條規定，裁定該案按照原告撤訴處理。
【典型意義】長期以來，由於權利觀念、輿論環境、個人利益、訴訟制度等多方面的原因，行政訴訟中當事人濫用訴權的現象較為突出，不僅背離了行政訴訟解決行政爭議的根本目的，降低了審判效率，也損害了司法權威。法庭是人民法院從事審判活動和當事人依法維護權益的神聖、文明和莊嚴的場所，而不是通過各種手段向行政機關施壓或發洩對社會不滿情緒的法外之地。訴訟參與人應當服從審判人員指揮，拒不聽從指揮，拒絕陳述或辯論等挑戰法律權威的行為，導致庭審無法進行，經釋明法律後果後仍不陳述意見的，視為放棄陳述權利，依照《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第八十條第一款的規定，由其承擔不利的法律後果。因此，人民法院按撤訴處理對規範當事人正當行使訴權將起到積極的作用。